II GSK 2399/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Zajda (spr.) Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Inga Gołowska Protokolant Marcin Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Farmaceutycznego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 30 czerwca 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 2173/10 w sprawie ze skargi M. B. i B. P.-S. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia nieprawidłowości przy prowadzeniu apteki w zakresie jej oznakowania zewnętrznego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz B. P. –S. 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 30 czerwca 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 2173/10 po rozpoznaniu skargi M. B. i B. P. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z [...] sierpnia 2010 r., nr [...], w przedmiocie nakazu usunięcia nieprawidłowości przy prowadzeniu apteki w zakresie jej oznakowania zewnętrznego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z [...] czerwca 2010 r., stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu, a także zasądził na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy: W dniu 6 maja 2009 r. [...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny (dalej: WIF) w B. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie naruszenia przez skarżące obowiązującego prawa, regulującego działalność objętą zezwoleniem na prowadzenie przez nie apteki "F." położonej w C. przy ul. [...]. W toku postępowania skarżące wyjaśniły, iż określenie widoczne w witrynie ich apteki, tj. "A." nie stanowi części składowej nazwy apteki, lecz jest dodatkowym oznaczeniem - informacją dla pacjenta, o przystąpieniu przez nie do wspólnego przedsięwzięcia z innymi podmiotami prowadzącymi apteki. [...] WIF w B. w dniu [...] listopada 2009 r. wydał decyzję, na podstawie której - działając w oparciu o przepisy art. 120 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 102 pkt 4 ustawy z 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (Dz.U. 2008 r. nr 45, poz. 271 ze zm.) - nakazał doprowadzenie oznakowania zewnętrznego apteki do określonego w zezwoleniu na jej prowadzenie, poprzez usunięcie z szyldu apteki określenia "A.", bądź wystąpienie o stosowną zmianę zezwolenia. Główny Inspektor Farmaceutyczny decyzją z [...] maja 2010 r. uchylił decyzję [...] WIF z [...] listopada 2009 r. i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania uznając, że w toku postępowania został naruszony interes B. P., gdyż nie zapewniono jej czynnego udziału w tym postępowaniu. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy [...] WIF w B. decyzją z [...] czerwca 2010 r. nakazał M. B. i B. P. - wspólnikom spółki cywilnej "F." doprowadzenie oznakowania zewnętrznego apteki do określonego w zezwoleniu na jej prowadzenie, poprzez usunięcie z szyldu apteki określenia "A.", bądź wystąpienie o stosowną zmianę zezwolenia. W uzasadnieniu organ podtrzymał argumentację zaprezentowaną w decyzji z [...] listopada 2009 r. W wyniku rozparzenia odwołania Główny Inspektor Farmaceutyczny decyzją z [...] sierpnia 2010 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji odnośnie braku podstaw do posługiwania się przez skarżące w nazwie apteki określeniem "A." celem oznaczenia miejsca wykonywania działalności gospodarczej. Wskazał, iż aczkolwiek sformułowanie "A." stanowi informację o przystąpieniu do danego przedsięwzięcia a nie nazwę apteki, nie powinno być ono umieszczane obok nazwy, gdyż może wprowadzać to w błąd, że "A." to część nazwy apteki. Po wniesieniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. na ww. decyzję, do Sądu wpłynął również wniosek spółki A. Sp. z o.o. w W. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu. W wydanym na rozprawie w dniu 18 lutego 2011 r. postanowieniu Sąd odmówił uwzględnienia wniosku uznając, że wnioskodawca ten nie ma interesu prawnego, a jedynie interes faktyczny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymane nią w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: ppsa) stwierdzając, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, bowiem naruszone zostały przepisy prawa materialnego w stopniu mającym zasadniczy wpływ na wynik sprawy. Uznał, że przy wydawaniu decyzji organy wadliwie przyjęły, iż z przepisów art. 86 ust. 2 w zw. z art. 102 pkt 4 Prawa Farmaceutycznego wynika, że wykluczona jest możliwość umieszczenia w oznakowaniu apteki obok słowa "apteka" innych wyrazów, jeżeli nie zostały wymienione w zezwoleniu. W sprawie, w wyniku przeprowadzonej przez WIF kontroli apteki prowadzonej przez skarżące, organ stwierdził, że na szyldzie tej apteki obok jej nazwy wymienionej w zezwoleniu - "F." znajduje się oznaczenie "A.", które nie jest wymienione w zezwoleniu. Sąd wskazał, że w toku postępowania skarżące poinformowały organ, że znak towarowy "A." jest dodatkowym oznaczeniem, którego umieszczenie na zewnątrz lokalu apteki stanowi wykonanie zobowiązania przyjętego we współpracy z innymi podmiotami prowadzącymi apteki, w ramach wspólnego przedsięwzięcia i nie stanowi nazwy nadanej aptece w rozumieniu art. 86 ust. 2 Prawa Farmaceutycznego, gdyż powyższy znak używany jest, jako godło wspólnego przedsięwzięcia prowadzonego przez niezależne od siebie podmioty gospodarcze, a nie w celu identyfikacji skonkretyzowanej apteki. Dodatkowo strona stwierdziła, że nazwa apteki "F." jest umieszczana m.in. w treści oficjalnej dokumentacji, w tym dokumentacji fiskalnej oraz treści komunikatów znajdujących się wewnątrz apteki. Strona podniosła również, że kaseton zewnętrzny umieszczony na budynku nad lokalem apteki został podzielony w dwóch płaszczyznach. Z jednej strony znajduje się szyld apteki, zaś z drugiej strony na mniejszej powierzchni znajduje się płaszczyzna reklamowa. Na szyldzie apteki uwidoczniony jest napis APTEKA "F." zgodnie z nazwą własną wynikającą z zezwolenia na prowadzenie apteki, zaś po drugiej stronie - w części reklamowej został umieszczony znak towarowy "A.", zgodnie z zawartą umową ze spółką A. Sp. z o.o. Sąd zauważył, że zgodnie z przepisem art. 86 ust. 2 ustawy - Prawo farmaceutyczne, nazwa apteka zastrzeżona jest wyłącznie dla miejsca świadczenia usług farmaceutycznych. Z kolei drugi z powołanych przez organy przepisów - art. 102 pkt 4 cyt. ustawy stanowi, iż zezwolenie na prowadzenie apteki powinno zawierać nazwę apteki, o ile taka jest nadana. W ocenie Sądu w stanie faktycznym sprawy nie sposób przyjąć, że strona skarżąca narusza którykolwiek ze wskazanych w decyzji przepisów, gdyż po pierwsze - jako podmiot świadczący usługi farmaceutyczne używa, zgodnie z art. 86 ust. 2 Prawa farmaceutycznego, nazwy apteka, a po drugie - jako sformułowania identyfikującego przedmiotową aptekę używa sformułowania "F.", a więc sformułowania ujętego w zezwoleniu udzielonym na prowadzenie apteki. Zdaniem Sądu, wbrew stanowisku organów obu instancji, żaden z powołanych w podstawie prawnej spornych decyzji przepisów ustawy - Prawo farmaceutyczne, jak również żaden z pozostałych przepisów regulujący działalność aptek, czy też wymagania przewidziane dla lokali, w których prowadzone są apteki, nie zabrania umieszczania na lokalu apteki dodatkowych oznaczeń. W tej sytuacji Sąd zgodził się ze skarżącymi, że skoro brak jest normy prawnej expressis verbis zabraniającej takiego sposobu oznakowania apteki, jaki stosuje strona, to przyjąć trzeba, że dopuszczalność takiego jej działania wynika wprost z prawnie chronionej wolności posługiwania się oznaczeniami handlowymi w prowadzeniu działalności gospodarczej. Przedsiębiorca może zatem używać szeregu symboli dla wyróżnienia lokali, w których świadczone są usługi lub oferowane towary i każdy z tych symboli zasługuje na ochronę, o ile oczywiście z przepisów powszechnie obowiązujących regulujących daną działalność (dany obrót handlowy) nie wynika co innego. W ocenie Sądu z przepisów Prawa farmaceutycznego nie wynika, że takie działanie jest zakazane, a więc każda apteka oprócz wyraźnej nazwy ujętej w zezwoleniu udzielonym na jej prowadzenie, może korzystać z dodatkowych wyróżnień, które spełniają funkcje reklamowe bądź też informacyjne, o ile nie wprowadzają one konsumentów w błąd. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, iż organy, wydając sporne decyzje w oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy, dopuściły się obrazy przepisów art. 86 ust. 2 w zw. z art. 102 pkt 4 ustawy - Prawo farmaceutyczne poprzez ich wadliwą interpretację, a w konsekwencji tego naruszenia niezasadnie zastosowały przepis art. 120 ust. 1 pkt 2 ustawy, nakazując skarżącym stosowne działanie polegające na zmianie oznakowania apteki, pomimo braku podstawy prawnej do nałożenia takiego obowiązku na stronę. Sąd zauważył, że WIF swoją decyzją z [...] czerwca 2010 r. nakazał skarżącym usunięcie stwierdzonych uchybień, jednakże nie określił, wbrew wyraźnemu ustawowemu wymogowi, terminu na ich usunięcie. W osnowie swojej decyzji organ pierwszej instancji zawarł jedynie alternatywne zobowiązanie skarżących do wystąpienia o stosowną zmianę zezwolenia. W tym zakresie z kolei, Sąd zwrócił uwagę, iż w myśl art. 99 ust. 2 ustawy - Prawo farmaceutyczne - udzielenie, odmowa udzielenia, zmiana zezwolenia należy do wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego. Jednakże w tym zakresie organ nie działa z urzędu, ale na wniosek zainteresowanego. Organ jest związany wnioskiem podmiotów, wymienionych w art. 99 ust. 4 cyt. ustawy. Postępowanie w przedmiocie zmiany zezwolenia jest odrębnym postępowaniem, pozostającym bez związku z postępowaniem zakończonym rozstrzygnięciem wydanym na podstawie art. 120 ust. 1 pkt 2 ustawy. Decyzja o złożeniu wniosku o zmianę zezwolenia należy wyłącznie do prowadzącego aptekę i w tym zakresie podmiot ten jest w swych działaniach suwerenny. Nakaz wystąpienia o zmianę zezwolenia nie jest zatem objęty uprawnieniem organu i jako taki nie podlega jego władczemu działaniu w formie decyzji administracyjnej. W tej sytuacji Sąd uznał, że alternatywne żądanie w spornej decyzji WIF wystąpienia przez przedsiębiorcę prowadzącego aptekę o stosowną zmianę zezwolenia nie ma oparcia w przywołanych w niej przepisach i dodatkowo świadczy o ewidentnie wadliwym stosowaniu przez ten organ regulacji ustawowych. Główny Inspektor Farmaceutyczny złożył skargę kasacyjną, w której zaskarżył wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego tj. art. 86 ust. 2 i art. 102 pkt 4 ustawy - Prawo farmaceutyczne poprzez uznanie, że przepisy nie wykluczają możliwości umieszczenia w oznakowaniu apteki obok słowa "apteka" innych wyrazów, jeżeli nie zostały wymienione w zezwoleniu. W uzasadnieniu strona skarżąca wskazała, że nazwa apteki musi być uwzględniona w treści zezwolenia. Umieszczenie w szyldzie apteki innych słów niż wymienione w zezwoleniu mogło sugerować, że słowa te są elementem nazwy apteki, a w związku z tym zaistniała w sprawie możliwość wprowadzenia w błąd, co do nazwy apteki. W ocenie organu, umieszczenie dodatkowych oznaczeń wskazuje na nadanie aptece nazwy, a zgodnie z art. 102 pkt 4 Prawa farmaceutycznego zezwolenie na prowadzenie apteki powinno zawierać nazwę, o ile jest nadana. Jeżeli w szyldzie apteki widnieje, oprócz słowa "Apteka" napis: "F. A." to taka nazwa powinna znaleźć odzwierciedlenie w zezwoleniu na prowadzenie apteki. W tym przypadku, w zezwoleniu jako nazwa widnieje jedynie określenie "F.", a zatem nie jest ona zgodna z nazwą, jaką posługuje się strona w szyldzie apteki, a zatem dochodzi do naruszenia art. 102 pkt 4 Prawa farmaceutycznego. Na poparcie swojego stanowiska strona skarżąca powołała orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z 14 czerwca 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 576/06 oraz z 1 października 2009 r., sygn. akt VIII SA/Wa 329/09. W odpowiedzi na skargę kasacyjną B. P. wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 174 ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego, a także na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem - zgodnie z art. 183 § 1 ppsa - nie rozpoznaje sprawy w jej całokształcie, lecz w granicach skargi kasacyjnej, czyli ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w środku prawnym, w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Sąd ten nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów, czy stawiania hipotez w tym obszarze, w ten sposób sanując istniejące braki. W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że NSA nie może się