II GSK 233/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia WSA (del.) Marek Sachajko po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 października 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 1058/19 w sprawie ze skargi D. M. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] marca 2019 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od D. M. na rzecz Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 3 października 2019 r., oddalił skargę D. M. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] marca 2019 r., w przedmiocie ustalenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Inspektorat ZUS Oddział w Rybniku zwrócił się do Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ o zajęcie stanowiska i wydanie stosownej decyzji w sprawie obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej dla skarżącego. W wyniku tego wniosku Śląski Oddział Wojewódzki NFZ, decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. stwierdził w stosunku do skarżącego podleganie obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności: 1) w ramach spółki cywilnej w okresie od 1 stycznia 1999 r. do 31 grudnia 2000 r.; 2) w formie indywidualnej pod nazwą F. U. "E." w okresach od 20 grudnia 2002 r. do 28 lutego 2005 r, od 11 lipca 2005 r. do 31 marca 2006 r. oraz od 1 maja 2006 r. do nadal. Objętą skargą decyzją, Prezes NFZ, działając na podstawie art. 102 ust. 5 pkt 24 w związku z art. 109 ust. 5 i art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1510, ze zm., dalej: ustawa o świadczeniach), utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Mając na uwadze zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, Prezes NFZ stwierdził, że skarżący podlegał, w wymienionych w decyzji organu I instancji okresach, obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności. Podkreślił, że posiadanie przez stronę statusu pracownika nie wyłączyło podlegania przez niego obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej, co wynika z art. 82 ust. 1 oraz art. 22 ust. 1 i art. 24 ust. 1 ustawy o świadczeniach. Sąd I instancji oddalając skargę na tą decyzję wskazał, że zdaniem skarżącego, w spornych okresach był on już objęty obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym z tytułu prowadzenia działalności, która była zgłoszona oraz zarejestrowana i z tego tytułu, według posiadanej wiedzy, odprowadzał w odpowiedniej wysokości wszystkie konieczne składki do ZUS. Sąd wskazał, że z informacji przekazanych przez ZUS wynikało natomiast, że skarżący z tytułu prowadzenia działalności pozarolniczej opłacił składki na ubezpieczenie zdrowotne jedynie za: sierpień 1999 r.; listopad 1999 r.; za okres od stycznia 2000 r. do marca 2000 r.; od grudnia 2002 r. do marca 2003 r.; za maj 2003 r.; za marzec 2004 r.; okres od maja 2004 r. do lutego 2005 r.; od lipca 2005 r. do marca 2006 r. oraz od maja 2006 r. do kwietnia 2015 r. Taki stan powodował, zdaniem Sądu, iż nie można był podzielić stanowiska skarżącego, że był on już objęty obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym z tytułu prowadzenia działalności i odprowadzał z tego tytułu składki. Zasadnie zaś organ uznał, że skarżący podlegał obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności w ramach spółki cywilnej zarejestrowanej pod nr wpisu [...] w okresie od 1 stycznia 1999 r. do 31 grudnia 2000 r. oraz w formie indywidualnej pod firmą: F. U. "E." zarejestrowanej pod nr wpisu [...], w okresach: od 20 grudnia 2002 r. do 28 lutego 2005 r., od 11 lipca 2005 r. do 31 marca 2006 r. oraz od 1 maja 2006 r. do nadal. Sąd I instancji za organem podkreślił, że zgodnie z art. 82 ust. 1 ustawy o świadczeniach, w przypadku gdy ubezpieczony uzyskuje przychody z więcej niż jednego tytułu do objęcia obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego, o którym mowa w art. 66 ust. 1 tej ustawy, składka na ubezpieczenie zdrowotne opłacana jest z każdego z tych tytułów odrębnie. W myśl zaś art. 24 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniu w NFZ oraz zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniu