II GSK 2648/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia del. WSA Beata Kozicka Protokolant starszy asystent sędziego Michał Stępkowski po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J H od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 maja 2015 r., sygn. akt III SA/Lu 925/14 w sprawie ze skargi J H na decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Elizówce z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 19 maja 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (dalej: WSA w Lublinie lub Sąd I instancji) oddalił skargę J H (dalej: skarżący) na decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Dyrektor) z dnia [...] lipca 2014 r. w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Zamościu przyznał skarżącemu płatność rolnośrodowiskową: 1) w kwocie 1093,40 zł w pakiecie rolnictwo ekologiczne, wariant 2.9 – uprawy sadownicze i jagodowe (z certyfikatem zgodności) o stawce 1540 zł za powierzchnię uwzględnioną w płatności 34,01 ha/rok oraz ze względu na stwierdzone nieprawidłowości; 2) w kwocie 42825,90 zł w pakiecie rolnictwo ekologiczne, wariant 2.1 – uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) o stawce 790 zł za powierzchnię uwzględnioną w płatności 58,37 ha/rok. Rozstrzygnięcie takie zapadło ze względu na to, że w gospodarstwie strony stwierdzono nieprawidłowości mające wpływ na wysokość płatności. Organ podniósł, że w ramach wariantu 2.1 strona zadeklarowała powierzchnię 60,45 ha objętą realizowanym pakietem. Kontrola na działkach A, C, E, I wykazała, że strona we wniosku zadeklarowała większą powierzchnię, niż stwierdzoną wynoszącą 58,37 ha (oznaczenie nieprawidłowości - kod DR 13+). Skutkowało to wykluczeniem z płatności obszaru o powierzchni 2,08 ha. Kontrola wykazała również nieprawidłowości w ramach wariantu 2.9. We wniosku skarżący deklarował powierzchnię 39,15 ha. W ramach tego wariantu kontrola wykazała naruszenia oznaczone kodem nieprawidłowości E7 (nieutrzymywanie minimalnej obsady drzew i krzewów) oraz DR13 - (powierzchnia mniejsza niż deklarowana) i DR13+ (powierzchnia większa niż deklarowana). Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., po rozpatrzeniu odwołania strony, Dyrektor utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. WSA w Lublinie oddalając skargę na powyższą decyzję przypomniał, że kontrola wniosku o przyznanie płatności wykazała nieprawidłowości, które miały wpływ na wysokość udzielonej pomocy finansowej skarżącemu. Deklarowana do płatności w ramach wariantu 2.1 powierzchnia 60,45 ha jest w rzeczywistości mniejsza i wynosi 58,37 ha. W tej sytuacji rzeczą organu było wykluczyć z płatności obszar o powierzchni 2,08 ha. Wobec ustalonej różnicy między powierzchnią deklarowaną a stwierdzoną, stanowiącą 3,56 % powierzchni stwierdzonej w stosunku do powierzchni deklarowanej, zasadnie organ zastosował art. 16 ust. 5 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1689/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwojów obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25 z dnia 28 stycznia 2011 r., str. 8). Sąd podkreślił, że art. 16 ust. 5 określa, że w przypadku, o którym w ust. 3 akapit drugi, pomoc oblicza się na podstawie zatwierdzonego obszaru pomniejszonego o podwojoną różnicę, którą stwierdzono, jeżeli różnica ta przekracza albo 3 % albo dwa hektary, ale nie więcej niż 20% zatwierdzonego obszaru. Wbrew stanowisku skarżącego, wyniki kontroli przeprowadzonej przez jednostkę certyfikującą w rozumieniu ustawy z dnia 25 czerwca 2009 r. o rolnictwie ekologicznym (Dz. U. Nr116, poz. 975) i wydane przez taką jednostkę decyzje nie są ani miarodajne, ani wiążące dla organów orzekających w sprawach płatności rolnośrodowiskowych. Wykaz sporządzony przez jednostkę certyfikującą