II GSK 2410/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba (spr.) Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Izabella Janson po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. C. Zarządcy sukcesyjnego A. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 marca 2021 r.; sygn. akt VIII SA/Wa 787/20 w sprawie ze skargi K. C. Zarządcy sukcesyjnego A. C. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie z dnia [...] września 2020 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za niewykonywanie obowiązków określonych w przepisach ustawy o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 marca 2021 r. sygn. akt VIII SA/Wa 787/21, oddalił skargę K. C. Zarządcy sukcesyjnego A. C. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie z [...] września 2020 r. w przedmiocie kary pieniężnej za niewykonanie obowiązków określonych w przepisach ustawy o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy: [...] stycznia 2019 r. w R., funkcjonariusze Mazowieckiego Urzędu Celno-Skarbowego w W. przeprowadzili kontrolę środka transportu, tj. samochodu ciężarowego - (cysterny przystosowanej do przewozu paliwa) o stosownych numerach rejestracyjnych. Podmiotem wysyłającym i przewoźnikiem towaru był A. C., prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą Przedsiębiorstwo Wytwórczo-Handlowe "[...]". Pojazdem przewożono olej napędowy w ilości 1000 l, który podlegał systemowi monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów, do którego przewóz, w ramach systemu monitorowania został objęty zgłoszeniem do rejestru zgłoszeń (nr [...]). W wyniku weryfikacji zgłoszenia SENT z przedłożonymi przez kierującego dokumentami stwierdzono nieprawidłowości zgłoszenia przez niedopełnienie obowiązku uzupełnienia w rejestrze zgłoszeń danych określonych w art. 5 ust. 4 pkt 1 ustawy SENT, to jest: danych przewoźnika, środka transportu (numeru rejestracyjnego, numeru zezwolenia drogowego, numeru lokalizatora GPS), daty rozpoczęcia i planowanej daty zakończenia przewozu, miejsca dostarczenia towaru, daty rozpoczęcia przewozu, planowanej daty zakończenia przewozu, rodzaju i numeru dokumentu przewozowego. Decyzją z [...] maja 2018 r. Naczelnik Mazowieckiego Urzędu Celno-Skarbowego w W. nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 10 000 zł za naruszenie polegające na nieuzupełnieniu przez przewoźnika zgłoszenia w systemie monitorowania drogowego przewozu towarów o dane, o których mowa w treści powołanych przepisów art. 5 ust. 4 ustawy z 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi (Dz. U. z 2020 r., poz. 859 ze zm.; dalej: "ustawa SENT"). Zaskarżoną decyzją Dyrektor IAS, działając na podstawie art. 233 § 1 pkt 1 i art. 13 § 1 pkt 2 lit. a) ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 1325; dalej jako: o.p.) w zw. z art. 5 ust. 4, art. 22 ust. 2 oraz art. 26 ust. 1 i 5 ustawy SENT, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W ocenie Dyrektora IAS przewoźnik naruszył przepisy art. 5 ust. 4 ustawy o SENT i zgodnie z art. 22 ust. 2 tej ustawy w związku z art. 14 ustawy zmieniającej naruszenie to jest zagrożone karą pieniężną w wysokości 10 000 zł. Zdaniem organu odwoławczego nie jest przy tym istotne, że kierowca był w posiadaniu zezwolenia, zaświadczenia lub licencji w rozumieniu przepisów ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym oraz numeru dokumentu przewozowego towarzyszącego przewożonemu towarowi w trakcie kontroli, gdyż kara z art. 22 ust. 2 ustawy SENT odnosi się do niewykonania obowiązków z art. 5 ust. 4, których przewoźnik nie dochował. Uzupełnienie zgłoszenia o wymagane dane powinno nastąpić przed rozpoczęciem przewozu towaru. Ustawa SENT nie przewiduje możliwości różnicowania odpowiedzialności podmiotów w zależności od przyczyn niedopełnienia obowiązków wynikających z ustawy SENT, czy stopnia zawinienia ani uszczuplenia w podatkach. Zdaniem