zdrowotnym - jeżeli spełnione są przesłanki do objęcia obowiązkiem ubezpieczenia, o którym mowa w art. 9 ust. 1 (art. 8 ustawy o ubezpieczeniu zdrowotnym), z więcej niż jednego tytułu, składka na ubezpieczenie zdrowotne opłacana jest z każdego z tych tytułów odrębnie. Za niezasadne Sądu uznał zarzuty strony dotyczące naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 10 k.p.a., stwierdzając, że skarżący był informowany o prawie wypowiedzenia się, co do zebranych materiałów i dowodów. Sąd I instancji wskazał również, że NFZ nie zajmuje się wymierzaniem, pobieraniem i egzekucją składek na ubezpieczenie zdrowotne. Organem zobowiązanym do prawidłowego ustalenia wymiaru składki na ubezpieczenie zdrowotne, dla skarżącego jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych i to on ustalając wymiar składki na ubezpieczenie zdrowotne zobowiązany jest uwzględnić okresy za które składka została opłacona. W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji podał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.). D. M., skargą kasacyjną zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu naruszenie: - przepisów postępowania, tj. art. 133 § 1 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., a to poprzez rozstrzygnięcie bez całościowej analizy akt sprawy oraz nieuwzględnienie potrzeby uchylenia zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ z dnia [...] marca 2019 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ w Katowicach z dnia [...] sierpnia 2015 r. i umorzenie postępowania; - przepisów postępowania, tj. art. 77 § 1 k.p.a., a to poprzez błędne przyjęcie, że w postępowaniu administracyjnym ciężar dowodu spoczywa na skarżącym, co skutkowało nieprawidłowym rozłożeniem ciężaru dowodu w niniejszej sprawie i miało wpływ na wynik sprawy; - przepisów postępowania, tj. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. przy zastosowaniu art. 145 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo wystąpienia podstaw uzasadniających uchylenie w całości decyzji Prezesa NFZ z dnia [...] marca 2019 r. oraz decyzji ją poprzedzającej (brak realizacji naczelnych zasad postępowania administracyjnego, tj. zasady prawdy obiektywnej, zasady pogłębiania zaufania). Podnosząc te zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku i uchylenie decyzji Prezesa NFZ z dnia [...] marca 2019 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ w Katowicach z dnia [...] sierpnia 2015 r. i umorzenie postępowania w całości względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Skarżący wniósł również o dopuszczenie oraz przeprowadzenie dowodu z załączonych do skargi dokumentów, zaświadczenia ZUS z dnia 3 czerwca 2019 r. oraz wniosku z dnia 7 maja 2019 r. na okoliczność objęcia skarżącego ubezpieczeniem zdrowotnym z tytułu prowadzonej przez skarżącego działalności gospodarczej; okresów odprowadzania składek na ubezpieczenia zdrowotne z tytułu prowadzonej przez skarżącego działalności gospodarczej; braku jakichkolwiek zaległości w opłacaniu składek na ubezpieczenia zdrowotne z tytułu prowadzonej przez skarżącego działalności gospodarczej. Prezes Narodowego Fundusz Zdrowia, w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw, w związku z czym podlega oddaleniu. Pomieszczone w tiret pierwszym i drugim petitum skargi kasacyjnej zarzuty, które stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. wyznaczają granice rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, sprowadzają się w swojej istocie do wytknięcia Sądowi I instancji, jak również pośrednio organowi, co wynika z motywów zawartych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, nie wzięcie pod rozwagę i nie dokonanie analizy całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego przy jednoczesnym bezpodstawnym przerzuceniu, zdaniem kasatora, ciężaru dowodowego na stronę postępowania, które to uchybienia spowodowały utrzymanie w mocy prawnej rozstrzygnięcia ustalającego wobec skarżącego podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego. Ocenę tych zarzutów w aspekcie kontroli rozstrzygnięć organów, jakiej dokonał