II GSK 2668/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 2 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lutego 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 1590/16 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w K. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz A. Sp. z o.o. w K. kwotę 960 (dziewięćset sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. I Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem objętym skargą kasacyjną oddalił skargę A Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] czerwca 2016 r. w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. Główny Inspektor Farmaceutyczny utrzymał w mocy decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Poznaniu z dnia [...] września 2015 r. wydaną na podstawie art. 112 ust. 2 i 3 w związku z art. 65 ust. 1, art. 68 ust. 1, art. 72 ust. 1 i 3, art. 74 ust. 1, art. 87 ust. 2, art. 88 ust. 5 pkt 1 i art. 96 ust. 1 oraz art. 37ap ust. 1 pkt 2 w związku z art. 101 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. – Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2008 r. Nr 45, poz. 281 ze zm.; dalej: pf lub Prawo farmaceutyczne) oraz art. 104 § 1 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej: kpa) w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie [...] zlokalizowanej w [...] przy ul. [...], w związku z utratą przez skarżącą rękojmi należytego prowadzenia przedmiotowej apteki. Przesłankę tę stwierdzono w oparciu o dokumenty księgowe (faktury VAT), z których wynikało, że od 30 stycznia 2013 r. do 9 sierpnia 2013 r. skarżąca za pośrednictwem apteki ogólnodostępnej [...] zlokalizowanej w [...] przy ulicy [...], dokonywała sprzedaży produktów leczniczych, które najczęściej występują w tzw. "odwróconym łańcuchu dostaw" i należą do leków ratujących życie i zdrowie człowieka do podmiotu nieuprawnionego ("B" Sp. z o.o. i Wspólnicy Sp. j. z siedzibą w K.). Działalność ta była prowadzona pomimo braku zezwolenia na hurtowy obrót lekami. Mimo że materiał dowodowy dokumentuje jedynie sprzedaż produktów leczniczych z apteki ogólnodostępnej [...] zlokalizowanej w [...] przy ulicy [...] to opisane działanie, chociaż nie jest wprost powiązane z apteką ogólnodostępną o nazwie [...] zlokalizowaną w [...] przy ul. [...] odnosi bezpośredni skutek wobec skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę przyjął, że kontrolowana decyzja jest zgodna z prawem. W podstawie prawnej wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718; dalej: ppsa). II Skargę kasacyjną wniosła A Sp. z o.o. z siedzibą w K. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: 1. na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w postaci: a) art. 68 ust. 1 pf poprzez jego błędną wykładnię, to jest poprzez przyjęcie, że przepis ten zawiera zamknięty katalog czynności, które mogą być podejmowane przez aptekę ogólnodostępną, podczas gdy przepis ten nie nakłada na skarżącą żadnego konkretnego obowiązku, w tym zwłaszcza zakazu podejmowania określonego rodzaju działalności; b) art. 72 ust. 3 pf poprzez jego błędną wykładnię, to jest poprzez przyjęcie, że każda sprzedaż dokonywana do podmiotu innego niż ludność, ma charakter obrotu hurtowego; c) art. 86 ust. 1 w zw. z ust. 2 pf poprzez jego błędną wykładnię, to jest poprzez przyjęcie, że wbrew literalnej wykładni powołanego przepisu, że katalog usług farmaceutycznych wskazanych w art. 86 ust. 2 pf jest katalogiem zamkniętym; d) art. 87 ust. 2 pf poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że apteka skarżącej prowadziła sprzedaż produktów leczniczych do hurtowni farmaceutycznej, chociaż z okoliczności sprawy wynika jedynie, że apteka ta prowadziła wyłącznie sprzedaż produktów leczniczych na rzecz pacjentów; e) art. 96 ust. 1 pf poprzez jego błędną wykładnię, to jest poprzez przyjęcie, że przepis ten zawiera zamknięty katalog sposobu nabywania produktów leczniczych z aptek ogólnodostępnych i jednocześnie, że z przepisu