stanowi dowód tego, że wymienieni w nim producenci spełnili wymagania produkcji ekologicznej i nie stanowi dowodu, na podstawie którego organ przyznający płatność dokonuje ustaleń dotyczących powierzchni działek uprawnionych do płatności rolno środowiskowej. Zdaniem Sądu I instancji niezasadny jest zarzut skargi, że z naruszeniem art. 16 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 pomniejszono płatność rolnośrodowiskową i zastosowano sankcję wymienioną w tym przepisie. Stanowisko skarżącego, że płatność powinna być przyznana do obszaru zmniejszonego o 5,14 ha bez stosowania sankcji nie ma uzasadnienia w świetle art. 6 ust. 2 lit. c/ rozporządzenia nr 65/2011 definiującego pojęcie obszaru zatwierdzonego jako obszaru działek lub parceli, których dotyczy wniosek o pomoc. Sąd I instancji przypomniał, że skarżący przyznał w skardze, że wystąpiły braki w nasadzeniach spowodowane działaniem dzikich zwierząt i szkodników. To, że skarżący uzupełnił nasadzenia w plantacji malin, co potwierdziła jednostka certyfikująca, nie oznacza samo przez się, że skarżący utrzymywał w trakcie realizacji programu rolnośrodowiskowego prawem wymaganą minimalną obsadę drzew i krzewów. Zgodnie z załącznikiem nr 3 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. minimalna obsada dla malin wynosi 4.600 sztuk na 1 hektar. W trakcie kontroli stwierdzono, że na plantacji skarżącego występowało 1.395 sztuk malin na jednym hektarze. Świadczą o tym wyjaśnienia kontrolujących z dnia 6 września 2013 r. nawiązujące do ponownie przeprowadzonej kontroli. Sąd I instancji stwierdził, że protokół kontroli doręczono skarżącemu dopiero w lutym 2014 r., jednakże jest to uchybienie nieistotne, skoro w trakcie wizytacji gospodarstwa rolnego w czynnościach przeprowadzanych przez kontrolujących brał udział pełnomocnik skarżącego. W ocenie Sądu I instancji niezasadne są zarzuty, że postępowanie administracyjne przeprowadzono z naruszeniem praw strony, że niewłaściwie zebrano dowody i wadliwe je oceniono. Z akt sprawy wynika, że skarżący nie przedstawił żadnych dowodów podważających ustalenia organu odnośnie stwierdzonej powierzchni działek rolnych i obsady malin. J H zaskarżył wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: 1) przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ oraz art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej: p.p.s.a., w zw. z art. 7, art. 10 § 1, art. 77, art. 79 § 1 i art. 107 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków europejskiego funduszu rolnego na rzecz rozwoju obszarów wiejskich oraz § 7 i § 8 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych warunków i trybu przeprowadzania kontroli na miejscu i wizytacji w miejscu w ramach programu rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 z dnia 31 sierpnia 2007 r. (Dz. U. z 2007 r. Nr 168, poz. 1181), poprzez przeprowadzenie postępowania z naruszeniem praw strony, niewłaściwe zebranie dowodów i niewłaściwą ocenę materiału dowodowego; 2) przepisów prawa materialnego, a mianowicie: - art. 16 ust. 5 rozporządzenia Komisji UE nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 roku ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U.UE.L.2011.25.8), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na stwierdzeniu, że obszar zatwierdzony wynikał z ustaleń kontroli, a nie z informacji pochodzącej od wnioskodawcy; - art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków europejskiego funduszu rolnego na rzecz rozwoju obszarów wiejskich w ramach programu rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007- 2013, § 2 ust. 1 i § 18 ust. 1 rozporządzanie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "program rolnośrodowiskowy" objętego programem rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 