Sąd I instancji, poprzedzić należy dygresją odnośnie charakteru sprawy i przeprowadzonego przez organy Narodowego Funduszu Zdrowia postępowania administracyjnego. Konieczność ta wynika ze stanowiska prezentowanego przez stronę w toku całego postępowania, tak sądowego jak i administracyjnego, które znajduje również swój wyraz w motywach skargi kasacyjnej, a z którego to stanowiska wynika, najogólniej rzecz ujmując, iż strona utożsamia okoliczność opłacania i brak zaległości w opłacaniu składek na ubezpieczenie zdrowotne z ustaleniem obowiązku podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej. Jak wynika z treści art. 109 ust. 1 ustawy o świadczeniach zdrowotnych, Dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu rozpatruje indywidualne sprawy z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego. Do indywidualnych spraw z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego zalicza się sprawy dotyczące objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym i ustalenia prawa do świadczeń. W ustępie 2 powołanego przepisu, określono natomiast, że do spraw, o których mowa w ust. 1, nie należą sprawy z zakresu wymierzania i pobierania składek na ubezpieczenie zdrowotne należące do właściwości organów ubezpieczeń społecznych. Jak zatem wynika z samej treści przytoczonych regulacji istniejąca korelacja pomiędzy ustaleniem istnienia (objęcia) ubezpieczeniem zdrowotnym, a wymierzeniem i pobieraniem składek na to ubezpieczenie nie daje podstaw do automatycznego, co zdaje się sugerować strona skarżąca, przyjęcia, że fakt odprowadzania przez podmiot składek na ubezpieczenie zdrowotne wynika każdorazowo z istniejącej podstawy prawnej do objęcia takim ubezpieczeniem. Może bowiem zaistnieć sytuacja, w której podmiot odprowadzający składki na ubezpieczenie zdrowotne de facto nie podlegał obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu danej działalności, która w jego ocenie taki obowiązek implikowała. Zwrócić w tym zakresie należy uwagę na okoliczność, że decyzja dotycząca podleganiu obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu ma charakter deklaratoryjny, nie zaś konstytutywny, co wynika z faktu, że podleganie temu obowiązkowi wynika z ustawy nie zaś z decyzji organu NFZ. Powyższe oznacza, że eksponowana przez stronę również poprzez załączone do skargi kasacyjnej zaświadczenie ZUS z dnia 3 czerwca 2019 r. o niezaleganiu przez skarżącego w opłacaniu składek na ubezpieczenia, w tym zdrowotne, nie miało znaczenia dla niniejszej sprawy, której przedmiotem było ustalenie podlegania przez D. M. obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu prowadzonej przez niego pozarolniczej działalności gospodarczej. Zauważyć w tym miejscu należy, że wskazany dokument (zaświadczenie) dotyczył niezalegania przez skarżącego w opłacaniu składek na dzień 3 czerwca 2019 r. Brak jest w nim natomiast informacji o wywiązywaniu się przez skarżącego z tego obowiązku w okresach objętych decyzją Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ lub chociażby okresu, w który wszczęto postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie. Przechodząc do oceny zarzutów, o których mowa na wstępie, uznać należy za niezasadne stanowisko strony o braku całościowej analizy akt sprawy przez Sąd I instancji oraz niezasadnym przerzuceniu ciężaru dowodowego przez organ na stronę – skarżącego. Analiza akt sprawy w aspekcie treści uzasadnienia objętego skargą kasacyjną wyroku oraz decyzji Prezesa NFZ, wskazuje iż Sąd I instancji kontrolując wymienioną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ dokonał kompleksowego badania materiału dowodowego, który legł u podstaw wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Jak bowiem wynika z treść merytorycznych wywodów Sądu I instancji wziął on pod rozwagę wszystkie okoliczność wynikające ze zgromadzonych dokumentów, z których wnikało, w jakich okresach i z jakiego tytułu skarżący był objęty obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego (vide. s. 7 -9 uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie). Również organ w zaskarżonej do