II GSK 2496/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia NSA Anna Robotowska Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk Protokolant asystent sędziego Marzena Bal-Kuźniarska po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej H. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 25 czerwca 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 684/14 w sprawie ze skargi H. S. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz H. S. kwotę 380 (trzysta osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 25 czerwca 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 684/14 (dalej wyrok z 25 czerwca 2014 r.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. (dalej WSA albo sąd I instancji) oddalił skargę H. S. (dalej skarżący albo wnioskodawca) na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej zwanego Prezesem ARiMR) z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] stycznia 2014 r.) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o uchyleniu decyzji dotychczasowej i przyznaniu płatności na zalesienie gruntów rolnych. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie prawnym i faktycznym sprawy: W dniu [...] lipca 2005 r. wnioskodawca złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w P. podanie o przyznanie płatności na zalesianie gruntów rolnych na rok 2005, w którym zadeklarował do zalesienia działki rolne A, B, C położone na działkach ewidencyjnych Nr 1/1, 3/1, 4/4 (woj. Ł., pow. P., gm. R., obręb K.) o łącznej powierzchni 11,5 ha, w tym powierzchnię zgłoszoną do płatności. Do wniosku strona dołączyła między innymi oświadczenie producenta rolnego o uzyskanych dochodach, wyrys z mapy ewidencyjnej, wypis z rejestru gruntów, zaświadczenie Wójta Gminy R., zaświadczenie Naczelnika Urzędu Skarbowego w P. o dochodzie podlegającym opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. w dniu [...] października 2005 r. wydał postanowienie nr [...] o spełnieniu niezbędnych warunków we wniosku o przyznanie płatności na zalesianie gruntów rolnych. W dniu [...] maja 2006 r. wnioskodawca złożył oświadczenie o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem zalesienia dołączając jednocześnie Zaświadczenie Nadleśnictwa Piotrków. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. wydał w dniu [...] maja 2006 r. decyzję nr [...] (dalej decyzja z [...] maja 2006 r.) w sprawie przyznania wnioskodawcy płatności na zalesianie gruntów rolnych w łącznej wysokości 73261,20 zł, w tym z tytułu: - wsparcia na zalesienie w wysokości 51690,00 zł, płatne jednorazowo po wykonaniu zalesienia, - premii pielęgnacyjnej w wysokości 5471,20zł, płatne corocznie przez okres 5 lat począwszy od dnia wykonania zalesienia, - premii zalesieniowej w wysokości 16100,00 zł, płatne corocznie przez okres 20 lat począwszy od dnia wykonania zalesienia. W dniu [...] października 2006 r. wnioskodawca złożył podanie o przyznanie pomocy "na poprawki w uprawach leśnych" a następnie w dniu [...] listopada 2006 r. uzupełnienie do wniosku w sprawie oszacowania strat w uprawach leśnych spowodowanych suszą. W dniu [...] stycznia 2007 r. na terenie uprawy leśnej została przeprowadzona kontrola na miejscu metodą inspekcji terenowej. Następnie Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. wznowił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie przyznania wnioskodawcy płatności na zalesianie gruntów rolnych, zakończone decyzją ostateczną nr [...] z dnia [...] maja 2006 r. Natomiast w dniu [...] lipca 2007 r. wydał decyzję nr [...] (dalej decyzja z [...] lipca 2007 r.) "o uchyleniu decyzji dotychczasowej i przyznaniu płatności na zalesianie gruntów rolnych", w rozstrzygnięciu której przyznał wnioskodawcy płatności na zalesianie gruntów rolnych w łącznej wysokości 71731,20 zł, w tym z tytułu: - wsparcia na zalesienie w wysokości 50615,00 zł, płatne jednorazowo po wykonaniu zalesienia, - premii pielęgnacyjnej w wysokości 5366,20 zł, płatne corocznie przez okres 5 lat począwszy od dnia wykonania zalesienia, - premii zalesieniowej w wysokości 15750,00 zł, płatne corocznie przez okres 20 lat począwszy od dnia wykonania zalesienia. Organ podniósł, że z akt sprawy wynika, że wnioskodawca w dniu [...] lipca 2007 r. dokonał dobrowolnego zwrotu kwoty 1530,00 zł, wynikającej z różnicy pomiędzy kwotą przyznaną decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. z dnia [...] maja 2006 r. oraz kwotą przyznaną decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. W dniach [...] lipca 2007 r., [...] czerwca 2008 r., [...] lipca 2009 r., [...] czerwca 2010 r. oraz [...] czerwca 20011 r. wnioskodawca złożył podanie o wypłatę płatności na zalesianie gruntów rolnych odpowiednio na rok 2007, 2008, 2009, 2010 oraz 2011. Następnie w dniu [...] czerwca 2012 r. złożył wniosek o wypłatę płatności na zalesianie na rok 2012. W dniu [...] lipca 2013 r. kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. wystosował pismo informacyjne w sprawie formalności wynikających z przeniesienia własności lub współwłasności gruntów objętych