II GSK 2313/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Maria Myślińska Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E. Spółki z o.o. w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. z dnia 19 września 2013 r. sygn. akt I SA/Sz 883/13 w sprawie ze skargi E. Spółki z o.o. w S. na pismo Zarządu Województwa Z. z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od E. Spółki z o.o. w S. na rzecz Zarządu Województwa Z. 120 zł (sto dwadzieścia złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. wyrokiem z dnia 19 września 2013 r. oddalił skargę E.A.M. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. na pismo Zarządu Województwa [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. (nr [...]) w przedmiocie negatywnego wyniku rozpatrzenia protestu dotyczącego oceny projektu zgłoszonego w ramach konkursu nr RPOWZ/1.2.2/2012/1. Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia: Spółka E.A.M. Sp. z o.o. złożyła wniosek o dofinansowanie z Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] (RPO W[...]) realizowanego przez siebie przedsięwzięcia pod nazwą "Utworzenie laboratorium analityki fotowoltaicznej drogą innowacyjnego rozwoju działalności B+R E.A.M. Sp. z o.o." w ramach konkursu nr RPOWZ/1.2.2/2012/1 ogłoszonego 31 października 2013 r. przez Zarząd Województwa [...], działający jako Instytucja Zarządzająca RPO W[...] na lata 2007-2013. Zarząd Województwa [...] ogłaszając, w dniu 31 października 2012 r., konkurs nr RPOWZ/1.2.2/2012/1, podał informacje obejmujące dane wymagane ustawą z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm., dalej: u.z.p.p.r.) i określił ścieżkę wyboru projektów i jej poszczególne etapy. Pismem z dnia [...] maja 2013 r. Instytucja Zarządzająca RPO W[...] poinformowała spółkę, że złożony przez nią wniosek został poddany ocenie zgodności z celami konkursu prowadzonej przez Zespół ds. oceny zgodności z celami konkursu w ramach Komisji Oceniającej Projekty (KOP) i w wyniku oceny projekt wnioskodawcy został oceniony negatywnie, gdyż nie spełniał kryteriów dopuszczających (Zgodność z celami i zakresem merytorycznym poddziałania- 3.2) oraz Poprawność sposobu realizacji projektu- 3.5). W związku z powyższym projekt został odrzucony z procedury ubiegania się o dofinansowanie. Pismem z dnia 5 czerwca 2013 r. spółka wniosła protest do Instytucji Zarządzającej RPO W[...]. Po analizie protestu złożonego przez spółkę, dokumentacji aplikacyjnej, dokumentacji konkursowej oraz kart ocen zgodności z celami konkursu organ odrzucił protest. Instytucja Zarządzająca przytoczyła stanowisko zawarte w Kartach Oceny i dokonała analizy opinii pracowników WWRPO zawartych w Kartach. W związku z powyższym wskazała, że zachodzą uzasadnione wątpliwości, co do tego czy planowane wyposażenie laboratorium analityki fotowoltaiki będzie wykorzystane do prowadzenia prac badawczo - rozwojowych w rozumieniu Wytycznych dla Wnioskodawców oraz czy wskazana we wniosku aparatura pomiarowa i przyrządy stanowią aparaturę badawczo - rozwojową w rozumieniu Wytycznych dla Wnioskodawców. Zdaniem organu, prace wskazane przez wnioskodawcę, mogą istotnie przyczynić się do wzrostu konkurencyjności przedsiębiorstwa, ale nie prowadzą do projektowania nowych, zmienionych lub ulepszonych usług w zakresie prac badawczo-rozwojowych. Ponadto, w ocenie organu analiza przedstawionej dokumentacji aplikacyjnej prowadzi do wniosku, że przedmiotowy projekt nosi znamiona działalności komercyjnej, niepowiązanej z celami poddziałania 1.2.2, a zaplanowane wyposażenie trudno uznać za aparaturę badawczo – rozwojową w rozumieniu wymienionych. W konsekwencji organ uznał, że opis i uzasadnienie projektu nie są zgodne z Uszczegółowieniem RPOZ W[...] oraz celem poddziałania określonym w Wytycznych dla Wnioskodawców. Ponadto organ wskazał, że ze złożonej dokumentacji nie wynika, że produkty projektu będą wykorzystywane do prowadzenia prac badawczo - rozwojowych (w rozumieniu Wytycznych dla Wnioskodawców), których wyniki będą bezpośrednio wykorzystywane na rzecz gospodarki oraz że wnioskodawca nie wykazał w jaki sposób planowane przedsięwzięcie doprowadzi do zwiększenia konkurencyjności regionu [...]