II GSK 2568/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia del. WSA Izabella Janson Protokolant asystent sędziego Barbara Leszczyńska po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E. S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 maja 2024 r. sygn. akt VI SAB/Wa 10/24 w sprawie ze skargi E. S.A. w W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w sprawie zmiany i zatwierdzenia projektu oferty ramowej 1. uchyla zaskarżony wyrok w części obejmującej punkt 3 i w tym zakresie przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na rzecz E. S.A. w W. 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 maja 2024 r., sygn. akt VI SAB/Wa 10/24, po rozpoznaniu skargi E. S.A. w W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w sprawie zmiany i zatwierdzenia projektu oferty ramowej, w punkcie 1/ umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji; w punkcie 2/ stwierdził przewlekłość postępowania w sprawie; w punkcie 3/ stwierdził, że przewlekłość postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; a w punkcie 4/ zasądził na rzecz skarżącej spółki zwrot kosztów postępowania. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: E. S.A. w W. pismem z 19 stycznia 2024 r. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na przewlekłe prowadzenie przez Prezesa UKE postępowania w przedmiocie zmiany i zatwierdzenia projektu oferty ramowej, w której wniosła o zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku, stwierdzenie przewlekłego prowadzenia postępowania przez Prezesa UKE oraz o stwierdzenie, że przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi na przewlekłość postępowania spółka wskazała m.in. na dwukrotne przeprowadzenie przez organ postępowania konsultacyjnego w terminach od dnia 27 lipca 2020 r. do dnia 26 sierpnia 2020 r. oraz od dnia 2 sierpnia 2021 r. do dnia 1 września 2021 r., a także na zakończenie postępowania konsolidacyjnego w dniu 10 czerwca 2022 r. Skarżąca stwierdziła, że pomimo zakończenia postępowania konsolidacyjnego, do dnia wniesienia skargi postepowanie nie zostało zakończone. Podkreśliła również, że ze względu na to, iż od wszczęcia postępowania administracyjnego upłynęło blisko 4,5 roku, a w sprawie nie zachodzą żadne obiektywne przeszkody do jego zakończenia, przewlekłe prowadzenie postepowania przez Prezesa UKE ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę Prezes UKE wniósł o umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji oraz o oddalenie skargi w pozostałej części z uwagi na jej bezzasadność, ewentualnie o orzeczenie, że w sprawie nie doszło do przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa i nieobciążanie Prezesa UKE kosztami postępowania. W zaskarżonym na obecnym etapie postępowania wyroku WSA, Sąd I instancji uznał, że w rozpoznawanej sprawie organ prowadził postępowanie w sposób przewlekły, gdyż jak wynika z akt administracyjnych sprawy, Prezes UKE podejmował poszczególne czynności procesowe w znacznych odstępach czasu, które nie mogą zostać racjonalnie usprawiedliwione jedynie okolicznościami przytoczonymi w odpowiedzi na skargę. WSA stwierdził również, że postępowanie prowadzone było w sposób nieefektywny, opieszały i niesprawny, bez wymaganej koncentracji czynności procesowych celem załatwienia sprawy w rozsądnym terminie. Sąd I instancji zauważył, że organ wielokrotnie informował o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy, uzasadniając to jej skomplikowanym charakterem. Wskazał przy tym, że organ prowadzący postępowanie nie może skutecznie bronić się przed zarzutem przewlekłego prowadzenia postępowania stopniem skomplikowania sprawy, wynikającym ze stopnia skomplikowania regulacji prawnych znajdujących zastosowanie przy jej załatwieniu, WSA podkreślił, że w stosunku do organu przysługuje domniemanie fachowości. Sąd I instancji doszedł do przekonania, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa UKE nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na podejmowanie przez organ czynności mających na celu zgromadzenie materiału dowodowego koniecznego do końcowego załatwienia sprawy. Zdaniem WSA, działania Prezesa UKE, polegające na podejmowaniu przez niego regularnych czynności zmierzających do wydania zgodnego z prawem rozstrzygnięcia, miały charakter celowy, a nie pozorny, dlatego też nie były celowym unikaniem podejmowania rozstrzygnięcia, czy też lekceważeniem praw stron domagających się czynności organu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła E. S.A. w W., zaskarżając wyrok w części jego punktu 3 oraz wnosząc o jego uchylenie w zaskarżonej części i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Ponadto skarżąca kasacyjnie wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie: a) przepisów postępowania, tj. art. 149 § 1a p.