wnioskiem o przyznanie płatności na zalesienie. Z kolei w dniu [...] lipca 2013 r. wnioskodawca złożył wniosek o wypłatę płatności na zalesianie gruntów rolnych (PROW 2004-2006) na rok 2013. W dniu [...] lipca 2013 r. do Biura Powiatowego ARiMR w P. wpłynął protokół z kontroli na miejscu przeprowadzonej na terenie uprawy leśnej w dniach [...] - [...] czerwca 2013 r., w wyniku której stwierdzono uchybienia szczegółowe. Po rozpatrzeniu wniosku o wypłatę płatności na zalesienia gruntów rolnych na rok 2013 Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. w dniu [...] sierpnia 2013 r. wydał decyzję nr [...] o wstrzymaniu płatności na zalesianie. W dniu [...] września 2013 r. wpłynęło odwołanie od powyższej decyzji. W dalszej kolejności Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. z dnia [...] lipca 2007 r., a następnie decyzją z [...] października 2013 r., nr [...] (dalej decyzja z [...] października 2013 r.) stwierdził nieważność tej decyzji. Uznając trafność powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji z [...] stycznia 2014 r. podniósł, że w przedmiotowej sprawie Kierownik Biura Powiatowego ARiMR P., po wznowieniu postępowania w sprawie przyznania płatności na zalesienie, wydał w dniu [...] lipca 2007 r. decyzję, na mocy której przyznał producentowi płatność na zalesienie gruntów rolnych, nie uchylając przy tym decyzji ostatecznej z dnia [...] maja 2006 r. w sprawie przyznania płatności na zalesianie. Rozstrzygnął zatem jedynie o istocie sprawy, tj. o przyznaniu producentowi wsparcia na zalesienie oraz premii pielęgnacyjnej i zalesieniowej. Nie odniósł się natomiast do decyzji dotychczasowej wydanej na rzecz tego samego producenta rolnego w tej samej sprawie (decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2006 r.) przyznającej wsparcie na zalesianie, premii pielęgnacyjnej oraz premii zalesieniowej w ramach tego samego programu. W efekcie tych działań w obrocie prawnym istnieją zatem dwie decyzje merytoryczne wydane w tej samej sprawie (dotyczą one przyznania płatności zalesieniowych z tego samego tytułu, na rzecz tego samego producenta za ten sam okres). W związku z powyższym organ odwoławczy stwierdził, że wydając w dniu [...] lipca 2007 r. decyzję, w rozstrzygnięciu której jedynie przyznał wnioskodawcy płatności na zalesianie gruntów rolnych, nie uchylając przy tym decyzji ostatecznej z dnia [...] maja 2006 r. w sprawie przyznania płatności na zalesianie, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. rażąco naruszył art. 151 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2013, poz. 267 ze zm., dalej k.p.a.). Organ odwoławczy zauważył, że w uzasadnieniu odwołania wnioskodawca podniósł, że omyłkowe pominięcie fragmentu decyzji dotyczącego rozstrzygnięcia o uchyleniu decyzji Nr [...] z dnia [...] maja 2006 r., pomimo określenia, że przedmiotowa decyzja w swym zakresie odnosi się także do tej sprawy, uzasadnia sprostowanie decyzji na podstawie art. 113 § 1 k.p.a., a nie stwierdzenie nieważności tejże decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ odwoławczy wyjaśnił w tym zakresie, że wniosek o sprostowanie decyzji z dnia [...] lipca 2007 r. będzie podlegał weryfikacji przez właściwy organ, tj. Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P.. Pominięcie w decyzji rozstrzygnięcia co do uchylenia decyzji dotychczasowej a zawarcie jedynie rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, nie jest zwykłą omyłką pisarską, która może zostać sprostowana w trybie art. 113 § 1 k.p.a. Decyzję organu odwoławczego zaskarżył wnioskodawca zarzucając jej naruszenie art. 156 § 1 pkt 2, 157 § 1, art. 158 § 1 k.p.a. przez ich nieuzasadnione zastosowanie. Podnosząc powyższy zarzut skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisowych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Uzasadniając zapadły wyrok sąd I instancji przypomniał, że dnia [...] lipca 2007 r., Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. podjął decyzję nr [...] "o uchyleniu decyzji dotychczasowej i przyznaniu płatności na zalesianie gruntów rolnych". Decyzją tą jednak żadnej decyzji nie uchylił a jedynie przyznał skarżącemu płatności w łącznej wysokości 71731,20 zł. Również w jej uzasadnieniu organ nie wspomina o uchyleniu jakiejkolwiek decyzji oraz o przyczynach takiego stanu rzeczy. Ponieważ decyzja z dnia [...] lipca 2007r. nie identyfikuje w żaden sposób decyzji, która musiałaby być uchylona i której de facto nie uchylono, trudno uznać ażeby brak w tym zakresie mógł być sprostowany w trybie art. 113 § 1 k.p.a. Przyznanie racji skarżącemu oznaczałoby w istocie wydanie rozstrzygnięcia przez sprostowanie innego rozstrzygnięcia (na podstawie art. 113 § 1 k.p.a.), co w świetle treści tego przepisu jest niedopuszczalne. Powyższe oznacza, że stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2007 r. było w pełni uzasadnione, albowiem przy jej wydaniu doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumienia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W skardze kasacyjnej z [...] września 2014 