Dyrektora IAS, brak było podstaw do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej ze względu na ważny interes przewoźnika lub interes publiczny. W jego ocenie niedopełnienie obowiązków miało znamiona niedbalstwa, a to nie może być uznane za przestrzegania praworządności i podstawę do odstąpienia od kary. WSA w Warszawie opisanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej: p.p.s.a.). WSA wskazał, że ustalony w sprawie stan faktyczny co do istotnych w sprawie okoliczności jest w istocie bezsporny. Mimo podniesienia w skardze zarzutów naruszenia przepisów postępowania poprzez dowolną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego i niewyjaśnienie okoliczności faktycznych mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, skarżący nie kwestionuje, że w czasie kontroli zatrzymano pojazd o masie całkowitej powyżej 3,5 tony przewożący paliwo, dysponujący wprawdzie zgłoszeniem SENT, które nie było jednak uzupełnione o szereg danych wymaganych zgodnie z art. w art. 5 ust. 4 pkt 1 ustawy SENT. Bezsporne jest też, że dane te zostały uzupełnione w trakcie kontroli. Zatem za bezpodstawne należy uznać podniesione w skardze zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postepowania, to jest art. 120, art. 121 § 1, art. 122, art. 180, art. 187 § 1, art. art. 191 Op poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego, jak również poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i niewyjaśnienie okoliczności faktycznych mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Skarżący w istocie kwestionuje jedynie możliwość nałożenia kary w zaistniałej sytuacji faktycznej, ze względu na nieadekwatność kary określonej w art. 22 ust. 2 ustawy SENT do naruszenia przepisów, które to naruszenie w jego ocenie miało charakter wyłącznie formalny, nie rodzący negatywnych skutków dla interesów Państwa. WSA wyjaśnił, że przepisu ustawy SENT mają charakter bezwzględnie obowiązujący i nie przewidują wartościowania przyczyn naruszenia zasad systemu monitorowania drogowego przewozu tzw. wrażliwych towarów. Zostały przy tym ukształtowane tak, że przewidują sankcje pieniężne za obiektywnie stwierdzony fakt naruszenia przepisów, a więc są niezależne od winy odpowiedzialnego podmiotu. Nałożenie kary jest obligatoryjne. Organy nie mogą uznaniowo oceniać okoliczności każdego przypadku naruszenia przepisów. Konstrukcja przepisu art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy SENT wskazuje jednoznacznie na odpowiedzialność obiektywną, niedopuszczającą różnicowania odpowiedzialności podmiotów w zależności od przyczyn niedopełnienia obowiązków wynikających z ustawy. WSA podzielił też te poglądy orzecznictwa sądów administracyjnych, zgodnie z którymi rozważanie wystąpienia interesu publicznego nie powinno być łączone z ustalaniem, czy wskutek zachowania legalnie działającego podmiotu dopuszczającego się naruszenia przepisów ustawy o SENT doszło do uszczuplenia należności budżetu państwa. Wskazał też, że tolerowanie uzupełniania zgłoszeń w czasie kontroli mogłoby prowadzić do sytuacji, gdzie jedno zgłoszenie mogłoby być "wykorzystywane" wielokrotnie aż do czasu zatrzymania do kontroli, gdzie byłoby dopiero uzupełnione o dane adekwatne do stwierdzonego w trakcie kontroli przewozu. Ponadto w sprawie tej organy bez naruszenia prawa wykluczyły możliwość odstąpienia od nałożenia kary stwierdzając bark przesłanek wynikających z art. 22 ust. 3 ustawy SENT. Odstąpienie od ukarania nie jest zasadą, nie jest prawem strony, ale przywilejem, bowiem zasadą jest odpowiedzialność pieniężna oparta o obiektywne przesłanki. W powyższym kontekście należało uznać, że organ prawidłowo, wąsko z uwagi na wyjątkowy charakter odstąpienia od ukarania, zinterpretował przesłanki "ważnego interesu przewoźnika" oraz "interesu publicznego". W rozpoznawanej sprawie, mimo że Skarżący nie występował o odstąpienie od nałożenia kary, Organ rozważył z urzędu, w oparciu o dostarczone przez A. C. dokumenty dotyczące sytuacji finansowej i majątkowej, czy nie zachodzą przesłanki odstąpienia od nałożenia kary. W ocenie Sądu organy zasadnie stwierdziły, że takie przesłanki nie zachodziły. