II GSK 2730/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia del. WSA Paweł Janusz Lewkowicz po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 maja 2024 r., sygn. akt VI SA/Wa 6128/23 w sprawie ze skargi R. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 20 września 2023 r., nr KOC/3718/Ru/23 w przedmiocie zarejestrowania pojazdu oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 maja 2024 r. oddalił skargę R. T. (dalej: "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 20 września 2023 r. w przedmiocie zarejestrowania pojazdu. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy. Skarżący pismem z 23 marca 2023 r. wniósł o rejestrację pojazdu marki M. nr nadwozia [...]. Prezydent m. st. Warszawy decyzją z 5 kwietnia 2023 r. na podstawie art. 73 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 988 ze zm., dalej: "p.r.d.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: k.p.a.) zarejestrował ten pojazd i wydał dowód rejestracyjny (seria i numer) [...] oraz tablice rejestracyjne nr [...]. Skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji wskazując, że zaskarżenie odnosi się do skróconego terminu ważności badania technicznego tego pojazdu, mimo, że termin wskazany w dowodzie rejestracyjnym z kraju sprowadzenia pojazdu był dłuższy i ustalony na wrzesień 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Zdaniem organu odwoławczego, żądanie skarżącego dotyczące zmiany danych w wydanym mu dowodzie rejestracyjnym w zakresie badania technicznego nie wchodziło w zakres postępowania dotyczącego decyzji o rejestracji. Zdaniem SKO, skarżący powinien więc dochodzić jedynie zmiany czynności materialno-technicznej jakim jest wydanie dowodu rejestracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za niezasadną. Sąd I instancji podkreślił, że w orzecznictwie panuje utrwalony pogląd, iż wydanie dowodu rejestracyjnego, karty pojazdu, czy tablic rejestracyjnych jest czynnością materialno-techniczną, która jest poprzedzona rozstrzygnięciem przez dany organ, czy w konkretnej sytuacji osoba ubiegająca się o rejestrację danego pojazdu spełnia wszystkie określone wymagania ustawowe. Dowód rejestracyjny jest zatem zewnętrznym przejawem oświadczenia woli organu administracji, rozstrzygającego sprawę rejestracji pojazdu, potwierdzającym wydanie decyzji o zarejestrowaniu pojazdu, a jednocześnie jest dokumentem potwierdzającym dopuszczenie zarejestrowanego pojazdu do ruchu. Sąd I instancji zgodził się z organem, iż skarżący powinien zaskarżyć czynność materialno-techniczną, jaką jest wydanie dowodu rejestracyjnego, a nie decyzję organu I instancji. Sąd zaznaczył, że zarzuty dotyczące czasu trwania postępowania mogły być przedmiotem skargi na bezczynność czy przewlekłość, o której stanowi art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. W podstawie prawnej orzeczenia wskazano art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: "p.p.s.a."). Skarżący, nie zgadzając się z powyższym wyrokiem, wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżając go w całości i zarzucając mu: 1/ naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj.: a/ art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8 § 1, 9, 11, 77 § 1, 80 i 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego, (Dz. U. 2021r., poz. 735, dalej k.p.a.) poprzez niewykonanie przez Sąd w sposób prawidłowy obowiązku kontroli legalności decyzji administracyjnych i zaakceptowanie nieprawidłowego działania organów administracji, pomimo, że organ nie rozpatrzył wnikliwie zawartego w aktach niniejszej sprawy materiału dowodowego i dokonał ustaleń stanu faktycznego sprzecznie z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, co polegało na: - niewyjaśnieniu żądania strony, podczas gdy strona skarżąca miała zastrzeżenia do czynności materialno-technicznej wydania dowodu rejestracyjnego i dokonanych w tym dowodzie rejestracyjnym wpisów, a zatem faktycznie zaskarżyła czynność materialno-techniczną, - prowadzeniu przez organ II instancji postępowania z pominięciem ustalenia rzeczywistego żądania strony, - nierozpoznanie istoty sprawy, wobec nieodniesienia się przez organ w żadnym zakresie do wydanej decyzji, a jedynie do czynności materialno- technicznej, podczas gdy organ II instancji nie wskazał, by doszło do niedopuszczalnego zaskarżenia czynności materialno-technicznej drogą właściwą dla zaskarżenia decyzji administracyjnej, - dowolnej, a nie swobodnej ocenie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a tym samym prowadzenie postępowania w sposób naruszający zasadę praworządności oraz podważający zaufanie obywateli do organów Państwa; - zaniechaniu zamieszczenia w uzasadnieniu decyzji pełnego uzasadnienia faktycznego i prawnego sprawy, w szczególności brak odniesienia się do stanowiska skarżącego oraz podnoszonych przez niego twierdzeń. 2/ naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj.: - art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit ca p.p.s.a. w zw. z art. 81 ust. 4 pkt 2 lit. b ustawy - Prawo o ruchu drogowym, poprzez zaakceptowanie niewłaściwej wykładni tego przepisu i w konsekwencji skrócenie terminu ważności badania technicznego pojazdu marki M. nr nadwozia [...], podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu wskazuje, że badaniu technicznemu nie podlega zarejestrowany pojazd, w którego dowodzie rejestracyjnym lub innym dokumencie wydanym przez właściwy organ państwa członkowskiego przedstawionym do rejestracji, zawarta jest informacja o wykonanym badaniu technicznym i jego terminie ważności. W związku z powyższym, Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. skarżący nie wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazania na wstępie wymaga, że stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania z przyczyn określonych w § 2 powołanego artykułu. W rozpoznawanej sprawie nie zaistniały okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu niniejszej sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Związanie granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. W przedmiotowej sprawie zarzuty kasacyjne zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że w przypadku oddalenia skargi można zarzucić Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie spełni dyspozycji tej normy prawnej i nie uchyli zaskarżonego rozstrzygnięcia. Natomiast, jeśli z zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę Sądowi I instancji naruszenia omawianego przepisu, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny normy prawnej. W rozpoznanej sprawie Sąd Wojewódzki nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Podstawą prawną zaskarżonego wyroku był art. 151 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Okoliczność oddalenia skargi nie mogła więc stanowić bezpośrednio argumentu mającego świadczyć o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Przy tym podobnie, jak przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., również art. 151 tej ustawy stanowi jedynie wynik kontroli przez sąd zaskarżonego aktu. Warunkiem ich zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia czy niestwierdzenia przez sąd naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Naruszenie tych przepisów - powoływanych odrębnie, jak i wspólnie - jest zawsze następstwem złamania innych przepisów. W przedmiotowej sprawie Sąd I instancji nie stwierdził naruszenia norm i zasad postępowania administracyjnego, dlatego prawidłowo oddalił skargę. Skoro zatem, Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej, to nie miał podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. W konsekwencji uznać należało, że wydane w sprawie rozstrzygnięcie zgodne jest z dyspozycją zastosowanej normy prawnej. Za niezasadny należy również uznać zarzut naruszenia art. 8 i 9 k.p.a. Zdaniem skarżącego, nie został poinformowany o możliwości zaskarżenia czynności materialno-technicznej jaką jest wydanie dowodu rejestracyjnego. Zgodnie z art. 9 k.p.a., organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Zasada ta nie ma jednak charakteru absolutnego, w tym znaczeniu, że organy nie mają obowiązku informowania strony o wszelkich możliwych trybach postępowania, jak i działania niejako w roli pełnomocnika strony dbającego o złożenie przez stronę stosownego wniosku (zob. wyrok NSA z 14 listopada 2023 r., sygn. III OSK 1064/22). W pismach złożonych do organu, skarżący wprost wskazywał, że wnosi odwołanie od decyzji w sprawie rejestracji pojazdu. Stosownie zaś do przytoczonego w podstawie kasacyjnej art. 77 § 1 k.p.a., na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek zebrania w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego sprawy niezbędnego do jej wyjaśnienia. Postępowanie wyjaśniające prowadzone przez organ administracji publicznej powinno być zakończone po zbadaniu wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla danej sprawy, których zakres określają przepisy prawa materialnego mające zastosowanie w sprawie. Z kolei w uzasadnieniu decyzji organ powinien m.in. wskazać dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 § 3 k.p.a.). Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organy administracji publicznej są również zobowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Skarżący w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał, iż zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., wynikał z błędnej wykładni art. 81 ust. 4 pkt 2 lit. b) p.r.d. wobec skrócenia terminu ważności badania technicznego posiadanego przez niego pojazdu. W opinii Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten jest niezasadny. Zgodnie z art. 81 ust. 4 pkt 2 lit. b) p.r.d., okresowemu badaniu technicznemu nie podlega zarejestrowany pojazd, w którego dowodzie rejestracyjnym lub innym dokumencie wydanym przez właściwy organ państwa członkowskiego przedstawionym do rejestracji, zawarta jest informacja o wykonanym badaniu technicznym i jego terminie ważności. Należy jednak stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie, organ I instancji poprzez zarejestrowanie pojazdu potwierdził, że spełniał on wymogi techniczne i jak trafnie stwierdził Sąd I instancji, została wydana decyzja w pełni uwzględniająca wniosek strony. W ocenie NSA nie doszło więc do naruszenia art. 81 ust. 4 pkt 2 lit. b) p.r.d. Rozbieżność pomiędzy datą wskazaną w dowodzie niemieckim, a datą wskazaną w polskim dowodzie rejestracyjnym powinna być zaskarżona w drodze skargi na czynność materialno-techniczną, co zostało wskazane przez Sąd I instancji. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że organy obu instancji zrealizowały obowiązki wynikające art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz 107 § 3 k.p.a., zwłaszcza że w skardze kasacyjnej nie opisano ani jaki dowód pominięto, ani nie wykazano istotnych sprzeczności w stanie faktycznym sprawy. Nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, że organ odwoławczy nie odniósł się do niedopuszczalnego zaskarżenia czynności materialno-technicznej. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odwołanie przysługuje od decyzji. Odwołanie jest zatem niedopuszczalne, jeżeli decyzja nie weszła do obrotu prawnego (a więc pomimo że została wydana, nie została stronie doręczona lub ogłoszona) albo gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną, a jest aktem normatywnym np. aktem prawa miejscowego, jest czynnością cywilnoprawną albo stanowi np. czynność materialno-techniczną (zob. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 19, 2024, art. 134, Nb 3.) Skarżący wnosząc odwołanie prawidłowo zaskarżył decyzję dotyczącą rejestracji pojazdu. Organ I instancji był zobligowany do przekazania odwołania organowi odwoławczemu. W związku z faktem, że treść odwołania skarżącego dotyczyła daty ważności badania technicznego, organ odwoławczy prawidłowo utrzymał w mocy decyzję organu I instancji oraz poinformował skarżącego, że wydanie dowodu rejestracyjnego to czynność materialno-techniczna. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.