domyślać argumentacji, czy intencji strony skarżącej. Zgodnie z art. 176 ppsa skarga kasacyjna powinna zawierać m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, czyli wskazanie, które konkretnie przepisy zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji oraz wyjaśnienie, na czym to naruszenie polegało. Uwzględniając treść przepisu art. 176 w zw. z art. 174 pkt 1 ppsa należy wyjaśnić, że zarzut "błędnej wykładni" lub "niewłaściwego zastosowania" prawa materialnego wymaga wykazania i wyjaśnienia, na czym polega taka wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa materialnego, naruszenie którego zarzuca skarżący, przy jednoczesnym wykazaniu, jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, bądź jak powinien być on stosowany ze względu na stan faktyczny sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną dążąc do skutecznego podważenia zaskarżanego wyroku, powinien zachować dbałość o poprawne sformułowanie stawianych zarzutów oraz ich uzasadnienie. Skarga kasacyjna została w sprawie oparta wyłącznie na materialnoprawnym zarzucie naruszenia art. 86 ust. 2 i art. 102 pkt 4 ustawy - Prawo farmaceutyczne, poprzez błędne uznanie, że wskazane przepisy nie wykluczają możliwości umieszczenia w oznakowaniu apteki obok nazwy "apteka" innych wyrazów, jeżeli nie zostały one wymienione w zezwoleniu. Podniesiony zarzut sprowadza się więc do kwestii, czy dodatkowe określenie "A." - oznaczające wspólne przedsięwzięcie - stanowi nazwę (część nazwy) apteki należącej do skarżących. Rozstrzygnięcie Sądu I instancji (uchylenie decyzji organów obu instancji) jest konsekwencją uznania, iż organy te dokonały wadliwej interpretacji art. 86 ust. 2 w zw. z art. 102 pkt 4 ustawy - Prawo farmaceutyczne, czyli uznania naruszenia prawa materialnego. Kwestia prawnej oceny faktu umieszczenia na konkretnym szyldzie, czy w witrynie placówki ochrony zdrowia publicznego konkretnego określenia w konkretnej sprawie, jest w istotnym zakresie następstwem ustaleń faktycznych i dokonanych na ich podstawie ocen. W skardze kasacyjnej Główny Inspektor Farmaceutyczny powołał kilka orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych dotyczących m.in. znaków słowno-graficznych widniejących na obiekcie placówek aptecznych, ale nie odnosi ich, jak również konkretnych zarzutów, do stanu faktycznego sprawy. Wydaje się z tego wynikać, że zdaniem organu na obiekcie, poza nazwą apteki, o ile taka jest nadana, nic nie może być zamieszczone. Jest to niewątpliwie pogląd zbyt daleko idący i nieznajdujący uzasadnienia w przepisach. Stanowisko Głównego Inspektora Farmaceutycznego sprowadza się do stwierdzenia, że oznaczenie udziału w programie "A." może wprowadzać klienta w błąd. Znajdujący się w aktach sprawy materiał graficzny nie uzasadnia takiej konkluzji. Nie wydaje się wprowadzać w błąd co do nazwy apteki, a żaden z powołanych w podstawie prawnej decyzji przepisów ustawy - Prawo farmaceutyczne, jak również z innych przepisów regulujących działalność aptek, czy też wymagania przewidziane dla lokali, w których prowadzone są apteki, nie zabrania umieszczania na lokalu apteki dodatkowych oznaczeń, czy też uniemożliwia posługiwanie się oznaczeniami handlowymi w prowadzeniu tego rodzaju działalności gospodarczej, w tym dodatkowych wyróżnień spełniających funkcje reklamowe bądź informacyjne, "o ile nie wprowadzają one konsumentów w błąd". Brak bliższych wyjaśnień w zakresie stanu faktycznego sprawy nie pozwalał na wystarczające wyjaśnienie kwestii, którymi zajmowały się organy, a w konsekwencji na należyte zastosowanie przepisów prawa materialnego. W konsekwencji, tak skonstruowana skarga kasacyjna, która w oderwaniu od stanu faktycznego sprawy, w zakresie którego nie dokonano należytych ustaleń i ocen, a która zmierza jedynie do uzyskania wykładni prawa materialnego w oderwaniu od konkretnej sytuacji, nie podważa skutecznie stanowiska Sądu pierwszej instancji, którego orzeczenie - mimo częściowo błędnego uzasadnienia - odpowiada prawu, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 ppsa. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono stosownie do przepisu art. 204 pkt 2 ppsa.