oraz § 4 ust. 2 i 3, § 27 oraz § 35 pkt 8 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na pomniejszeniu wysokości dopłat w sytuacji braku podstaw do stwierdzenia, że wnioskodawca nie wypełnił warunków dla ich otrzymania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowoadministracyjnego, zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu, albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna J H oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Sąd II instancji w pierwszej kolejności rozpoznaje postawione w niej zarzuty podnoszące naruszenie prawa procesowego, a dopiero w dalszej naruszenia prawa materialnego. Konieczność zachowania takiej kolejności rozpoznawania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena stosowania prawa materialnego może być dokonana dopiero wtedy, gdy zostanie ustalone, że stan faktyczny sprawy nie jest sporny, albo że nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia skarżonego wyroku. W ocenie NSA nietrafne są podniesione w skardze zarzuty naruszenia prawa procesowego. Skarżący kasacyjnie w ramach tych zarzutów wskazuje na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 10 § 1, art. 77, art. 79 § 1 i art. 107 k.p.a. oraz art. 21 ust. 1 u.w.r.w. oraz § 7 i § 8 rozporządzenia z dnia 31 sierpnia 2007 r. i stwierdza, że wyrok Sądu I instancji narusza prawo, bo przyjmuje jako podstawę wyrokowania stan faktyczny ustalony z naruszeniem prawa. Odnosząc się do tak postawionego zarzutu stwierdzić należy, że jest on nietrafny i formalnie wadliwy. Sąd II instancji podkreśla, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym. Z tego powodu wymaga sporządzenia przez profesjonalnego pełnomocnika. Ustalenie takich wymogów wynika z tego, że Sąd II instancji może rozpoznawać skargę tylko w zakresie prawidłowo postawionych zarzutów kasacyjnych. Formalizm skargi kasacyjnej przełamuje uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA nr 1/2010, poz. 1. Jednak nawet na gruncie tej uchwały przyjąć należy, że NSA może rozpoznać skargę kasacyjną w zakresie wadliwie ujętych zarzutów, ale nie podstaw kasacyjnych, jeżeli z uzasadnienia tej skargi można wywnioskować jaka jest treść zarzutu i na czym polega naruszenie prawa objętego tym zarzutem. Rozpoznawana skarga kasacyjna nie spełnia tych wymogów w zakresie zarzutu opartego na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Przede wszystkim skarga wskazuje na naruszenie równoczesne art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ i art. 151 p.p.s.a. w związku z przepisami k.p.a. i rozporządzenia z dnia 31 sierpnia 2007 r. Sąd II instancji zauważa, że skarżony wyrok nie mógł równocześnie naruszyć obu przepisów, chociażby dlatego, że oddalał skargę, zatem Sąd I instancji w ogóle nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. Skoro nie stosował tej regulacji, to nie mógł jej naruszyć, chyba że naruszenie miałoby polegać na jej niezastosowaniu, w sytuacji gdy powinna być stosowana. Skarga kasacyjna w ogóle takiego naruszenia nie podnosi, ale z jej uzasadnienia można wywieść, że Sąd I instancji wadliwie zastosował art. 151 p.p.s.a., bo oddalił skargę, a nie było podstaw do takiego orzekania, gdyż organy wadliwie poprowadziły postępowanie wyjaśniające. Tak zbudowany zarzut, podkreślić należy, że ustalony przez Sąd II instancji ze względu na treść uzasadnienia, jest nietrafny. Skarżący kasacyjnie podnosi w tym zarzucie wadliwość wyroku ze względu na akceptowanie decyzji wydanych przez organy ARiMR, które wydane zostały z naruszeniem przepisów regulujących sposób i zasady prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Konkretyzując te naruszenia skarga kasacyjna wskazała na wadliwe prowadzenie kontroli w lipcu 2013 roku, a potem rekontroli z dnia 5 września 