. W związku z powyższym, w ocenie organu, projekt nie wpisywał się w zakres wsparcia, określony w punkcie 1 i 2.2 Wytycznych dla Wnioskodawców. Organ wskazał, że ocena pracowników WWRPO pod kątem przedmiotowego kryterium, jest prawidłowa i znajduje odzwierciedlenie w dokumentacji aplikacyjnej przedstawionej przez wnioskodawcę, co uzasadniało odrzucenie projektu. Organ podzielił także ocenę pracowników, co do kryterium Poprawności sposobu realizacji projektu, wskazując, że planowana do zakupu aparatura badawczo - rozwojowa w ramach utworzenia laboratorium analityki fotowoltaicznej nie jest zgodna z celami/zakresem merytorycznym poddziałania 1.2.2. Zdaniem organu wybrana aparatura pomiarowa jak i przyrządy nie stanowią aparatury badawczo - rozwojowej w rozumieniu zapisów Wytycznych dla Wnioskodawców (punkt 2.6.5). W związku z powyższym, w ocenie organu, istniały uzasadnione wątpliwości czy przedmiotowy projekt wpisuje się w zakres wsparcia, określony w punkcie 1 i 2.2 Wytycznych dla Wnioskodawców. W konsekwencji organ uznał, że wydatki inwestycyjne (kwalifikowalne) przedstawione przez wnioskodawcę nie mieszczą się w katalogu wydatków w ramach poddziałania 1.2.2, a środki trwałe planowane do nabycia w ramach projektu nie stanowią aparatury badawczo - rozwojowej. Ponadto, organ wskazał, że wydatki przedstawione w projekcie w ramach cross -financing związane z zakupem usług szkoleniowych nie mogą być uznane za kwalifikowalne, gdyż istnieją poważne wątpliwości czy zakres tematyczny szkoleń opisany w punkcie C.9 Wniosku o dofinansowanie jest ściśle związany z realizacją prac badawczo-rozwojowych. W ocenie Zarządu Województwa [...] wysokość niezasadnych (także niezgodnych z zasadami kwalifikowalności) wydatków przekraczała 15% całkowitych wydatków kwalifikowalnych projektu. Spółka E.A.M. Sp. z o.o. wniosła skargę na powyższe rostrzygnięcie organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S., w której domagała się stwierdzenia, że ocena projektu dokonana przez organ samorządu terytorialnego – Wydział Wdrażania Regionalnego Programu Operacyjnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] w S. została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, tj. z naruszeniem interpretacji dokumentacji konkursu RPOWZ/1.2.2/2012/1. W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. wyrokiem z dnia 19 września 2013 r. oddalił skargę. Analizując zarzuty złożonej skargi i badając przedłożoną wraz ze skargą dokumentację w związku z kontrolą zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz przepisami postępowania, Sąd stwierdził, że ocena wniosku o dofinansowanie nie narusza prawa. Jak wskazał Sąd, spór w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy pracownicy WWRPO prawidłowo ocenili projekt wnioskodawcy i w związku z powyższym, zdaniem Sądu, zasadnie w zaskarżonym rozstrzygnięciu tej kwestii poświęcono najszersze rozważania. Sąd wskazał, że w nieniejszej sprawie skarżąca spółka złożyła wniosek o dofinansowanie projektu polegającego na utworzeniu laboratorium analityki fotowoltaicznej, w dokumentacji aplikacyjnej wskazując, że w ramach realizacji projektu, spółka zamierza zakupić wyposażenie, umożliwiające prowadzenie prac naukowo - badawczych w dziedzinie fotowoltaiki, na rzecz gospodarki, prowadzących do zwiększenia konkurencyjności regionu [...]