r. H. S. reprezentowany przez radcę prawnego zaskarżył w całości wyrok z 25 czerwca 2014 r. wnosząc o jego uchylenie i o przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania, a ponadto o zasądzenie kosztów sądowych, w tym z tytułu zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skarżący zarzucił sądowi I instancji naruszenie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2012, poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2, 157 § 1, art. 158 § 1 k.p.a. przez ich nieuzasadnione zastosowanie mające istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zanegowano pogląd sądu I instancji, jakoby decyzja z [...] lipca 2007 r. nie identyfikowała w żaden sposób decyzji, która musiałaby być uchylona i której de facto nie uchylono, gdyż określenie "decyzja dotychczasowa" jednoznacznie wskazuje, że chodzi tu o decyzję wydaną względem skarżącego, regulującą kwestie dotyczące przyznania płatności na zalesienie, a takowa decyzja była tylko jedna, tj. wydana dnia [...] maja 2006 r. W ocenie skarżącego kasacyjnie, sprostowanie decyzji z [...] lipca 2007 r. w trybie art. 113 §1 k.p.a., pozwoli uniknąć powstania nieodwracalnych skutków po stronie skarżącego oraz pozwoli odstąpić od postępowania odszkodowawczego skierowanego przeciwko ARiMR jako państwowej osobie prawnej, w zakresie odnoszącym się do jakichkolwiek negatywnych konsekwencji wywołanych po stronie skarżącego stwierdzeniem nieważności decyzji z [...] lipca 2007 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a., terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Z powyższego wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Skarga kasacyjna oparta została na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Z jej zarzutów wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który stwierdził, że "decyzja z dnia [...] lipca 2007 r. nie identyfikowała w żaden sposób decyzji, która musiałaby być uchylona, i której de facto nie uchylono". Odnosząc się do tej kwestii należy zauważyć, że co do zasady rozstrzygnięcie decyzji administracyjnej, powinno być sformułowane jasno i precyzyjnie, aby było zrozumiałe dla stron bez uzasadnienia, które nie zawsze musi być składnikiem decyzji (por. wyrok NSA w Gdańsku z dnia 30 grudnia 1987 r., sygn. akt SA/Gd 1045/87, ONSA 1987, nr 2, poz. 94; A. Wróbel, komentarz do art. 107 k.p.a. w: A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX 2013). Zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej powinno być zawarte w formule sentencji decyzji organu administracji publicznej. Jednakże w sytuacji, w której dla dokładniejszego określenia treści rozstrzygnięcia organu administracji konieczne jest uzupełnienie sentencji motywami podjęcia decyzji zawartymi w uzasadnieniu, motywy te w granicach w jakich stanowią uzupełnienie sentencji mogą wiązać ten organ (art. 110 k.p.a.) i strony postępowania. W niniejszej sprawie formuła sentencji decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. z [...] lipca 2007 r. nr [...] stanowiła jedynie "o uchyleniu decyzji dotychczasowej i przyznaniu płatności na zalesianie gruntów rolnych", a zatem nie wskazywała wprost decyzji, która została uchylona, jednak w uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że decyzją o przyznaniu płatności na zalesianie gruntów rolnych, która była wydana w sprawie (a więc decyzją dotychczasową) jest decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. z [...] maja 2006 r. nr [...] w sprawie przyznania wnioskodawcy płatności na zalesianie gruntów rolnych. W takiej sytuacji, choć mamy do czynienia z naruszeniem art. 107 § 1 i 2 k.p.a., to jednak rozstrzygnięcie zawarte w sentencji decyzji z [...] lipca 2007 r. może być zrekonstruowane w oparciu o elementy zawarte w jej uzasadnieniu. Zasadny jest zatem zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., skoro Sąd I instancji rozstrzygając sprawę nie wziął pod uwagę tej kwestii i nie rozważył jaki ma ona wpływ na możliwość uznania, że w tym zakresie doszło do zaistnienia przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji. Jest to szczególnie istotne w kontekście tego, że organy administracji wskazywały, iż na gruncie niniejszej sprawy mamy do czynienia z dwiema decyzjami merytorycznymi wydanymi w tej samej sprawie (które dotyczą przyznania płatności zalesieniowych z tego samego tytułu, na rzecz tego samego producenta za ten sam okres). Sąd I instancji nie wyjaśnił zatem powodów, dla których zaakceptował wewnętrznie sprzeczny pogląd zawarty w decyzji organu odwoławczego, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a skoro w uzasadnieniu decyzji z [...] stycznia 2014 r. organ odwoławczy wskazywał, że stan faktyczny sprawy odpowiada przesłance, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., czyli decyzja z [...] lipca 2007 r. dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (decyzją z [...] maja 2006 r.). Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględni przedstawione argumenty oraz ocenę prawną dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.