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie zrzekł się rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie: I. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z przepisami procedury administracyjnej, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: – art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 151, art. 145 § 2 p.p.s.a. w zw. art. 122, art. 187 § 1, art. 191 oraz art. 210 § 4 o.p. w związku z przepisami art. 22 ust. 2 i 3 ustawy SENT poprzez niedostrzeżenie przez sąd pierwszej instancji uchybień organów, polegających na dowolnej ocenie zgromadzonego materiału dowodowego, polegającej na błędnym przyjęciu, że istnieją podstawy do nałożenia na przewoźnika kary pieniężnej w sytuacji, gdy zgłoszenie zostało przyjęte, a z okoliczności sprawy nie wynika, że zachodziła obawa uszczuplenia dochodów budżetowych Skarbu Państwa; II. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z przepisami prawa materialnego: – art. 22 ust. 2 ustawy SENT poprzez błędne przyjęcie, iż przewoźnik nie uzupełnił zgłoszenia w systemie SENT; – art. 22 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 4 ustawy SENT w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i art. 12 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2019 r. poz. 1292) poprzez stosowanie przepisów w sposób naruszający zasadę proporcjonalności, w wyniku nałożenia na przewoźnika kary wyłącznie za uchybienia formalne w systemie SENT, które nie wiązały się z popełnieniem przestępstwa i w okolicznościach dysponowania przez stronę wszelkimi dokumentami niezbędnymi do przewozu towaru W uzasadnieniu Spółka przedstawiła argumenty mające świadczyć o trafności zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlega oddaleniu. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W rozpoznawanej sprawie, wnoszący skargę kasacyjną zrzekł się przeprowadzenia rozprawy, a Dyrektor IAS w terminie 14 dni od otrzymania odpisu skargi kasacyjnej nie wniósł o przeprowadzenie rozprawy. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji sąd drugiej instancji rozpoznaje w pierwszej kolejności podniesione w tej skardze zarzuty procesowe, a dopiero w dalszej poddaje ocenie zarzuty materialne. Zachowanie takiej kolejności rozpoznania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena stosowania prawa materialnego może być dokonana dopiero wtedy, gdy zostanie ustalone, że stan faktyczny sprawy jest niesporny, albo że nie został skutecznie zakwestionowany skargą kasacyjną. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. W ocenie NSA niezasadny jest zarzut naruszenia przez WSA w Warszawie przepisów procesowych. W tym zakresie Spółka wskazuje na naruszenie art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 151 i art. 145 § 2 p.p.s.a. z odesłaniem do przepisów o.p. regulujących postępowanie wyjaśniające. Zarzut tak zbudowany jest formalnie wadliwy, przy czym wada ta odnosi się do dwóch poziomów. Po pierwsze, uzasadnienie skargi kasacyjnej w ogóle nie odnosi się do naruszenia przepisów wskazanych w zarzucie. NSA zauważa i podkreśla, że skarga kasacyjna to sformalizowany środek prawny. Oznacza to, że strona ma obowiązek jednoznacznego określenia zakresu naruszeń, jakich dopuszcza się sąd pierwszej instancji, bowiem w ten sposób wyznacza granice postępowania kasacyjnego, a tylko w tych granicach może działać sąd kasacyjny. NSA jest związany granicami ustalonymi przez stronę i nie może podejmować żadnych działań z urzędu, tym bardziej domniemywać naruszeń prawa niesformułowanych przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną. Po drugie, skarga kasacyjna stosownie do treści