. Sąd wskazł, że z przedstwionych dokumentów wynika, że spółka zamierza wprowadzić do oferty następujące usługi: optymalizacja i dobór materiałów i urządzeń na etapie przedprojektowym, badanie wydajności istniejącej instalacji fotowoltaicznej, due diligence (należyta staranność) na etapie uzyskania statusu RTB (projekt gotowy do budowy), ocena sprawności i doboru urządzeń przed rozpoczęciem budowy wraz z symulacją efektywności parku (jako elementy kompleksowej usługi w dziedzinie fotowoltaiki) i że spółka planuje zakupić 32 sztuki aparatury. W ocenie wnioskodawcy, w wyniku realizacji projektu laboratorium, realizowane będą następujące problemy badawcze: badania i charakterystyka materiałów i urządzeń, optymalizacja parametrów pracy ogniw fotowoltaicznych oraz opracowanie autorskich programów wspomagających proces projektowy. Sąd zaznaczył, że zgodnie z oceną spółki, zaproponowane obszary badawcze zbieżne są ze zidentyfikowanym zapotrzebowaniem rynku oraz niezbędne dla prawidłowej analizy wszystkich zagadnień, związanych z budową oraz uruchomieniem planowanych instalacji fotowoltaicznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. wskazał jednak, że aktualnie przedmiotem działalności spółki jest przygotowywanie i realizacja zagadnień z sektora energetyki (w tym energetyki odnawialnej) oraz optymalizacja energetycznych procesów przemysłowych. W ocenie Sądu w zaskarżonym rozstrzygnięciu organ zasadnie powołał się na informacje zawarte na stronie internetowej przedmiotowej firmy, gdzie wskazano min., że spółka E.A.M. dysponuje podpisanymi kontraktami na zaprojektowanie i budowę instalacji fotowoltaicznych o łącznej mocy 120MW, a przez okres ostatnich blisko 3 lat firma koncentrowała się na pozyskiwaniu danych i przygotowywaniu projektów pod wybrane inwestycje. Sąd zaznaczył, że z dokumentacji aplikacyjnej wynika, że spółka E.A.M. Sp.z o.o. jest spółką inżynieryjno-projektową, prowadzi działalność (PKD - 2007 71.12.Z) w zakresie inżynierii i związanego z nią doradztwa technicznego, a działalność której dotyczy projekt jest tożsama z działalnością podstawową. Sąd wskazał jednak, że podklasa PKD wskazana przez skarżącą (PKD 71.12. Z) nie obejmuje wykonania badań technicznych, sklasyfikowanego w PKD 71.20.B (Pozostałe badania i analizy techniczne) oraz badań naukowych i prac rozwojowych w dziedzinie nauk technicznych, a według danych z wpisu w rejestrze REGON, kod i nazwa przeważającego rodzaju działalności spółki według PKD 2007 to: 351 IZ - Wytwarzanie energii elektrycznej. W związku z powyższym, w ocenie Sądu, zachodziły uzasadnione wątpliwości, co do tego czy planowane wyposażenie laboratorium analityki fotowoltaiki będzie wykorzystane do prowadzenia prac badawczo - rozwojowych w rozumieniu Wytycznych dla Wnioskodawców i czy wskazana aparatura pomiarowa jak i przyrządy stanowią aparaturę badawczo - rozwojową w rozumieniu Wytycznych. W tym miejscu zgodzić należy się ze stanowiskiem organu, że opis i uzasadnienie projektu (punkty: C.6, C.7, C.8 Wniosku, A.1, C.6, C.7 Biznes Planu, wyjaśnienie z dnia 22 kwietnia 2013 r.) nie są zgodne z Uszczegółowieniem RPOZ W[...] oraz celem poddziałania określonym w Wytycznych dla Wnioskodawców. Sąd podkreślił, że ze złożonej dokumentacji aplikacyjnej nie wynika, że produkty projektu będą wykorzystywane do prowadzenia prac badawczo - rozwojowych (w rozumieniu Wytycznych dla Wnioskodawców), których wyniki będą bezpośrednio wykorzystywane na rzecz gospodarki. Z tego też względu, zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, ocena pracowników WWRPO pod kątem tego kryterium, jest prawidłowa i uzasadniona. Sąd analizując dokonaną ocenę pod kątem kryterium "Poprawność sposobu realizacji projektu", wskazał, że w Karcie Oceny wskazano, że planowana do zakupu aparatura badawczo - rozwojowa w ramach utworzenia laboratorium analityki fotowoltaicznej mającego na celu realizację usług wskazanych w dokumentacji aplikacyjnej, nie jest zgodna z celami/zakresem merytorycznym poddziałania 1.2.2, a wybrana aparatura pomiarowa, jak i przyrządy, nie stanowią aparatury badawczo - rozwojowej w rozumieniu zapisów Wytycznych dla Wnioskodawców (punkt 2.6.5). W związku z tym- w ocenie Sądu- istniały uzasadnione wątpliwości czy przedmiotowy projekt wpisuje się w zakres wsparcia, określony w punkcie 1 i 2.2 Wytycznych dla Wnioskodawców. Ponadto wydatki przedstawione w projekcie w ramach cross -financing związane z zakupem usług szkoleniowych nie mogą, zdaniem Sądu, być uznane za kwalifikowalne, gdyż istnieją poważne wątpliwości czy zakres tematyczny szkoleń opisany w punkcie C.9 Wniosku o dofinansowanie jest ściśle związany z realizacją prac badawczo-rozwojowych. Sąd podkreślił, że nie można uznać za powiązane z pracami badawczo - rozwojowymi szkolenie pracowników działu B+R w zakresie podstawy fotowoltaiki, szczegółowego omówienia urządzeń instalacji fotowoltaicznej, rodzajów systemów instalacji fotowoltaicznych, doboru i projektowania instalacji fotowoltaicznej i montażu instalacji fotowoltaicznej. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S., dokonana w tym zakresie ocena organu, poprzedzona kompleksową analizą przedłożonej dokumentacji jest prawidłowa i przekonująca. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie nie można pozytywnie odpowiedzieć na pytanie kluczowe znajdujące się w Karcie Oceny zgodności z celami konkursu - czy kryterium Zgodność z celami/zakresem merytorycznym poddziałania, tzn. czy opis i uzasadnienie projektu jest zgodne z Uszczegółowieniem RPO W[...] oraz celem poddziałania określonym w Wytycznych dla Wnioskodawców? W związku z powyższym, jak wskazał Sąd, jeżeli opis i uzasadnienie projektu nie jest zgodne z Uszczegółowieniem RPO W[...] oraz celem poddziałania określonym w Wytycznych dla Wnioskodawców, projekt (zgodnie z Kartą Oceny) zasadnie został odrzucony. Sąd podkreślił, że negatywna ocena tego kryterium ma również swoje odzwierciedlenie przy negatywnej ocenie kryterium Poprawność sposobu realizacji projektu, gdzie należy odpowiedzieć m.in. na pytanie - czy środki trwałe nabywane/wytworzone w ramach projektu stanowią aparaturę - badawczo-rozwojową (zgodnie z definicją przedstawioną w Wytycznych dla Wnioskodawców)? Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z odpowiednimi zapisami Wytycznych dla Wnioskodawców dla poddziałania 1.2.2, wydatkami kwalifikującymi się do objęcia wsparciem w ramach projektów jest nabycie lub wytworzenie aparatury badawczo - rozwojowej, pod warunkiem, że aparatura będzie trwale związana z celami projektu (będzie wykorzystywana do prowadzenia prac badawczo- rozwojowych), co w przedmiotowej sprawie nie zostało pozytywnie zweryfikowane. W związku z powyższym, zdaniem Sądu, ocena projektu skarżącej spółki została przeprowadzona prawidłowo i znajduje odzwierciedlenie w dokumentacji aplikacyjnej przedstawionej przez spółkę, a ponadto została dokonana zgodnie z kryteriami dokonywania wyboru projektów w ramach RPO W[...], a zatem nie można podzielić zarzutów skarżącej, że ocena projektu została dokonana w sposób niezgodny z prawem. Sąd nie podzielił także zarzutów skargi dotyczących niekompetencji pracowników dokonujących oceny spornego projektu. Zdaniem Sądu ocena projektu została dokonana w sposób prawidłowy, zgodny z zasadami i kryteriami zatwierdzonymi przez [...] Komitet Monitorujący oraz odzwierciedlonymi w Kartach Oceny. Sąd wskazał, że z zapisów dokonanych w Karcie Oceny, wynika, że stanowiska pracowników 1 i 2 w poszczególnych kwestiach są zbieżne, choć odmiennie sformułowane, a nadto zawierają uzasadnienie sprowadzające się do przytoczenia stosownych elementów dokumentacji aplikacyjnej. Niezależnie od argumentów podniesionych w skardze, Sąd nie znalazł innych uchybień, które mogłyby skutkować uznaniem, że ocena spornego projektu dokonana przez organ nastąpiła w sposób naruszający prawo. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł pełnomocnik spółki E.A.M. Sp. z o.o., wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz spółki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie: 1) art. 26 ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r., Nr 84, poz. 712 z późn. zm.) poprzez jego niezastosowanie, polegające na przeprowadzeniu oceny wniosku z naruszeniem zasady przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów, w szczególności poprzez zastosowanie kryteriów ocennych, opartych na dowolności i uznaniowości, prowadzących do odrzucenia projektu, jako niespełniającego wszystkich kryteriów dopuszczających do konkursu, 2) art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) poprzez nie rozpoznanie sprawy w granicach wszystkich zgłoszonych przez skarżącą zarzutów, a