2013 r. oraz niewłaściwe ustalenie ilości nasadzeń malin na 1 ha, wreszcie wady formalne protokołów z kontroli. W ocenie skarżącego kasacyjnie podejmowane w tym zakresie działania organów były nierzetelne, dlatego nie mogły stanowić podstawy wydanej decyzji. Z tak określonym stanowiskiem strony skarżącej kasacyjnie nie można się zgodzić. Rację ma Sąd I instancji, że w zakresie dokumentowania czynności kontrolnych doszło do uchybień, jednak nie mają one znaczenia dla rozpoznawanej sprawy. Dlatego tak jest, bo skarżący kasacyjnie nie przeciwstawił skutecznych środków dowodowych ustaleniem poczynionym przez organ, tym, które sam zaakceptował, czego dowodem jest protokół. To z jego treści wynikają istotne dla sprawy okoliczności dotyczące powierzchni działek, na których realizowany był program rolnośrodowiskowy w ramach pakietów 2.1 i 2.9. Twierdzenia o ustnym kwestionowaniu ustaleń protokołu nie mogą skutecznie podważyć ustaleń w nim zawartych. Wynika to wprost z treści art. 21 ust. 2 u.w.r.w., w którym określony został zakres obowiązków organu w ramach postępowania wyjaśniającego. W orzecznictwie nie ma wątpliwości, że w zakresie postępowań prowadzonych w ramach u.w.r.w. przepisy k.p.a. mają zastosowanie ale z modyfikacjami wynikającymi z art. 21 ust. 2 ustawy. W odniesieniu do postępowania wyjaśniającego obowiązuje reguła, że organy ARiMR mają w sposób wyczerpujący rozpatrzeć cały materiał dowodowy, jednak ze względu na treść art. 21 ust. 3 tej ustawy to na stronie ciąży obowiązek przedstawiania dowodów oraz dawania dowodów i wyjaśnień co do okoliczności istotnych dla sprawy, a ciężar udowodnienia faktów spoczywa na osobie, która wywodzi z tego skutki prawne. W tak ukształtowanym stanie prawnym skuteczne procesowo działanie skarżącego kasacyjnie wymagałoby przedstawienia dowodów co do okoliczności kwestionowanych w skardze kasacyjnej. Jak trafnie zauważył Sąd I instancji, strona nie przedstawiła dowodów co do podnoszonych twierdzeń, a decyzje wydawane przez jednostkę zewnętrzną (certyfikującą) nie mogą stanowić podstawy ustalenia płatności rolnośrodowiskowej, bo dla tego rodzaju pomocy ustawodawca przewidział inny tryb weryfikacji danych stanowiących podstawę udzielenia pomocy. Z tego więc powodu nie można zasadnie twierdzić, że organy ARiMR naruszyły podnoszone w zarzucie przepisy k.p.a. i w ten sposób doszło do naruszenia praw strony poprzez niewłaściwe zebranie i ocenę materiału dowodowego. Zdaniem NSA nietrafne są również zarzuty podnoszące naruszenie pawa materialnego. Analiza treści tych zarzutów wskazuje, że skarżący kasacyjnie łączy je z ustaleniami faktycznymi. Potwierdza to uzasadnienie skargi kasacyjnej, w którym strona nie wyjaśnia przesłanek z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a więc błędnej wykładni lub niewłaściwego stosowania przepisów, ale odwołuje się do faktu minimalnej obsady drzew i krzewów i z tej okoliczności wywodzi błędne rozumienie pojęcia "utrzymanie" upraw rolnych objętych programem rolnośrodowiskowym. W kontekście takiego ujęcia zarzutów stwierdzić należy, że nie mogą one być skuteczną podstawą kasacyjną. Zdaniem Sądu II instancji dla poprawności stosowania art. 16 ust. 5 rozporządzenia Komisji nr 65/2011, jako przepisu prawa materialnego, nie ma znaczenia ustalenie w zakresie obszaru zatwierdzonego do płatności rolnośrodowiskowej, gdyż ta kwestia nie wiąże się z wykładnią treści tego przepisu, ale z ustaleniem stanu faktycznego sprawy. Podobnie należy potraktować zarzut podnoszący naruszenie art. 10 ust. 1 u.w.r.o.w. Skoro stan faktyczny sprawy nie został zakwestionowany, to nie można przyjąć, że nie zostały spełnione warunki do wydania skarżonych decyzji. Z tych powodów oraz ze względu na treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.