II GSK 259/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Grabowski (spr.) Sędziowie NSA Małgorzata Korycińska Tadeusz Cysek Protokolant Anna Fyda po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2007 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 września 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 762/05 w sprawie ze skargi S. S. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 7 lutego 2005 r. nr [...] w przedmiocie środków z budżetu Unii Europejskiej oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 września 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 762/05 oddalił skargę S. S. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (zwanej dalej ARiMR) z dnia 7 lutego 2005 r. Nr [...] w przedmiocie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Decyzja ta utrzymała w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia 23 grudnia 2004 r. Nr [...], który po rozpoznaniu wniosku S. S. z dnia 8 czerwca 2004 r., na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40 ze zm.) przyznał wnioskującemu po potrąceniu kwoty płatności bezpośrednich do gruntów rolnych płatności na rok 2004 w łącznej wysokości 0,00 zł (zero złotych). Oddalając skargę S. S WSA w Warszawie podzielił ustalenia faktyczne organów obu instancji, które stwierdziły, że skarżący wskazał jako łączny obszar powierzchni zadeklarowanej - 26,79 ha, obejmując, nim także działki nr [...] (obręb ewidencyjny R.), [...] (obręb C.), na które to działki wnioski takie złożyli także inni producenci rolni. Podczas wyjaśnień udzielanych w tej sprawie przed organem I instancji, wnioskujący dokonał korekty powierzchni zadeklarowanej, rezygnując z umieszczenia tych nieruchomości we wniosku. Sądu I instancji podkreślił, że dopłaty przysługują posiadaczowi gospodarstwa rolnego, a nie tylko jego właścicielowi. Umowa dzierżawy, o której skarżący wspomniał w skardze złożonej do sądu administracyjnego, była zawarta ustnie. W sytuacji przeciwnego oświadczenia właściciela, który również domagał się dopłaty za ten grunt, organ nie mógł przyjąć jednoznacznie, że stosunek dzierżawny łączy strony, bowiem fakt ten nie był udokumentowany. Organ odwoławczy prawidłowo, zdaniem Sądu I instancji, zastosował art. 32 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. oraz art. 5 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2199/2003 z dnia 16 grudnia 2003 r., które sankcje w postaci odmowy udzielenia pomocy w danym roku kalendarzowym przewidują w sytuacji, gdy obszar zadeklarowany przekracza obszar ustalony dla grupy upraw o więcej niż 30 % oraz obszar zadeklarowany przekracza obszar wyznaczony, a więc taki dla którego zostały spełnione wszystkie warunki ustanowione w regułach przyznania pomocy o więcej niż 30 % wyznaczonego obszaru. Różnica pomiędzy obszarem zadeklarowanym przez rolnika, a obszarem po korekcie wniosku wynosiła 6,29 ha, co stanowiło 30,68 % ustalonego pola powierzchni. Sąd I instancji zauważył, że obowiązany jest do oceny legalności decyzji według stanu prawnego obowiązującego w dacie jej wydania. Odnosi się to także do udokumentowania stanu faktycznego istniejącego w chwili jej wydania. W tym czasie skarżący nie posiadał potwierdzonego na piśmie faktu zawarcia umowy dzierżawy z R. G. na 4,5 ha gruntu położonego w R. Skarżący podczas rozprawy przed Sądem I instancji okazał odpis prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w O. I Wydziału Cywilnego z dnia 4 maja 2005 r., w którym ustalono, że S. S. i R. G. łączy od wiosny 2003 r. umowa dzierżawy gruntów rolnych położonych w R. o powierzchni 4,5 ha, stanowiących własność R. G. Okoliczność ta, skoro pojawiła się już po wydaniu zaskarżonej decyzji, mogłaby zdaniem Sądu I instancji, stanowić jedynie przesłankę do wznowienia postępowania na wniosek skarżącego, przy zachowaniu ustawowego terminu na jego wniesienie. W skardze kasacyjnej S. S. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Kierownikowi Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. do ponownego rozpoznania. Skarżący zarzucił zaskarżonemu wyrokowi obrazę: - art. 7 k.p.a. przez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego przez organy Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. - art. 9 k.p.a. przez nie poinformowanie skarżącego o konieczności udowodnienia określonymi środkami dowodowymi, że 4,5 ha gruntów stanowiących własność R. G. jest dzierżawionych przez S. S. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, orzekający w sprawie organ - ARMiR na mocy art. 154 § 1 k.p.a. powinien z urzędu stwierdzić nieważność decyzji w chwili, gdy skarżący zawiadomił o wyroku, w którym sąd powszechny stwierdził, że S. S. i R. G. łączy umowa dzierżawy gruntów rolnych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący zarzucił Sądowi I instancji uznanie, że powinien on złożyć wniosek o wznowienie postępowania. Zdaniem skarżącego organ administracji, zgodnie z treścią art. 7 k.p.a. winien – w sytuacji uznania, że skarżący zawyżył deklarowany we wniosku obszar ziemi – podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Organ powinien był zasięgnąć informacji u sołtysa wsi, lub wezwać R. G. do złożenia oświadczenia, a poprzestał tylko na zażądaniu i uzyskaniu od syna skarżącego oświadczenia o dokonaniu korekty obszaru gospodarstwa. Ponadto naruszono treść przepisu art. 9 k.p.a., bowiem skarżący nie został poinformowany przez organ o możliwości udowodnienia istnienia umowy dzierżawy za pomocą świadków, oświadczenia sołtysa wsi, czy też innych dowodów. W konkluzji skarżący stwierdził, że powyższe uchybienia formalne doprowadziły do wydania wadliwej decyzji. Niedostatecznie bowiem przeprowadzono postępowanie dowodowe i źle wyjaśniono sprawę. Uchybienia te doprowadziły do procesu sądowego i do pobrania dotacji unijnej przez osobę nieuprawnioną i tym samym pokrzywdzenia skarżącego. Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARMiR w Warszawie nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Istota problemu na gruncie rozpoznawanej sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy zasadnie organy odmówiły S. S. przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w sytuacji, gdy na te same działki wnioski o dopłaty złożyli także inni producenci rolni. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na zarzucie naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. S. S. zarzucił WSA w Warszawie obrazę art. 7 oraz art. 9 k.p.a. Zarzut dotyczący obrazy art. 7 k.p.a. skarżący uzasadnia tym, że w sytuacji uznania zawyżenia deklarowanego we wniosku obszaru ziemi – organ powinien podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Powinien był zasięgnąć informacji u sołtysa wsi, lub wezwać R. G. do złożenia oświadczenia, a poprzestał tylko na zażądaniu i uzyskaniu od syna skarżącego oświadczenia o dokonaniu korekty obszaru gospodarstwa. Ponadto, organ nie poinformował skarżącego o konieczności udowodnienia, że 4,5 ha gruntów stanowiących własność R. G. jest dzierżawionych przez S. S., czym naruszył art. 9 k.p.a. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, orzekający w sprawie organ powinien z urzędu stwierdzić nieważność decyzji w chwili, gdy skarżący zawiadomił o wyroku, w którym sąd powszechny stwierdził, że S. S. i R. G. łączy umowa dzierżawy gruntów rolnych. Sąd I instancji uznał natomiast, że powinien on złożyć wniosek o wznowienie postępowania. Stwierdzić na wstępie należy, że strona skarżąca podnosząc takie zarzuty zobligowana jest wskazać przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, które jej zdaniem naruszył Sąd I instancji oraz uzasadnić i wykazać wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy sądowoadministracyjnej. Stawianie skardze kasacyjnej wysokich wymogów formalnych jest uzasadnione treścią przepisu art. 183 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym NSA jest związany granicami skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, a jako sąd kasacyjny nie może zastąpić skarżącego w wyborze szczegółowo określonych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które mogłyby być naruszone przy wydawaniu zaskarżonego wyroku. NSA zauważa, że na gruncie rozpoznawanej sprawy skarżący nie przytoczył w petitum skargi kasacyjnej przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które jego zdaniem zostały naruszone przez Sąd I instancji, jednakże z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, iż zarzuca Sądowi I instancji zaakceptowanie naruszenia przez orzekające w sprawie organy przepisów postępowania administracyjnego oraz odmowę uwzględnienia wyroku sądu powszechnego, w którym ustalono, że S. S. i R. G. łączy od wiosny 2003 r. umowa dzierżawy gruntów rolnych położonych w R. o powierzchni 4,5 ha, stanowiących własność R. G. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, natomiast art. 1 § 2 p.u.s.a. definiuje kryterium tej kontroli stanowiąc, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny dokonuje analizy prawnej przepisów, które były podstawą decyzji i kontroluje decyzję wydaną na podstawie zebranego w toku postępowania administracyjnego materiału dowodowego, gdyż rozpoznaje sprawę na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Przenosząc te rozważanie na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że bezzasadny jest zarzut nie wzięcia pod uwagę wyroku Sądu Rejonowego w O. I Wydziału Cywilnego z dnia 4 maja 2005 r. Sąd administracyjny ocenia bowiem pod względem zgodności z prawem decyzję administracyjną, wydaną na podstawie obowiązującego prawa i w oparciu o materiał dowodowy zebrany w toku postępowania administracyjnego. Wyjście na jaw istotnych dla sprawy, nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję jest jednym z powodów ewentualnego wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.). WSA w Warszawie trafnie zatem stwierdził, że okoliczność ta, skoro pojawiła się już po wydaniu zaskarżonej decyzji, mogłaby stanowić jedynie przesłankę do wznowienia postępowania na wniosek skarżącego, przy zachowaniu ustawowego terminu na jego wniesienie. Bezzasadny jest tym samym pogląd wnoszącego skargę kasacyjną, że orzekający w sprawie organ powinien z urzędu stwierdzić nieważność decyzji w chwili, gdy skarżący "zawiadomił o wyroku". Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej niewyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, stwierdzić należy że skarżący nie wskazał przepisów o postępowaniu dowodowym, których naruszenia miałby się dopuścić Sąd I instancji i w żaden sposób nie uzasadnił na czym polegały i czy miały wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji rozpoznając niniejszą skargę kontrolował, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a w szczególności, czy w decyzji tej w sposób prawidłowy zostały zastosowane przepisy stanowiące podstawę żądania zawartego we wniosku o dopłaty. Sądowa kontrola działalności administracji publicznej polega na kontroli legalności określonych działań administracji, a jedynym kryterium orzekania przez sąd administracyjny jest zgodność zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Sąd administracyjny kontrolując zgodność zaskarżonej decyzji z prawem orzeka na podstawie materiału dowodowego sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. W postępowaniu administracyjnym obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie, a Sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wykonaniu tego obowiązku, gdyż do jego kompetencji należy jedynie kontrola legalności decyzji wydanej na podstawie stanu faktycznego ustalonego w postępowaniu administracyjnym. Wnoszący skargę kasacyjną zdaje się zupełnie pomijać kwestię związaną z charakterem postępowania toczącego się przed organem administracji w sprawie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Zasadnie Sąd I instancji zaakceptował tak ustalony przez organy stan faktyczny sprawy. Bezzasadne są wywody skarżącego, że to organ powinien był zasięgnąć informacji u sołtysa wsi, lub wezwać R. G. do złożenia oświadczenia w tej sprawie. Należy mieć tu bowiem na uwadze, co stwierdził również skarżący w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że organ "poprzestał tylko na zażądaniu i uzyskaniu od syna skarżącego oświadczenia o dokonaniu korekty obszaru gospodarstwa". Wymaga w tym miejscu podkreślenia, że w aktach administracyjnych sprawy znajduje się wezwanie z dnia 22 lipca 2004 r. skierowane do S. S. przez Kierownika Biura Powiatowego ARMiR w O. do złożenia wyjaśnień w sprawie. Takie prowadzenie postępowania przez organ, w którym wzywa on wnioskującego na podstawie art. 50 § 1 k.p.a. do złożenia w sprawie wyjaśnień, świadczy o prawidłowym prowadzeniu postępowania i dbaniu o należyte ustalenie stanu faktycznego sprawy. Odnosząc się do wniosku zawartego w skardze kasacyjnej, dotyczącego uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Kierownikowi Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. do ponownego rozpoznania stwierdzić należy, że jest on bezpodstawny. Zgodnie bowiem z treścią przepisu art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej – co w niniejszej sprawie nie ma miejsca, z przyczyn opisanych powyżej – uchyla zaskarżone orzeczenie w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie, a gdyby sąd ten nie mógł rozpoznać jej w innym składzie, innemu sądowi. NSA stwierdził, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny zaskarżonej decyzji, wydanej w oparciu o materiał dowodowy zebrany w toku postępowania administracyjnego. Z powyższych względów NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.