art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. ma zawierać zarzuty i ich uzasadnienie. Z tego powodu jest ona profesjonalnym środkiem prawnym. Rozpoznawana skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnienia stawianych zarzutów procesowych. Zatem nie wyjaśnia na czym polegało naruszenie przepisów wyliczonych w zarzucie, nie wskazuje jak te przepisy powinny być stosowane, a przede wszystkim nie pokazuje jaki był wpływ tych naruszeń na rozstrzygnięcie. Braki te są istotnymi wadami, bowiem w przypadku naruszeń prawa procesowego skuteczną podstawą kasacyjną mogą być tylko takie naruszenia, które miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Wpływ taki ma wykazać strona, a więc NSA nie może w tym zakresie czynić własnych ocen w oderwaniu od stanowiska strony. Wreszcie należy zauważyć, że wyliczenie, w rozpoznawanym zarzucie, różnych przepisów procesowych, a więc takich jak art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a., które odnoszą się do działania sądu oraz art. 151 i art. 145 § 2 p.p.s.a., które są powiązane z działaniem organu nie pozwala ustalić zakresu wadliwości wyroku, skoro Spółka twierdzi, że konsekwencją tych naruszeń było wadliwe nałożenie kary, a więc zastosowanie przepisów materialnych. Błędne zastosowanie materialnej normy prawnej nie jest wadą procesową. Z tych wszystkich powodów rozpoznawany zarzut należało uznać za chybiony. Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego, należało je uznać za merytorycznie niezasadne. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości i nie jest kwestionowane przez skarżącego, że okazane w trakcie kontroli zgłoszenie zawierało wskazane w protokole kontroli braki. Uchybienie takie w zgłoszeniu SENT uzasadnia nałożenie kary. W przypadku ujawnienia nieprawidłowości kara pieniężna nakładana jest obligatoryjnie przez organ, niezależnie od tego, czy wpisanie nieprawidłowych danych było celowym działaniem podmiotu, czy też było spowodowane pomyłką. Ustawa nie przewiduje bowiem możliwości odstąpienia od nałożenia kary z powodu braku winy podmiotu przy wpisaniu w zgłoszeniu danych niezgodnych ze stanem faktycznym. Wysokość kary określona jest ustawowo i w tej wysokości została nałożona. Zatem w tym przypadku nie można mówić, że organy naruszyły zasadę proporcjonalności. Proporcjonalność kary na gruncie ustawy SENT została zachowana, bowiem przewidział ją sam ustawodawca, określając różne wysokości nakładanej kary w zależności od rodzaju naruszenia. Z tego powodu podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut co do braku proporcjonalności należało uznać za chybiony. Podobnie trzeba ocenić zarzut naruszenia art. 22 ust. 2 w związku z art. 5 ust. 4 ustawy SENT. Analiza treści tychże przepisów ustawy SENT prowadzi do wniosku, że kara w wysokości 10 000 zł jest nakładana na przewoźnika w sytuacji, gdy nie wywiązuje się on z obowiązku uzupełnienia zgłoszenia o dane, o których mowa między innym w art. 5 ust. 4 ustawy SENT. W rozpoznawanej sprawie takich danych w chwili kontroli nie było. Artykuł 22 ust. 2 jednoznacznie wskazuje, że na przewoźnika nakłada się karę 10 000 zł w przypadku niewywiązania się określonych w nim obowiązków, a poza sporem jest, że skarżący z tego obowiązku się nie wywiązał, zatem nałożenie kary miało uzasadnienie. NSA nie podziela stanowiska skarżącego, że wymierzenie kary w sposób przyjęty przez organy jest naruszeniem zasady proporcjonalności. Ustawa realizuje tę zasadę przez określenie różnych wysokości kar za poszczególne naruszenia. Zatem ustawodawca zrealizował w ten sposób konstytucyjną zasadę proporcjonalności. Przejawem tej zasady jest również możliwość odstąpienia od nałożenia kary. Jednak w rozpoznawanej sprawie skarżący nie kwestionował wyroku w tym zakresie. Wobec powyższego NSA w tym zakresie nie mógł działać z urzędu. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.