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na niestwierdzeniu, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, pomimo tego, że przewlekłość postępowania miała kwalifikowany charakter ze względu na to, iż: i. postępowanie trwało blisko 4,5 roku; ii. sprawę rozpatrywał organ wyspecjalizowany; iii. sprawę rozpatrywał ten sam organ, który wydał decyzję zaskarżoną wnioskami o ponowne rozpatrzenie sprawy; iv. organ podejmował czynności w toczącym się postępowaniu w wielomiesięcznych odstępach czasu; v. w 2023 r. organ nie podjął żadnych działań; vi. w toku postępowania organ wydawał postanowienia po upływie kilku lat od podjętych czynności bez uczestników postępowania, których dotyczyły te postanowienia oraz vii. prowadzenie postępowania przez blisko 4,5 roku pozbawiało E. prawa do żądania przeprowadzenia kontroli sądowej rozstrzygnięcia Prezesa UKE, w sytuacji gdy to rozstrzygnięcie podlegało wykonaniu ze względu na nadanie decyzji pierwszoinstancyjnej rygoru natychmiastowej wykonalności. b) przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na niewyjaśnieniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku powodów, dla których Sąd I instancji uznał, że takie przyczyny jak prowadzenie postępowania przez blisko 4,5 roku, rozpoznawanie sprawy przez ten sam organ, który wydał decyzję zaskarżoną wnioskami o ponowne rozpatrzenie sprawy, rozpoznanie sprawy przez organ wyspecjalizowany, podejmowanie czynności w postępowaniu w wielomiesięcznych odstępach czasu, brak podejmowania przez organ działań w 2023 r., prowadzenie postępowania przewlekle w sytuacji, gdy decyzji pierwszoinstancyjnej nadano rygor natychmiastowej wykonalności, nie przesądzały o konieczności stwierdzenia, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa UKE miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu. W piśmie procesowym z dnia 20 lutego 2025 r. organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym w wysokości stawki minimalnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek nieważności postępowania, określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też nie zachodzą przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania na podstawie art. 189 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. jest zasadny. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a., stanowiąc samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), może stać się podstawą uchylenia wyroku jedynie wówczas, jeżeli sąd uchybi zasadom sporządzania uzasadnienia w sposób uniemożliwiający kontrolę kasacyjną. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. zawiera normę proceduralną, wprowadzającą wymóg zawarcia w uzasadnieniu wyroku zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej uzasadnienia. Zwięzłe przedstawienie stanu sprawy powinno obejmować kwestie, które są niezbędne do wyczerpującego podania pozostałych zagadnień stanowiących, w myśl art. 141 § 4 p.p.s.a., kolejne elementy uzasadnienia wyroku, tj. zwłaszcza podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia. Uzasadnienie orzeczenia nie może zatem sprowadzać się jedynie do opisu przebiegu postępowania i powielenia stanowiska organu. Dokonując kontroli legalności, sąd administracyjny nie może bezkrytycznie przyjmować ustaleń poczynionych w postępowaniu administracyjnym przez organ oraz zajętego przez organ stanowiska prawnego, zwłaszcza jeżeli są one kwestionowane przez stronę postępowania. Stanowisko sądu powinno zawierać odniesienie do argumentów prezentowanych zarówno przez organ administracji, jak i przez skarżącego oraz wyjaśniać, dlaczego w kwestiach spornych argumenty jednej ze stron sąd uznaje za prawidłowe, a inne nie (zob. np.: wyrok NSA z 13 stycznia 2009 r., sygn. akt I FSK 1904/07). Dopiero tak przeprowadzona kontrola sądowa pozwala stronom postępowania sądowego poznać sposób rozumowania i argumentacji sądu oraz umożliwia dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej. Procesowa funkcja uzasadnienia wyroku służy wyjaśnieniu motywów wydania rozstrzygnięcia o określonej treści, przy czym prawidłowo sporządzone uzasadnienie musi gwarantować stronom postępowania, jak i sądowi drugiej instancji, możliwość zweryfikowania stanowiska przyjętego przez sąd pierwszej instancji w zakresie ustaleń faktycznych i stosowanego prawa, w tym w szczególności w odniesieniu do istotnych – faktycznych i prawnych – okoliczności