w szczególności nie wzięcie pod uwagę naruszenia przez organ art. 30 b ust. 2 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w niniejszej sprawie projekt nie spełnił kryteriów wyboru i w związku z tym nie może być zakwalifikowany do kolejnego etapu oceny, 3) art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. poprzez niedokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. prawidłowej kontroli działalności organu, a w konsekwencji przyjęcie, że organ dokładnie wyjaśnił stan faktyczny w sprawie i nie naruszył przepisów prawa w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy, podczas gdy w niniejszej sprawie doszło do wybiórczego potraktowania dołączonej do skargi dokumentacji i na skutek tego doszło do błędnego przyjęcia, że projekt skarżącej nie spełnił wszystkich kryteriów dopuszczających, 4) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nie zawarcie w treści uzasadnienia wszystkich wymaganych elementów, a w szczególności nie ustosunkowanie się do podniesionych przez skarżącą zarzutów podniesionych w skardze z dnia 16 sierpnia 2013 r., ograniczając się jedynie do powtórzenia argumentacji organu, a także stwierdzenia, iż istnieją "uzasadnione wątpliwości czy przedmiotowy projekt wpisuje się w zakres wsparcia, określony w punkcie 1 i 2.2. Wytycznych dla Wnioskodawców" oraz, że "istnieją poważne wątpliwości czy zakres tematyczny szkoleń opisany w punkcie C.9 Wniosku o dofinansowanie jest ściśle związany z realizacją prac badawczo - rozwojowych" bez wskazania konkretnych podstaw uzasadniających te przypuszczenia. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie, jako niezasadnej i zasądzenie na rzecz organu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu. W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art.174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art.183 § 1 ustawy- p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna E.A.M. Sp. z o.o. została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art.174 pkt.1 i pkt.2 p.p.s.a. W związku z takim sformułowaniem podstaw kasacyjnych rozpatrzenia w pierwszej kolejności wymagają zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego chybiony jest zarzut naruszenia art.3 § 1 p.p.s.a. w związku z art.1 § 1 i § 2 p.u.s.a. i w związku z art.145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. polegający na braku wnikliwej kontroli legalności oceny wniosku. Niewątpliwie zarzut ten jest na tyle ogólny, że nie może być uznany za wyznaczający zakres badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ponadto należy zauważyć, że art.1 § 1 i § 2 p.u.s.a. jest przepisem o charakterze ustrojowym, który Sąd mógłby naruszyć odmawiając rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, bądź rozpoznając ją, ale stosując przy kontroli legalności inne kryterium niż kryterium zgodności z prawem (vide wyrok NSA z 21.04.2009 r. II FSK 2/08, wyrok NSA z 8.03.2013 r. II GSK 2307/11). Taka sytuacja w rozpatrywanej sprawie nie nastąpiła. Stwierdzić trzeba, że ocena stanu faktycznego odmienna od prezentowanej przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną, nie może być utożsamiana z zarzutem zastosowania przy kontroli kryterium innego, niż kryterium zgodności z prawem. Z kolei art.3 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i określa formę sprawowania tej kontroli poprzez stosowanie środków określonych w ustawie. Tak więc jeżeli kontrola administracji publicznej następuje w przewidzianej ustawą formie, to brak jest podstaw do przyjęcia, że doszło do naruszenia tego przepisu prawa. Bezzasadny jest także zarzut odnoszący się do naruszenia art.145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. W związku z powyższym należy przypomnieć, że stosownie do treści art.30e uz.p.p.r. w zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art.3 § 2 pkt 4 z wyłączeniem art.52-55, art.61§ 3-6, art.115-122, art.146, art.150, art.152 tej ustawy. W art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. została określona jedna z przesłanek uwzględnienia