tego wynika zakaz sprzedaży produktów leczniczych do innych aptek, hurtowni farmaceutycznych oraz innych podmiotów; f) art. 37ap ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 101 pkt 4 pf poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię, to jest poprzez przyjęcie, że skarżąca przestała spełniać warunki określone przepisami prawa, wymagane do wykonywania działalności gospodarczej określonej w zezwoleniu poprzez to, że skarżąca nie daje już rękojmi należytego prowadzenia apteki ogólnodostępnej z uwagi na to, że dokonywała sprzedaży produktów leczniczych aptece prowadzonej przez inny podmiot; g) art. 37 ap ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 120 ust. 1 pkt 2 pf poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że wskazany przepis nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie, chociaż przepis art. 120 ust. 1 pkt 2 pf znajduje zastosowanie w przypadku naruszenia wymagań dotyczących obrotu produktami leczniczymi, a stwierdzone przez organ II instancji uchybienia skarżącej mogłyby zostać co najwyżej uznane za uchybienia należące do kategorii uchybień objętych normą wskazanego przepisu, co jednocześnie uzasadniało jego zastosowanie przez organ II instancji; 2. na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci: a) art. 1 § 1 i 2 ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 7, 77 i 80 kpa poprzez oddalenie skargi i nieuchylenie decyzji organu II instancji, pomimo, że została ona wydana bez podjęcia przez organ II instancji wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego i prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz bez rozważenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, w szczególności w zakresie spełniania przez skarżącą przesłanek posiadania rękojmi należytego prowadzenia apteki ogólnodostępnej, wartości brutto kwestionowanej przez organ II instancji sprzedaży produktów leczniczych do podmiotu trzeciego, okoliczności dotyczących tego, że apteka ogólnodostępna [...] zlokalizowana w [...] przy ul. [...] nie dokonywała sprzedaży produktów leczniczych do innych aptek, ani też do hurtowni farmaceutycznej i nie naruszyła żadnych zasad działania apteki ogólnodostępnej, w tym zasad dotyczących obrotu produktami leczniczymi; b) art. 141 § 4 ppsa w zw. z art. 145 1 pkt 1 ppsa poprzez wybiórcze przedstawienie stanu sprawy i nieodniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze oraz uchylenie się od dokonania szczegółowego uzasadnienia decyzji o oddaleniu skargi; c) art. 1 § 1 i 2 ppsa w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa poprzez nieuwzględnienie skargi, pomimo naruszenia w toku postępowania przed organem II instancji przepisu art. 8 kpa, polegającego na błędnym uznaniu, że zastosowanie wobec skarżącej środka o największym stopniu dolegliwości polegającej na cofnięciu zezwolenia na prowadzenie apteki, bez uprzedniego nakazania skarżącej usunięcia stwierdzonych uchybień, nie stanowi działania sprzecznego z zasadą pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej; Podnosząc te zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania administracyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. III Główny Inspektor Farmaceutyczny w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. IV Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się zasadna. Trafny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 ppsa. Przepis ten w zdaniu pierwszym stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wśród niezbędnych składników uzasadnienia wyroku art. 141 § 4 ppsa wymienia obowiązek przedstawienia zwięzłego stanu sprawy. Obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem (art. 3 § 1 ppsa). W uzasadnieniu orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie wystarczy zatem ograniczyć się do stwierdzenia, co ustaliły organy, lecz niezbędne jest wskazanie, które ustalenia zostały przyjęte przez sąd I instancji, a które nie. Tylko wtedy bowiem sąd administracyjny władny jest dokonać prawidłowej oceny zastosowania prawa materialnego przez organ administracji, tj. przyrównać przyjęty stan faktyczny do miarodajnej normy prawa materialnego i ustalić na tej podstawie treść wyroku. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że nie odpowiada ono wymaganiom stawianym w tym przepisie. W sprawie bezsporne jest, że zarówno organ I instancji, jak i organ II instancji stwierdził, że podstawą cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie [...] zlokalizowanej w [...] przy ul. [...] była utrata przez skarżącą rękojmi należytego prowadzenia apteki. Na podstawie treści decyzji organów administracyjnych uznać należy, że utrata przez skarżącą rękojmi należytego prowadzenia przedmiotowej apteki była związana wyłącznie z działalnością skarżącej polegającą na sprzedaży produktów leczniczych, które najczęściej występują w tzw. "odwróconym łańcuchu dostaw" i należą do leków ratujących życie i zdrowie człowieka. Skarżąca dokonywała przedmiotowej sprzedaży za pośrednictwem apteki ogólnodostępnej [...] zlokalizowanej w [...] przy ulicy [...], która w toku postępowania nie prowadziła już działalności, zaś organ I instancji stwierdził wygaśnięcie zezwolenia na jej prowadzenie w związku z rezygnacją z prowadzania działalności gospodarczej. Przedmiotowa sprzedaż prowadzona była do podmiotu nieuprawnionego tj. "B" Sp. z o.o. i Wspólnicy Sp. j. Kwestionowaną działalność skarżącej stwierdzono w oparciu o dokumenty księgowe (faktury VAT), z których wynikało, że od 30 stycznia 2013 r. do dnia 9 sierpnia 2013 r. dokonywała sprzedaży produktów leczniczych do podmiotu nieuprawnionego tj. "B" Sp. z o.o. i Wspólnicy Sp. j. Wskazać należy, że w toku postępowania administracyjnego, organ I instancji kontrolował także bieżącą działalność apteki w stosunku do której cofnięto zezwolenie, w tym kwestie przesunięć magazynowych deficytowych, wysokospecjalistycznych produktów leczniczych, jak i ich dalszej dystrybucji. Niemniej raz jeszcze należy podkreślić, że ustalenia organu I instancji dotyczące przesunięć magazynowych nie stanowiły podstawy cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Organ II instancji utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję podkreślił, że mając na uwadze zgromadzony materiał dowodowy (faktury wystawione w okresie 30 stycznia 2013 r. - 9 sierpnia 2013 r.) podziela stanowisko organu I instancji, tj. że skarżąca prowadziła sprzedaż produktów leczniczych do spółki "B" Sp. z o.o. i Wspólnicy Sp.j. Mając te okoliczności na uwadze, organ II instancji wprost stwierdził, że skarżąca prowadziła obrót hurtowy produktami leczniczymi oraz wyjaśnił, że art. 72 ust. 1 Prawa farmaceutycznego stanowi, że obrót hurtowy produktami leczniczymi, z zastrzeżeniem ust. 8 pkt 2 Prawa farmaceutycznego, mogą prowadzić wyłącznie hurtownie farmaceutyczne. Podjęcie natomiast działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia hurtowni farmaceutycznej wymaga zgodnie z art. 74 ust. 1 Prawa farmaceutycznego, uzyskania zezwolenia Głównego Inspektora Farmaceutycznego. Skarżąca takiego zezwolenia nie posiadała, w związku z tym nie mogła prowadzić działalności gospodarczej w zakresie obrotu hurtowego produktami leczniczymi. Dokonywaną przez aptekę sprzedaż produktów leczniczych do hurtowni farmaceutycznych organ potraktował jako naruszenie art. 87 ust. 2 Prawa farmaceutycznego. Powyższe, jak również prowadzenie przez aptekę działalności innej niż określona w art. 86 ust. 2, 5 i 8 Prawa farmaceutycznego oraz wydawanie przez nią produktów leczniczych i wyrobów medycznych w innym trybie niż określony w art. 96 ust. 1 Prawa farmaceutycznego uznane zostało przez organ II instancji za naruszenie wskazanych przepisów. Organ II instancji powołując się na art. 101 pkt 4 Prawa farmaceutycznego z którego wynika, że wojewódzki inspektor farmaceutyczny udziela zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej wtedy, gdy wnioskodawca daje