II GSK 2745/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Protokolant asystent sędziego Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej O. - Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2016 r. sygn. akt V SA/Wa 3088/15 w sprawie ze skargi O. - Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w L. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od O. - Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w L. na rzecz Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 stycznia 2016 r., sygn. akt V SA/Wa 3088/15 oddalił skargę O. - Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w L. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia. Decyzjami z dnia [...] kwietnia 2012 r. i z dnia [...] maja 2012 r. Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych odmówił skarżącemu wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za luty i marzec 2012 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. utrzymał w mocy decyzje organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 26b ust. 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721 ze zm.) miesięczne dofinansowanie nie przysługuje do wynagrodzenia pracownika w części finansowanej ze środków publicznych, a za takie należy uznać wszystkie przychody skarżącego, zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.). Skarżący, zgodnie z art. 9 pkt 10 ustawy o finansach publicznych jest jednostką sektora finansów publicznych, a z postanowień ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.) wynika, że środki finansowe z Narodowego Funduszu Zdrowia (NFZ) przekazywane samodzielnym publicznym zakładom opieki zdrowotnej (SP ZOZ) w ramach odpłatności za świadczone przez SP ZOZ usługi są środkami publicznymi (art. 114 ust. 1) i nie tracą one swojego publicznego charakteru z momentem ich przekazania. W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucił jej wydanie z naruszeniem art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych poprzez niewłaściwe zastosowanie oraz art. 6 i art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.). W odpowiedzi na skargę Minister Pracy i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) stwierdził, że z treści art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych wynika, iż miesięczne dofinansowanie nie przysługuje do wynagrodzenia pracownika w części finansowanej ze środków publicznych. W ocenie Sądu, skoro wszystkie środki finansowe, którymi dysponuje skarżący (jednostka sektora finansów publicznych) są środkami publicznymi w rozumieniu art. 5 ustawy o finansach publicznych, to środki przeznaczane przez niego na wypłatę wynagrodzeń pracowników są środkami publicznymi, które pochodzą z NFZ i nie tracą publicznego charakteru z momentem ich przekazania. W kosztach działalności skarżącego mieszczą się także wydatki na wynagrodzenia pracowników, czyli finansowane są one ze środków publicznych. W ocenie Sądu I instancji, nie ma żadnych podstaw prawnych do niestosowania do samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej wprost definicji środków publicznych określonej w ustawie o finansach publicznych. Nie ma też wpływu na wynik sprawy zmiana stanowiska organów w zakresie wykładni art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, gdyż obowiązkiem organu jest odstąpienie od błędnej interpretacji stosowanego przepisu. Minister Pracy i Polityki Społecznej nie naruszył też przepisów art. 6 i art. 8 k.p.a., gdyż pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach powoływanych przez skarżącego (II GSK: 1962/12, 1964/12, 1965/12 i 1969/12) nie znajduje aprobaty w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych. Sąd I instancji stwierdził, że ustawa z dnia 28 czerwca 2012 r. o zmianie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 986) poprzez dodanie w art. 26b ustępu 8 wprowadziła, ale dopiero od dnia 1 października 2012 r., możliwość dofinansowania ze środków Funduszu wynagrodzeń pracowników zatrudnionych w sektorze finansów publicznych, których wynagrodzenia finansowane są ze środków publicznych pochodzących ze sprzedaży wyrobów i usług świadczonych przez jednostki sektora finansów publicznych. Ze wskazanych powodów skarga podlegała oddaleniu. W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi, uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzających ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych poprzez przyjęcie, że do pojęcia środków publicznych, o których mowa w art. 26b ust. 7 powołanej ustawy, należy stosować definicję środków publicznych zawartą w ustawie o finansach publicznych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację na poparcie podniesionego zarzutu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Z postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy wyłącznie kwestii rozumienia pojęcia "środków publicznych", określonego w art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Powyższa, sporna w tej sprawie kwestia była już przedmiotem wypowiedzi oraz analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego, między innymi w wyrokach powołanych przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jako wyrażających aktualnie