skargi na decyzje lub postanowienie, a tej kategorii aktów nie mieszczą się "rozstrzygnięcia" podejmowane w postępowaniu, mającym za przedmiot ocenę wniosku o dofinansowanie projektu na podstawie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Strona wnosząca skargę kasacyjną nietrafnie zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie art.134 § 1 p.p.s.a., bowiem Sąd I instancji rozstrzygnął sprawę w jej granicach. W tym miejscu należy podkreślić, że wynikający z art.134 § 1 p.p.s.a. brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, iż sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Niewątpliwie sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi, ale jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt , kwestionowany przez stronę. Strona wnosząca skargę kasacyjną nie zarzuciła Sądowi I instancji, że nie zbadał w pełnym zakresie zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia, ani też, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym rozpoznał inna sprawę w stosunku do tej, która była przedmiotem postępowania przed instytucją zarządzającą. Wystąpienie tego rodzaju uchybień mogłoby uzasadniać postawienie zarzutu naruszenia art.134 § 1 p.p.s.a. Poza sporem winna pozostawać okoliczność, że Sąd I instancji odniósł się do stanowiska instytucji zarządzającej wskazującego na to, że projekt nie spełnił kryteriów merytoryczno-technicznych- dopuszczających, wymienionych w punkcie III 2. i III 5. załącznika numer 1 do uchwały numer [...]/[...] [...] Komitetu Monitorującego- Kryteria oceny merytoryczno- finansowej Poddziałania 1.2.2 Infrastruktura B+R. Naczelny Sąd Administracyjny za chybiony uznał zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z postanowieniami omawianego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Przepis ten można zatem naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygniecie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zaistniała. Ponadto należy podkreślić, że zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 (publ. ONSAiWSA 2010/3/39), art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Innymi słowy, na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. można kwestionować kompletność elementów uzasadnienia, a nie jego prawidłowość merytoryczną. Przechodząc do oceny zasadności zarzutu art.26 ust.2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, zauważyć należy, że istota zagadnienia w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy Sąd I instancji trafnie uznał, że wyniki oceny projektu w zakresie kryteriów merytoryczno-technicznych- dopuszczających, wymienionych w punkcie III 2. i III 5. załącznika numer 1 do uchwały numer [...]/[...] [...] Komitetu Monitorującego- Kryteria oceny merytoryczno- finansowej Poddziałania 1.2.2 Infrastruktura B+R , nie naruszają prawa. Podkreślić należy, że Sąd I instancji zaakceptował stanowisko instytucji zarządzającej, że projekt pod nazwą "Utworzenie laboratorium analityki fotowoltaicznej drogą innowacyjnego rozwoju działalności B+R E.A.M. Spółki z o.o." nie spełnia kryteriów dopuszczających: "Zgodność z celami/zakresem merytorycznym poddziałania" i "Poprawność sposobu realizacji projektu". Z akt sprawy wynika, że celem poddziałania jest wsparcie działalności badawczo-rozwojowej poprzez zwiększenie zdolności podmiotów do świadczenia usług w zakresie prac badawczych i rozwojowych na rzecz gospodarki. W ramach poddziałania realizowane będą inwestycje w infrastrukturę zlokalizowaną w województwie [...], służące do prowadzenia prac badawczych i rozwojowych, w szczególności w wyposażenie specjalistycznych laboratoriów badawczych. Dofinansowaniu będą podlegały w szczególności wydatki na nabycie aparatury badawczo-rozwojowej oraz wartości niematerialnych i prawnych niezbędnych do prowadzenia prac badawczych i rozwojowych w przedsiębiorstwie. Jednocześnie należy wskazać, na co trafnie zwraca uwagę Sąd I instancji, że z dokumentacji aplikacyjnej wynika, iż w ramach realizacji projektu Spółka zamierza zakupić wyposażenie, umożliwiające prowadzenie prac naukowo-badawczych w dziedzinie fotowoltaiki, na rzecz gospodarki, prowadzących do zwiększenia konkurencyjności regionu [...]