rękojmię należytego prowadzenia apteki, wskazał, że przepis ten wymaga, niezależnie od tego czy wnioskodawca jest osobą fizyczną czy osobą prawną, aby dawał on rękojmię należytego prowadzenia apteki, w szczególności biorąc pod uwagę sposób prowadzenia działalności, przestrzeganie przepisów prawa w zakresie jej prowadzenia oraz wagę naruszeń dokonanych przez dany podmiot. Dokonywanie zaś sprzedaży na rzecz innego podmiotu niewątpliwie stoi w sprzeczności z podstawowymi zasadami jej prowadzenia, a podmiot dokonujący takiej działalności narusza fundamentalne zasady działania apteki ogólnodostępnej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 lipca 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 160/12). Organ II instancji podkreślił, że co prawda zgromadzony w sprawie materiał dowodowy dokumentuje jedynie sprzedaż produktów leczniczych z apteki ogólnodostępnej [...] położonej w [...] przy ul. [...] to opisane działanie, pomimo że nie jest wprost powiązane z apteką zlokalizowaną w [...] przy ul. [...] odnosi bezpośredni skutek wobec przedsiębiorcy. Organ odwoławczy uznał bowiem, że skoro skarżąca w jednej z aptek dokonywała sprzedaży na rzecz innego podmiotu to bezsprzecznie należy stwierdzić, iż nie daje rękojmi należytego prowadzenia również w pozostałych aptekach, w szczególności w sytuacji, gdy rękojmia należytego prowadzenia apteki odnosi się do przedsiębiorcy, a nie do apteki (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 stycznia 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 1507/14). W uzasadnieniu prawnym wyroku, Sąd I instancji wskazał natomiast, że "organy Inspekcji Farmaceutycznej prawidłowo uznały, że skarżąca prowadziła obrót hurtowy produktami leczniczymi i zaopatrywała się w produkty lecznicze w innych aptekach ogólnodostępnych" jak również, że "z akt sprawy bezspornie wynika, że skarżąca prowadziła obrót hurtowy produktami leczniczymi (vide: pismo strony, w którym wskazała, że dalsza dystrybucja produktów leczniczych z apteki [...] w rzeczonej lokalizacji nastąpiła do apteki [...] położonej w [...], a następnie z [...] do [...] i z [...] do [...]. Apteką docelową w [...] była apteka o nazwie [...] w [...] przy ul. [...])", co uczyniło w ocenie Sądu I instancji bezpodstawnym zarzut skargi odnoszący się do naruszenia art. 87 ust. 2 pf poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że apteka skarżącej prowadziła sprzedaż produktów leczniczych do hurtowni farmaceutycznej, chociaż z okoliczności sprawy wynika jedynie, że apteka ta prowadziła wyłącznie sprzedaż produktów leczniczych na rzecz pacjentów. Nie budzi wątpliwości, iż powyższe wskazuje na to, że Sąd I instancji przyjął odmienny stan faktyczny od tego, który został przedstawiony i przyjęty przez organy w postępowaniu administracyjnym. W żadnej części uzasadnienia wyroku, Sąd I instancji nie odnosi się bowiem do faktycznej przyczyny cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, tj. utraty przez skarżącą rękojmi należytego prowadzenia apteki na skutek dokonywania od 30 stycznia 2013 r. do 9 sierpnia 2013 r. sprzedaży produktów leczniczych do podmiotu nieuprawnionego, a tym samym nie ocenia, czy stwierdzone przez organy w postępowaniu administracyjnym nieprawidłowości w tym zakresie mogły skutkować cofnięciem zezwolenia na prowadzenie pozostałych aptek należących do skarżącej. Stwierdzić zatem należy, że uzasadnienie wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający dokonanie pełnej kontroli kasacyjnej. Z uwagi na zasadność zarzutu naruszenia art. 141 § 4 ppsa, odniesienie się do sformułowanych w niej pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia pozostałych przepisów postępowania oraz naruszenia przepisów prawa materialnego byłoby przedwczesne. W tym stanie rzeczy, uwzględniając skargę kasacyjną na podstawie art. 185 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł w pkt 2 wyroku na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800).