sądu decyzji szczegółowo wymienił dowody i wynikające z nich okresy podlegania obowiązkowi ubezpieczenia, wskazując przy tym także na okresy, w których strona obowiązkowi temu nie podlegał (vide. s. 6 - 8 decyzji z dnia 27 marca 2019 r.). Na tej podstawie, Sąd I instancji słusznie wywiódł, że nie we wszystkich okresach, w których strona była zgłoszona do ubezpieczenia zdrowotnego odprowadzała należne z tego tytułu składki, czego konsekwencją było stwierdzenie prawidłowości decyzji uznających, że D. M. podlegał obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu prowadzonej pozarolniczej działalności gospodarczej w okresach: od 1 stycznia 1999 r. do 31 grudnia 2000 r. oraz od 20 grudnia 2002 r. do 28 lutego 2005 r; od 11 lipca 2005 r. do 31 marca 2006 r. i od 1 maja 2006 r. do nadal. Brak było wobec tego podstaw do stwierdzenia, że wszczęte i prowadzone postępowanie w przedmiocie objęcia obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego było bezprzedmiotowe, zaś wydane w tym przedmiocie rozstrzygnięcia należało wyeliminować z obrotu prawnego. Nie jest także zasadna ta cześć omawianego zarzutu, w której strona podnosi naruszenie art. 77 § 1 k.p.a., poprzez przerzucenie ciężaru dowodowego na skarżącego. Zauważyć należy, iż kwestia ta nie została w motywach skargi kasacyjnej szerzej uargumentowana, co powoduje w świetle analizy akt administracyjnych sprawy, uznanie za zasadne twierdzenia, iż organ istotnie przeniósł całkowicie ciężar dowodowy na stronę samemu uchylając się do wynikających z ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego wymogów ciążących na nim w tym zakresie – art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. Zauważyć przy tym należy, że zarzut w takiej formie jak został postawiony w petitum skargi kasacyjnej, a więc bez konkretnego powiązania go z uchybionym, zdaniem strony przez Sąd przepisem ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie był zasadny, gdyż Sąd I instancji nie stosowała przepisu art. 77 § 1 k.p.a. z braku ku temu podstaw prawnych, wobec czego nie mógł naruszyć tej regulacji. Ponadto, mając na uwadze okoliczność, iż sprawa objęcia obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego wynikała z tytułu prowadzonej przez skarżącego działalności gospodarczej, za zasadne uznać należy stanowisko organu w zakresie postępowania dowodowego, oparte o wyrok NSA z 25 października 2006 r., sygn. akt II GSK 179/06, że ciężar udowodnienia faktu podjęcia, prowadzenia i zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej spoczywa na osobie, która z takiego faktu wywodzi skutki prawne. Analiza akt administracyjnych sprawy wskazała, że strona - jej pełnomocnik, wzywana była do przedłożenia odpowiednich dokumentów związanych z prowadzoną działalnością gospodarczą (zeznania/zaświadczenia podatkowe z wyszczególnieniem informacji o braku przychodu z tytułu prowadzonej pozarolniczej działalności gospodarczej) oraz informowana była o możliwości wypowiedzenia się odnośnie zgromadzonego w prawie materiału dowodowego. Wezwania organu pozostały bez odpowiedzi. W takim stanie sprawy brak było podstaw do stwierdzenia, że doszło do naruszenia zasad prowadzenia postępowania dowodowego, w tym podnoszonego przez stronę art. 77 § 1 k.p.a., co trafnie stwierdził Sąd I instancji. Prawidłowość oceny decyzji Prezesa NFZ z dnia [...] marca 2019 r., jakiej dokonał Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, czyni również niezasadnym zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 lit. a) i c) p.p.s.a., albowiem nie stwierdzając w kontrolowanym rozstrzygnięciu organu naruszeń zarówno prawa materialnego jak i przepisów postępowania, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie miał podstaw do uchylenia wydanych w sprawie rozstrzygnięć, w konsekwencji czego prawidłowo zastosowała art. 151 p.p.s.a. oddalając skargę strony. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji. O kosztach postępowania, jak w punkcie 2 sentencji, postanowiono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w z. w § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).