prezentowany pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie rozumienia owej, spornej w sprawie kwestii. Afirmując pogląd prawny wyrażony w uzasadnieniach przywołanych przez Sąd I instancji judykatów, stwierdzić w rozpoznawanej sprawie należy, że przepis art. 26b ust. 7 ustawy w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 września 2012 r., tj. w okresie, którego dotyczy wydana w tej sprawie decyzja (odmowa dofinansowania dotyczyła lutego i marca 2012 r.), stanowił, że miesięczne dofinansowanie na osoby niepełnosprawne z tytułu zatrudnienia, o którym mowa w art. 26b ust. 1 nie przysługuje do wynagrodzenia pracownika w części finansowanej ze środków publicznych, nie przewidując żadnych od tego wyjątków. Należy przede wszystkim zauważyć, że ten przepis nie dotyczy wyłącznie samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej, czy innych jednostek sektora finansów publicznych. Obejmuje również, a nawet przede wszystkim pracodawców – jednostki ze sfery niepublicznej, wśród których mogą być i takie, które w pewnym zakresie korzystają ze środków publicznych, np. w ramach programów wspierania przedsiębiorczości. Stąd w art. 26b ust. 7 jest mowa o wynagrodzeniu pracownika w części finansowanej ze środków publicznych. Nie jest sporne, że samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej, również działające na podstawie ustawy z 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2013 r., poz. 217) są pod rządami obecnie obowiązującej ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych jednostkami sektora finansów publicznych (art. 9 pkt 10). W konsekwencji wszystkie przychody samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej (pochodzące z prowadzonej przez nie działalności oraz pochodzące z innych źródeł) są, w rozumieniu ustawy o finansach publicznych, środkami publicznymi (art. 5 ust. 1 pkt 5). Ten status samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej pozostaje niezmieniony od wielu lat. W ustawie z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148) samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej zaliczano do jednostek sektora finansów publicznych (art. 5 pkt 6), a wszystkie przychody tych jednostek do środków publicznych (art. 3 ust. 1 pkt 4). Identycznie traktowała takie zakłady opieki zdrowotnej i ich przychody ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (art. 4 ust. 1 pkt 7 i art. 5 ust. 1 pkt 5 - Dz. U. Nr 249, poz. 2104). Zarzut, że wnoszący skargę kasacyjną otrzymuje środki z różnych źródeł, w tym również prywatnych, całkowicie ignoruje treść wspomnianego art. 5 ust. 1 pkt 5 obecnie obowiązującej ustawy o finansach publicznych oraz treść przytoczonych wyżej regulacji, zawartych w poprzednio obowiązujących ustawach o finansach publicznych. Jeszcze raz trzeba podkreślić, że z tych przepisów wynika oczywista zasada, że wszystkie przychody samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej stanowią środki publiczne, a zatem wynagrodzenia pracowników tych zakładów są w całości finansowane ze środków publicznych, niezależnie od tego, z jakiego konkretnie źródła pochodzą. Przyjęcie stanowiska, że wyłączenie z zakresu dofinansowania na osoby niepełnosprawne z tytułu zatrudnienia, obowiązujące do 30 września 2012 r. na podstawie art. 26b ust. 7 nie obejmuje samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej byłaby w istocie wykładnią contra legem, prowadzącą do odrzucenia przez organ stosujący prawo obowiązującego przepisu prawa i próbą zastąpienia go inną normą, dającą podstawę do przyznania samodzielnemu publicznemu zakładowi opieki zdrowotnej takiego dofinansowania. Można by ewentualnie rozważać dopuszczalność takiego "poprawiania" ustawodawcy przez organy stosujące prawo, jedynie wówczas, gdyby przyjąć, że w rozpatrywanym przypadku mamy do czynienia z luką techniczną w prawie, a więc że ustawodawca niejako nie dopatrzył albo "zapomniał" uregulować tę kwestię i ten błąd naprawił dopiero od 1 października 2012 r. dodając ust. 8 w art. 26b. Okoliczności towarzyszące wprowadzaniu zmian do ustawy o rehabilitacji wskazują jednak, że takie założenie byłoby nieuprawnione. Ze sprawozdania Komisji Nadzwyczajnej do rozpatrzenia projektów ustaw związanych z rządowym "Programem uporządkowania i ograniczenia wydatków publicznych" (druk sejmowy nr 2707-A), wynika, że zmiana ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji, polegająca na wprowadzeniu do art. 26 b ust. 4 (obecnie ust. 7) była objęta tym programem. Nie była więc przypadkowa, miała służyć, unikaniu dublowania źródeł finansowania wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych i tym samym ograniczeniu wydatków publicznych. Z powodów wyżej przedstawionych Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym tę sprawę nie podziela stanowiska w kwestii interpretacji art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, wyrażonego m. in. w wyrokach, na które powołuje się wnoszący skargę kasacyjną, z dnia 25 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1962/12, II GSK 1964/12, II GSK 1965/12 i II GSK 1969/12. Mając to wszystko na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.), orzekł jak w sentencji.