spornych. Wadliwość uzasadnienia wyroku będzie więc mogła być przedmiotem skutecznego zarzutu kasacyjnego na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. wówczas, gdy uzasadnienie wyroku sporządzone zostało w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną tego wyroku w zakresie istotnych okoliczności sprawy. Tego typu wada uzasadnienia wystąpiła w rozstrzyganej sprawie. Zasadnie zarzucono bowiem w skardze kasacyjnej, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera właściwej analizy stanu faktycznego sprawy w zakresie istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, pomijając przy tym część zarzutów i argumentacji przedstawionej przez Spółkę w toku postępowania przed sądem pierwszej instancji. Przede wszystkim należy wskazać, że uzasadnienie orzeczenia WSA nie zawiera stanowiska co do istotnych elementów stanu faktycznego sprawy, do których WSA odniósł się jedynie w formie przedstawienia relacji o tych faktach, bądź poprzez wyrażenie lakonicznej oceny opartej na tezie przedstawionej przez organ, której nie poddał weryfikacji. Nadmiernie lakoniczna jest wypowiedź WSA, w której zaznacza się, iż organ podejmował regularnie czynności zmierzające do wydania zgodnego z prawem rozstrzygnięcia, nie wymieniając jednak nawet jednej takiej czynności. Nie można też uznać za wystarczające stwierdzenia Sądu, iż działania organu w tej sprawie miały charakter celowy a nie pozorny. Należy podzielić ocenę skarżącej kasacyjnie Spółki, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA w odniesieniu do tej kwestii nie ustosunkowano się do argumentacji podniesionej przez stronę oraz nie dokonano właściwej analizy stanu faktycznego sprawy w zakresie istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności. Sąd pierwszej instancji nie odniósł się w żadnym zakresie i nie ocenił okoliczności oczekiwania na rozstrzygnięcie przez blisko 4,5 roku oraz podnoszonych przez skarżącą argumentów wskazujących, iż nie istniały żadne obiektywne przeszkody do zakończenia postępowania, a pomiędzy poszczególnymi działaniami podejmowanymi przez Prezesa UKE w postępowaniu były długotrwałe przerwy. W uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia nie odniesiono się również do wskazywanej w skardze okoliczności, iż Prezes UKE jest organem wyspecjalizowanym w dziedzinie telekomunikacji. WSA nie dokonał też analizy i oceny z punktu widzenia ustalenia przesłanki rażącego naruszenia prawa innych okoliczności tej sprawy, na które zwracała uwagę skarżąca spółka, wskazując np., iż organ ogranicza się w tym postępowaniu wyłącznie do analizy pisemnych stanowisk przedstawionych przez uczestników postępowania i oceny dokumentów, a więc nie przeprowadza skomplikowanych i czasochłonnych dowodów. Skoro zatem w rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny, po dokonaniu kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, stwierdził że jego uzasadnienie nie spełnia wymogów przewidzianych w art. 141 § 4 p.p.s.a., zarzut naruszenia tego przepisu należało uznać za zasadny. Z tego względu uchylono zaskarżony wyrok w całości i przekazano sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Wskazane powyżej niedostatki uzasadnienia zaskarżonego wyroku sądu wojewódzkiego czynią przedwczesnym dokonanie oceny pozostałych zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd pierwszej instancji winien dokonać wnikliwej oceny postępowania prowadzonego przez UKE na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, od daty jego wniesienia do daty wydania decyzji przez Prezesa UKE, uwzględniając przy tym, że przewlekłość postępowania może być wynikiem zarówno opieszałego, niesprawnego i nieskutecznego działania organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak i nieuzasadnionego przedłużania terminu załatwienia sprawy i podejmowania czynności pozornych, powodujących, że organ jawi się jako aktywny, gdy w istocie podejmuje czynności dowodowe lub inne czynności zbędne dla rozstrzygnięcia sprawy. W uzasadnieniu Sąd powinien ustosunkować się do argumentacji podniesionej przez skarżącą Spółkę, uwzględniając wymogi, które stawia przed nim przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w pkt 2 wyroku, na mocy art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.). Zasądzona na rzecz skarżącej kwota stanowi wynagrodzenie radcy prawnego za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej oraz za udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym profesjonalnego pełnomocnika, który reprezentował wcześniej stronę w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji.