II GSK 253/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędzia NSA Jana Bała (spr.) Sędzia del. WSA Magdalena Bosakirska Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 12 listopada 2008 r. sygn. akt V SA/Wa 2477/08 w sprawie ze skargi G. W. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 12 listopada 2008 r., sygn. akt V SA/Wa 2477/08 po rozpoznaniu sprawy ze skargi G. W. uchylił decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS) z dnia [...] września 2006 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Sąd orzekał w następującym stanie sprawy. Pismem z dnia 15 maja 2006 r. G. W. wniósł o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, uzasadniając to względami zdrowotnymi oraz trudną sytuacją materialną. Decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. ZUS, odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy za okresy i w kwotach szczegółowo określonych w decyzji. Jako podstawę prawną wskazał art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 1, 3, 3a i 3b oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), dalej: u.s.u.s., a także § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), dalej: rozporządzenie z dnia 31 lipca 2003 r. Organ stwierdził, że skarżący posiadał majątek, z którego można prowadzić postępowanie egzekucyjne oraz że nie można uznać, aby opłacenie składek w dłuższym okresie pozbawiło wnioskodawcę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. ZUS wziął pod uwagę, że źródłem utrzymania wnioskodawcy były prace dorywcze oraz wsparcie finansowe ze strony dorosłych córek. Ponadto organ zwrócił uwagę na fakt, iż zadłużenie wobec ZUS było wynikiem systematycznego nieopłacenia składek w trakcie prowadzenia działalności gospodarczej. Decyzją z dnia [...] września 2006 r. ZUS utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 2006 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskodawca nie przedłożył pomimo wezwania dokumentacji potwierdzającej: posiadane zobowiązania i wierzytelności, sprzedaż samochodów marki Volvo i Volkswagen Transporter, kwotę kosztów utrzymania. W ocenie organu II instancji istotne znaczenie w rozpoznawanej sprawie miał fakt, iż złożone zeznanie podatkowe za 2005 r., w którym przychód wyniósł "0" - nie znalazł odzwierciedlenia w informacji uzyskanej przez organ z Urzędu Skarbowego, ponieważ organ ten jednoznacznie stwierdził, że w bazie brak było zeznania podatkowego G. W. za 2005 r. Analizując treść zeznań podatkowych skarżącego za lata 2000-2004 organ stwierdził, że był on w stanie w tym okresie regulować składki z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej, czego jednak nie czynił. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając wyrokiem z dnia 26 marca 2007 r., sygn. akt V SA/Wa 365/07 skargę G. W. na decyzję z dnia [...] września 2006 r. podkreślił, że w jego ocenie organ prawidłowo wskazał, iż wobec skarżącego nie została spełniona przesłanka określona w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. z uwagi na posiadanie przez niego majątku, do którego można skierować skuteczne postępowanie egzekucyjne. Sąd podzielił stanowisko Zakładu akcentując, że zadłużenie skarżącego powstało w wyniku systematycznego niepłacenia składek oraz iż skarżący z własnej winy nie brał czynnego udziału w postępowaniu. W związku z powyższym zdaniem Sądu nie zostały przez ZUS przekroczone granice uznania administracyjnego. Pismem z dnia 22 października 2007 r. skarżący złożył skargę kasacyjną, którą Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 2 lipca 2008 r., sygn. akt II GSK 216/08 uwzględnił uchylając zaskarżony wyrok i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. Odnosząc się do stwierdzeń Sądu pierwszej instancji NSA zauważył, że w hipotezie przepisu § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. nie mieści się uzależnienie umorzenia należności z tytułu składek od faktu ich systematycznego opłacania. Przepis ten jako przesłankę dla ubiegania się o umorzenie należności z tytułu składek wskazuje niemożność ich zapłaty podyktowaną pozbawieniem zobowiązanego i jego rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, w sytuacji gdyby miało dojść do zapłaty omawianych należności. W związku z powyższym NSA uchylił zaskarżony wyrok i wskazał, że Sąd pierwszej instancji rozpoznając ponownie skargę powinien ją rozpoznać pod kątem zgodności z prawem odmowy przez ZUS uwzględnienia wniosku skarżącego o umorzenie należności z tytułu składek w świetle przepisów rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., uznając stosownie do treści art. 190 p.p.s.a związanie wykładnią prawa zawartą w wyroku NSA z dnia 2 lipca 2008 r., sygn. akt II GSK 216/08, uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Odnosząc się do zgodności zaskarżonej decyzji z prawem Sąd stwierdził, iż organ pozostawił poza rozważaniami istotne z punktu widzenia możliwości zastosowania umorzenia na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. argumenty podnoszone przez zobowiązanego w toku postępowania, takie jak brak majątku ruchomego pozwalającego na wyegzekwowanie należnych kwot, brak stałych dochodów i utrzymywanie się tylko z dobrowolnej pomocy córek, stan zdrowia (posiadanie orzeczenia o czasowej niezdolności do pracy), czy utrata możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb bytowych w razie zastosowania egzekucji z nieruchomości. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji w tym zakresie sprowadzało się do stwierdzenia, że zobowiązany mimo, iż znajduje się w trudnej sytuacji materialnej, to jednak okoliczność ta jest niewystarczająca do wydania pozytywnej decyzji w kwestii umorzenia zaległości, tym bardziej, że w latach 2000 - 2005 skarżący dysponował środkami pozwalającymi na spłatę należności. Sąd pierwszej instancji wywiódł, że organ dokonał jedynie pobieżnej oceny stanu faktycznego zakładając, że z uznaniowego charakteru decyzji wynika umocowanie do wydania decyzji odmownej w każdych okolicznościach sprawy. Tymczasem w sytuacji, gdy ustawodawca przewidział możliwość zastosowania umorzenia należności "w uzasadnionych przypadkach" organ odmawiając zastosowania tej instytucji zobowiązany był należycie wykazać, że okoliczności konkretnej sprawy nie uzasadniały potraktowania jej w sposób szczególny. W związku z powyższym Sąd stwierdził naruszenie przepisów dotyczących postępowania, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Organ nie wziął zdaniem Sądu pod uwagę faktu, iż skarżący nie miał stałych środków do życia, a zatem nie ustalono z czego się utrzymuje. Z oświadczenia zobowiązanego wynikało bowiem, że ze względu na dolegliwości zdrowotne nie mógł wykonywać żadnej pracy i był na wyłącznym utrzymaniu córek. Stwierdził, że poza ich pomocą nie miał żadnych dochodów. Natomiast w decyzji pierwszoinstancyjnej Zakład wskazał, że skarżący utrzymywał się także z prac dorywczych nie wskazując podstawy swoich twierdzeń i ustaleń w tym zakresie. Ustalenie wysokości dochodów i wydatków dłużnika, to okoliczności, które powinny być wyjaśnione i rozważone w sprawie, przy ocenie czy nie zachodzi przesłanka umożliwiająca umorzenie należności w świetle art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ZUS złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył to orzeczenie w całości i wniósł o jego uchylenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie: - art. 28 ust. 3a u.s.u.s., - § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. polegające na przyjęciu, iż to ZUS zobowiązany jest ustalać stan majątkowy i sytuację rodzinną ubezpieczonego zobowiązanego do zapłaty składek, podczas gdy to ubezpieczony zobowiązany jest wykazać, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności z tytułu składek, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a to art. 151 p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji, pomimo spełnienia warunków oddalenia skargi. Organ podał, że w uzasadnionych przypadkach w myśl art. 28 ust. 3a u.s.u.s. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, mogą być umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, według zasad określonych w rozporządzeniu z dnia 31 lipca 2003 r. Warunkiem niezbędnym (ale nie wystarczającym) jest zaistnienie okoliczności wymienionych w § 3 ust. 1 tego rozporządzenia. Jak podał wnoszący skargę kasacyjną w niniejszej sprawie nie występowała całkowita nieściągalność należności z tytułu składek, o której stanowi art. 28 ust. 3 u.s.u.s., albowiem ubezpieczony posiadał trzypokojowe własnościowe mieszkanie o powierzchni 72 m2, a ponadto 37% udziału w nieruchomości zabudowanej kamienicą w M. M. Zatem organ skupił się na analizie przesłanek z § 3 ust. 1 rozporządzenia, zgodnie z którym to do zobowiązanego należy wykazanie, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie uiścić powstałych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. Zdaniem ZUS G. W. winien liczyć się z koniecznością zapłaty składek na ubezpieczenia społeczne w latach 2000-2005, gdyż, jak wywiedziono z informacji uzyskanej przez Zakład z Urzędu Skarbowego w latach 2001-2004 uzyskiwał on znaczne dochody z prowadzonej działalności gospodarczej. Zdaniem organu niezasadna była argumentacja WSA, iż ZUS naruszył przepisy art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Z treści tych przepisów nie można bowiem wyprowadzić konkluzji, iż organy administracji zobowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony w sytuacji, gdy ta ostatnia - mimo wezwania - środków takich nie przedstawia. Nie można bowiem założyć, że przy bierności strony, cały ciężar dowodzenia faktów mających przemawiać przeciwko ustaleniom poczynionym przez organy administracji spoczywa na tych organach. Organ wzywał skarżącego w pismach z dnia 28 lipca 2006 r. i 21 sierpnia 2006 r. oraz w rozmowie telefonicznej do udzielenia szczegółowych wyjaśnień oraz przedłożenia stosownych dokumentów mogących stanowić dowody w sprawie, które potwierdzałyby, że nie jest on w stanie opłacić należności z tytułu składek. Skarżący nie przedstawił jednak dowodów potwierdzających trudną sytuację materialną oraz nie udokumentował w żaden sposób swoich twierdzeń o posiadanych zobowiązaniach, chorobach i ponoszonych kosztach utrzymania. Tym samym w myśl § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. skarżący nie wykazał, że zapłata należności z tytułu składek (jednorazowa, czy też ratalna) spowoduje ruinę bytu skarżącego i jego rodziny. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie było zatem dowolne stanowisko organu, iż stan majątkowy skarżącego nie był taki, aby prowadził do pozbawienia możliwości zaspokajania niezbędnych potrzeb życiowych przy jakiejkolwiek spłacie istniejącego zadłużenia. W odpowiedzi na skargę kasacyjną G. W. zawarł wyjaśnienia dotyczące jego sytuacji materialnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Wbrew zarzutom zawartym w skardze kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 28 ust. 3 u.s.u.s. oraz § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. W skardze kasacyjnej podniesiono przede wszystkim, iż Sąd pierwszej instancji w swoich rozważaniach pominął, iż w świetle § 3 ust. 1 omawianego rozporządzenia, to skarżący powinien wykazać, iż ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności z tytułu składek, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego oraz jego rodziny. Rzecz jednak w tym, że Sąd pierwszej instancji tej okoliczności nie pominął, lecz wskazał, iż organ nie rozważył należycie, z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., czy sytuacja materialna i rodzinna skarżącego stanowi przypadek, o jakim mowa w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia, uzasadniający umorzenie należności z tytułu składek. W zaskarżonej decyzji organ odmawiając skarżącemu umorzenia tych należności ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że skarżący mimo, iż znajduje się w trudnej sytuacji materialnej, to w latach 2000 – 2005 dysponował środkami pozwalającymi na spłatę należności, a zadłużenie wobec ZUS nie powstało na skutek nadzwyczajnych zdarzeń losowych. Naczelny Sąd Administracyjny uchylając w tej sprawie poprzedni wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 26 marca 2007 r., sygn. akt V SA/Wa 365/07 ustosunkował się do kwestii systematycznego opłacania należności z tytułu składek i jednoznacznie stwierdził, iż ta przesłanka nie mieści się w hipotezie przepisu § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r., a ponadto podważana byłaby potrzeba istnienia tego przepisu, gdyż gdyby dany podmiot systematycznie opłacał składki, to bezprzedmiotowa byłaby procedura ich umarzania. Stąd też Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. stosując się do zaleceń zawartych w powyższym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt II GSK 216/08, trafnie stwierdził, że organ powinien rozważyć istotne z punktu widzenia możliwości umorzenia należności zarzuty podnoszone przez skarżącego, a mianowicie brak majątku ruchomego pozwalającego na wyegzekwowanie należnych kwot, brak stałych dochodów i możliwości ich uzyskania z uwagi na orzeczenie lekarskie o niezdolności do pracy oraz uzyskanie niezbędnych środków na utrzymanie dzięki dobrowolnej pomocy córek. W skardze kasacyjnej podnosi się, że skarżący posiada trzypokojowe własnościowe mieszkanie oraz udział w zabudowanej nieruchomości. Ta ostatnia okoliczność nie została jednak pominięta przez Sąd pierwszej instancji, skoro Sąd zalecił, aby organ ocenił, czy zastosowanie egzekucji z tych nieruchomości nie spowoduje utraty przez skarżącego możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb bytowych (§ 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r.). Kierując się powyższymi względami Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok jest zgodny z prawem i dlatego orzekł jak w wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a.