. Przedsięwzięcie to spółka traktuje jako naturalne rozszerzenie zakresu swojej dotychczasowej działalności. W ocenie spółki wyniki prac badawczo-rozwojowych w ramach realizowanego projektu będą wykorzystywane do celów praktycznych, umożliwiających zwiększenie zakresu świadczonych usług. Istotne jest także to, że wnioskodawca jest spółką inżynieryjno-projektową skoncentrowaną na projektach z dziedziny odnawialnych źródeł energii, prowadzi działalność w zakresie inżynierii i związanego z tym doradztwa technicznego. Dotychczasowa działalność spółki nie była związana z prowadzeniem badań naukowych i prac rozwojowych w dziedzinie nauk technicznych. Do głównych usług świadczonych przez wnioskodawcę należało: ocena projektów inwestycyjnych, przygotowanie dokumentacji techniczno-projektowej, pełna analiza projektów na każdym etapie inwestycyjnym, realizacja projektów do uzyskania statusu RTB, budowa i eksploatacja projektowanych inwestycji. Tak więc zasadnie Sąd I instancji zaakceptował stanowisko instytucji zarządzającej wskazujące na to, że biorąc pod uwagę cel poddziałania 1.2.2, definicję pojęcia działalności badawczo- rozwojowej zawartą w Wytycznych dla Wnioskodawców, a także zakres dotychczasowej działalności spółki i stanowisko wnioskodawcy przyjmujące, iż realizacja projektu zwiększy zakres świadczonych dotychczas przez spółkę usług, brak jest podstaw do przyjęcia, że projekt jest zgodny z kryterium zgodności z celami/ zakresem merytorycznym poddziałania. Powyższe okoliczności wskazują, iż realizacja projektu to stworzenie laboratorium badawczego służącego do prowadzenia badań, do prowadzenia działalności stricte badawczo-rozwojowej. Natomiast cel tegoż poddziałania nie obejmuje stworzenia dodatkowej bazy do poszerzenia prowadzenia dotychczasowej działalności gospodarczej przez podmiot, który swoją działalność koncentrował na opisanych wyżej usługach, a które to usługi nie polegały na działalności badawczo-rozwojowej. Trafnie także Sąd I instancji uznał, że projekt nie spełnia kryterium "Poprawność sposobu realizacji projektu". Podkreślić należy, że zasadnie Sąd I instancji odwołuje się w tym zakresie do określonego w Wytycznych dla Wnioskodawców pojęcia "aparatura naukowo-badawcza". Według wytycznych przez aparaturę naukowo-badawczą należy rozumieć zestawy urządzeń badawczych, pomiarowych lub laboratoryjnych o małym stopniu uniwersalności i wysokich parametrach technicznych (zazwyczaj wyższych o kilka rzędów dokładności pomiaru w stosunku do typowej aparatury stosowanej do celów produkcyjnych lub eksploatacyjnych). Do aparatury naukowo-badawczej nie zalicza się sprzętu komputerowego i innych urządzeń nie wykorzystywanych bezpośrednio do realizacji B+R. Wskazana w dokumentach aplikacyjnych aparatura nie spełnia wymogów stawianych aparaturze naukowo-badawczej w rozumieniu Wytycznych dla Wnioskodawców. W tym stanie rzeczy brak jest podstaw do podzielenia stanowiska autora skargi kasacyjnej, że kwestionowane kryteria oceny projektu zostały skonstruowane w sposób naruszający określoną w art.26 ust.2 ustawy zasadę przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów. Podkreślić należy, że naruszenie wskazanej zasady mogłoby znaleźć uzasadnienie, gdyby nazwa ustalonego kryterium budziła językowe trudności, czy to przez posłużenie się niejednoznacznymi, skrótowymi lub obcojęzycznymi, czy sprzecznymi znaczeniowo terminami, utrudniała odczytanie istoty tego kryterium, co skutkowałoby niebezpieczeństwem, że oceniane byłyby dane przedmiotowo różne. Natomiast Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odniósł się do wszelkich informacji zawartych w dokumentach znajdujących się w aktach sprawy i w konsekwencji trafnie uznał, że ocena projektu została przeprowadzona zgodnie z prawem. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art.184 p.p.s.a. i art. 204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.