V SA/Wa 3088/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Sędzia WSA - Sławomir Fularski (spr.), Sędzia WSA - Artur Kot, Protokolant specjalista - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi Ośrodka [...] - Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w L. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych; oddala skargę. 1. Decyzją z [...] czerwca 2015 r., po rozpatrzeniu 2 odwołań Ośrodka [...] Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w L. (dalej: "skarżący"), Minister Pracy i Polityki Społecznej (dalej: "organ odwoławczy", "MPiPS" lub "Minister"), utrzymał w mocy 2 decyzje Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: "organ I instancji" lub "Prezes PFRON") z [...] kwietnia i [...] maja 2012 r. Przedmiotem tych decyzji było odmówienie skarżącemu wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za 2 miesiące 2012 r. (luty i marzec). Jako podstawę prawną swojej decyzji Minister wskazał między innymi przepisy art. 26b ust. 7 ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721 ze zm.; dalej: "ustawa o rehabilitacji") oraz art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.; dalej: "ufp"). 2. Stan faktyczny i przebieg postępowania. Skarżący wystąpił z 2 wnioskami do Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych o wypłatę miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych (Wn-D) za 2 miesiące 2012 r., korzystając z Systemu Obsługi Dofinansowań i Refundacji w terminie przewidzianym w § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 9 stycznia 2009 r. w sprawie miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych (Dz. U. z 2009 r., Nr 8, poz. 43 ze zm.; dalej: "rozporządzenie"), tj. do 20 dnia miesiąca następującego po miesiącu, którego wniosek dotyczy. Decyzjami z [...] kwietnia i [...] maja 2012 r. Prezes PFRON odmówił skarżącemu wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za wskazane 2 miesiące 2012 r. (luty i marzec). W odwołaniach od tych decyzji skarżący podniósł, że jest jednostką sektora finansów publicznych, a jego przychody są środkami publicznymi zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 5 ufp. Pochodzą z prowadzonej przez stronę działalności, na podstawie stosunku cywilnoprawnego. Zapłata jest dokonywana na podstawie faktury VAT. Przychody te nie stanowią żadnej formy pomocy ze środków publicznych. Podkreślił, że sytuacja samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej i niepublicznych zakładów opieki zdrowotnej jest tożsama. Niepubliczne zakłady korzystają zaś z dofinansowania dotyczącego zatrudniania osób niepełnosprawnych. Zdaniem skarżącego, definicja środków publicznych sformułowana w ustawie o finansach publicznych nie powinna być stosowana w sprawach rozstrzyganych na gruncie przepisów ustawy o rehabilitacji, która należy do innej dziedziny prawa. Dofinansowanie do wynagrodzenia – w części finansowanej ze środków publicznych – należy rozumieć jako dodatkową pomoc na zatrudnienie osób niepełnosprawnych, pochodzącą ze środków publicznych, do której podmiot ubiegający się o dofinansowanie jest uprawniony na podstawie regulującego tą kwestię odrębnego stosunku publicznoprawnego. Zaskarżoną do Sądu decyzją Minister utrzymał w mocy 2 decyzje Prezesa PFRON, gdyż w świetle art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji, dofinansowanie nie przysługuje do wynagrodzenia pracownika w części finansowanej ze środków publicznych, a za takie należy uznać wszystkie przychody skarżącego, zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 5 ufp. Pojęcie "środki publiczne" nie zostało bowiem zdefiniowane w ustawie o rehabilitacji. Skarżący zalicza się do jednostek sektora finansów publicznych, a jego działalność finansowana jest ze środków publicznych. Wniosek taki wynika z art. 9 pkt 10 ufp w związku z art. 114 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.). Środki finansowe z Narodowego Funduszu Zdrowia (NFZ) przekazywane samodzielnym publicznym zakładom opieki zdrowotnej (SP ZOZ) w ramach odpłatności za świadczone przez SP ZOZ usługi, są środkami publicznymi i nie tracą one swojego publicznego charakteru z momentem ich przekazania. 3. Postępowanie sądowe. 3.1. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej także jako "Sąd") jej autor wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, stawiając zarzuty jej wydania z naruszeniem art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji poprzez niewłaściwe zastosowanie oraz art. 6 i art. 8 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r., poz. 267 ze zm.; dalej: "Kpa"). W uzasadnieniu skargi jej autor powtórzył zasadnicze elementy argumenty odwołania, które sprowadzają się do wniosku, że przychodów skarżącego nie należy traktować jako środki publiczne, o których mowa w art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji. Nie stanowią one żadnej formy pomocy ze środków publicznych. Sytuacja skarżącego jako samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej powinna być tożsama z tą, w której działają niepubliczne zakłady opieki zdrowotnej, korzystające z dofinansowania wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. Brak jest zatem podstaw do wniosku, że tylko publiczne zakłady opieki zdrowotnej nie mają prawa do dofinansowania wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. Zastosowania w sprawie nie znajduje zaś art. 5 ust. 1 pkt 5 ufp, gdyż zgodnie z art. 1 ufp, przepisy tej ustawy stosuje się tylko w ograniczonym zakresie (pkt 3, 4, 10 i 12). Zauważył, że do 2010 r. Prezes PFRON wypłacał skarżącemu sporne dofinansowanie. Powołał się na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 lutego 2014 r. (II GSK: 1962, 1964, 1965, 1969/12). 3.2. W odpowiedzi na skargę Minister wystąpił o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga nie zasługuje na uwzględnienie. 4. Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się zatem do zbadania, czy organy administracji (podatkowe) w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w sposób przewidziany w art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: "uppsa"). Dodać należy, że zgodnie z art. 134 § 1 uppsa, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 4.2. Stan faktyczny rozpoznawanej sprawy jest bezsporny. Skarżącemu organy odmówiły wypłaty dofinansowania do wynagrodzeń zatrudnionych przez niego pracowników. Jedynym powodem odmowy wypłaty dofinansowania do wynagrodzeń niepełnosprawnych pracowników skarżącego jest traktowanie przez organy przychodów skarżącego jako pochodzących ze środków publicznych, zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 5 ufp. Z art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji wynika zaś, że miesięczne dofinansowanie nie przysługuje do wynagrodzenia pracownika w części finansowanej ze środków publicznych. Skarżący nie kwestionuje tego, że w świetle przepisów ustawy o finansach publicznych jest jednostką sektora finansów publicznych, a jego przychody są środkami publicznymi w rozumieniu tej ustawy. Uważa jednak, że wynagrodzenia, które wypłaca pracownikom niepełnosprawnym nie są finansowane ze środków publicznych. 5. Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja odpowiada prawu. W świetle art. 9 pkt 10 ufp, skarżący jest jednostką sektora finansów publicznych jako samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej. Zgodnie z art. 5 ust.1 pkt 1 i 5 ufp, środkami publicznymi są (między innymi) dochody publiczne, a także przychody jednostek sektora finansów publicznych pochodzące z prowadzonej przez nie działalności i pochodzące z innych źródeł. Do dochodów publicznych zaliczone zostały na podstawie art. 5 ust. 2 pkt 3 ufp wpływy ze sprzedaży wyrobów i usług świadczonych przez jednostki sektora finansów publicznych. Czyli należności skarżącego z tytułu świadczonych usług są środkami publicznymi, także należności związane ze świadczeniami zdrowotnymi udzielanymi na podstawie umów cywilnych zawartych z Narodowym Funduszem Zdrowia, zgodnie z art. 114 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.). Skoro wszystkie środki finansowe skarżącego są środkami publicznymi, to środki przeznaczane przez niego na wypłatę wynagrodzeń pracowników są środkami publicznymi, które pochodzą z NFZ i nie tracą one swego publicznego charakteru z momentem ich przekazania. Działalność skarżącego (SP ZOZ) jako jednostki sektora publicznego finansowana jest z uzyskiwanych przez niego dochodów (przychodów) stanowiących środki publiczne. W kosztach tej działalności mieszczą się także wydatki na wynagrodzenia pracowników, czyli finansowane są one ze środków publicznych. Zawarta w ustawie o finansach publicznych definicja środków publicznych jest zaś definicją legalną, obowiązującą we wszystkich dziedzinach prawa, chyba że przepis innej ustawy ustanowi inną definicję na użytek takiej ustawy, co w ustawie o rehabilitacji nie ma miejsca. Dokonując wykładni art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji należy zatem stosować definicję środków publicznych zawartą w ustawie o finansach publicznych. Rację ma skarżący wskazując, że niektóre przepisy ustawy o finansach publicznych stosuje się do samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej nie wprost, ale odpowiednio. Nie ma jednak żadnych podstaw prawnych do niestosowania do tych podmiotów wprost definicji środków publicznych sformułowanej w ustawie o finansach publicznych. 6. Ustawa z 28 czerwca 2012 r. o zmianie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2012 r., poz. 986), poprzez dodanie art. 26b ust. 8 wprowadziła możliwość dofinansowania wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych SP ZOZ, ale dopiero od 1 października 2012 r. Nadto z uzasadnienia projektu ustawy z 28 czerwca 2012 r. jasno wynika, że zmiana przepisów miała na celu cyt. "umożliwienie dofinansowania ze środków Funduszu wynagrodzeń pracowników zatrudnionych w sektorze finansów publicznych, których wynagrodzenia finansowane są ze środków publicznych pochodzących ze sprzedaży wyrobów i usług świadczonych przez jednostki sektora finansów publicznych (...). Zmiana umożliwi podmiotom o szczególnym charakterze (np. samorządowym zakładom aktywności zawodowej, publicznym zakładom opieki zdrowotnej) stabilne korzystanie z dofinansowania, jeżeli wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych zostało sfinansowane ze środków określonych w tym przepisie". Powyższa zmiana nie miała zatem charakteru precyzującego istniejącą podstawę prawną. Wpływu na wynik sprawy nie ma fakt zmiany stanowiska organów w zakresie wykładni art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji, gdyż obowiązkiem organu jest odstąpienie od błędnej interpretacji stosowanego przepisu. Zdaniem Sądu, Minister nie naruszył przepisów postępowania, tj. art. 6 i art. 8 Kpa, gdyż pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w tych wyrokach, które wskazuje skarżący (II GSK: 1962, 1964, 1965, 1969/12) nie znajduje aprobaty w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyroki NSA: z 29 lipca 2015 r., II GSK 1488/14; z 15 lipca 2015 r., II GSK 1363/14; z 7 lipca 2015 r., II GSK 496/14; z 16 grudnia 2014 r., II GSK 1988; z 27 listopada 2014 r., II GSK 1755; z 22 lipca 2014 r., II GSK 1155; wyroki dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, adres: www.orzeczenia.nsa.gov.pl.; dalej: "CBOSA"). NSA stwierdził w tych wyrokach, że wypłacane przez PFRON miesięczne dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych nie przysługuje samodzielnym publicznym zakładom opieki zdrowotnej, które są jednostkami sektora finansów publicznych finansującymi swoją działalność (w tym wynagrodzenia pracowników) ze środków publicznych. Zatem wszelkie środki, jakie znajdują się w dyspozycji SP ZOZ-ów są środkami publicznymi, to zaś z mocy art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji wyklucza możliwość przyznania miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych zatrudnionych przez skarżącego. Tym samym Sąd nie stwierdził naruszenia przez Ministra wskazanych wyżej przepisów Kpa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. 7. Mając na uwadze powyższe, działając na podstawie art. 151 uppsa, Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku, czyli oddalił skargę.