II GSK 2789/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia del. WSA Joanna Tarno (spr.) Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej C T Spółki z o.o. z siedzibą w B P od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 2462/14 w sprawie ze skargi C T Spółki z o.o. z siedzibą w B P na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od C T Spółki z o.o. z siedzibą w B P na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 450 zł (czterysta pięćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. II GSK 2789/15 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z 1 kwietnia 2015 r. (sygn. akt VI SA/Wa 2462/14) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę C T Sp. z o.o. z siedzibą w B P (dalej: Spółka) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [... ]maja 2014 r. w przedmiocie kary pieniężnej. U uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że w dniu 17 grudnia 2013 r. w miejscowości Wilkowo na drodze krajowej nr 92 zatrzymano do kontroli pojazd członowy składający się z dwuosiowego ciągnika marki Volvo o nr rej. [..] wraz z trzyosiową naczepą marki Krone, o nr rej. [...]. Pojazdem kierował Z P, który w imieniu Spółki wykonywał przejazd drogowy z ładunkiem węglanu potasu w workach big - bag umieszczonych na paletach (ładunek podzielny). Przebieg kontroli utrwalono protokołem z dnia 17 grudnia 2013. Droga krajowa nr 92 została wymieniona w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 6 września 2012 r. w sprawie wykazu dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t. W wyniku pomiarów kontrolowanego pojazdu członowego, stwierdzono następujące naruszenie dopuszczalnych norm: - nacisk 10,4 t na pojedynczej osi napędowej pojazdu - przekroczenie o 0,4 t, - kierowca nie okazał zezwolenia na przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych. Miejsce ważenia legitymuje się protokołem z pomiaru pochylenia terenu na stanowisku ważenia pojazdów z dnia 25 listopada 2013 r. Pojazd został zważony przy pomocy przenośnych wag do pomiarów statycznych typu SAW 10C/II o nr fabrycznych 856057 i 856074. Wagi te legitymowały się w dniu kontroli ważnymi świadectwami legalizacji ponownej, wydanymi przez Dyrektora Okręgowego Urzędu Miar w Poznaniu z datą z datą ważności do 31 grudnia 2014 r. Kierowca został poinformowany o sposobie przeprowadzania pomiarów oraz o przysługujących mu uprawnieniach. Mając na uwadze powyższe wyniki pomiarów, organ stwierdził, że kontrolowany pojazd odpowiadał parametrom, na które kierowca powinien posiadać zezwolenie kategorii IV. Główny Inspektor przytoczył treść przepisów mających zastosowanie w sprawie, tj. art. 64 ust. 1 i 2, art. 64 c, art. 140aa ust. 1, 3 pkt 1 i 4, art. 140ab ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 1137; zwanej dalej "P.r.d.") oraz art. 41 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 260; zwanej dalej "u.d.p.") i stanowiących podstawę prawną nałożenia kary w wysokości 5.000 zł. Organ wyjaśnił kryteria, którymi kieruje się ustalając kategorię zezwolenia, jakim powinna legitymować się strona postępowania, szeroko omówił sposób rozumienia pojęć: "ładunek sypki" oraz "drewno", a także definicji "należytej staranności" i "braku wpływu", powołując stosowne orzecznictwo na poparcie swojej argumentacji. Następnie organ odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, uznając je za bezzasadne. Organ zwrócił uwagę na treść art. 140aa ust. 4 P.r.d., w którym ustawodawca przewidział możliwość uwolnienia się podmiotu wykonującego przejazd od odpowiedzialności za stwierdzone naruszenie, podnosząc, że w toku postępowania strona nie przedstawiła żadnych dowodów wskazujących, że dochowała należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem oraz nie miała wpływu na powstanie naruszenia. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania pierwszej instancji. Spółka podniosła zarzuty naruszenia przepisów postępowania w szczególności art. 7, 80, 81 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 - dalej: "K.p.a."), co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że w działaniu organów wydających decyzje nie dopatrzył się nieprawidłowości, zarówno gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa. Wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona na ten temat argumentacja jest wyczerpująca. Sąd zauważył, że wiarygodnym i rzeczywistym obrazem parametrów zatrzymanego zespołu pojazdu jest pomiar dokonany w toku kontroli drogowej, na zalegalizowanych urządzeniach pomiarowych, w miejscu ważenia legitymującym się dokumentem potwierdzającym spełnienie wszelkich warunków koniecznych do wykonywania pomiarów nacisków oraz masy pojazdów. Tylko taki tryb kontroli parametrów pozwala stwierdzić nienormatywność kontrolowanego pojazdu w chwili jego zatrzymania. Zdaniem Sądu kontrola drogowa, w toku której dokonano ważenia przedmiotowego pojazdu, została przeprowadzona sposób prawidłowy, pomiarów dokonano za pomocą wag przenośnych do pomiarów statycznych, posiadających stosowną legalizację Urzędu Miar; przed rozpoczęciem czynności kontrolnych kierowca miał możliwość sprawdzenia zgodności numerów fabrycznych wagi ze świadectwami legalizacji, został zapoznany z instrukcją ważenia, a odczytu wskazań dokonano w jego obecności; miejsce w którym dokonano kontroli legitymuje się odpowiednim dokumentem potwierdzającym spełnienie wszelkich warunków koniecznych do wykonywania pomiarów nacisków na osi. Kierowca po przeprowadzonym ważeniu nie skorzystał z prawa powtórnego ważenia, ani nie zgłosił żadnych uwag do protokołu. Ponieważ podczas kontroli stwierdzono jedynie przekroczenie dopuszczalnego nacisku na pojedynczej osi napędowej pojazdu, gdzie nacisk osi wyniósł 10,4 tony, (co stanowiło przekroczenie o 0,4 tony), kontrolowany kierowca powinien był legitymować się zezwoleniem kategorii IV. Naruszenie takie jest odrębną kategorią prawną naruszeń, gdyż możliwe jest przekroczenie dopuszczalnych nacisków osi pojazdu przy jednoczesnym nieprzekroczeniu dopuszczalnej ładowności pojazdu i dopuszczalnej / rzeczywistej masy całkowitej (DMC/RMC). Odnosząc się do rozbieżności pomiędzy danymi zawartymi w protokole kontroli, dotyczącymi miejsca załadunku i parametrów technicznych naczepy marki Krone, organ szczegółowo wyjaśnił, że okoliczności powyższe stanowiły oczywistą omyłkę organu I instancji, bez wpływu na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia i Sąd to stanowisko podzielił. Z treści protokołu kontroli z dnia 17 grudnia 2013 r. wynika, że w miejscowości Wilkowo na drodze krajowej nr 92 zatrzymano do kontroli pojazd członowy składający się z dwuosiowego ciągnika marki Volvo o nr rej. WM 5002C wraz z trzyosiową naczepą marki Krone o nr rej. LB 93912. Pojazdem wykonywany był przejazd drogowy z ładunkiem węglanu potasu w workach big - bag umieszczonych na paletach z miejscowości Zawiercie (Polska) do Sint Niklaas (Belgia). Z okazanego do kontroli dokumentu CMR wynika, że nadawcą było Eastchem Sp. z o.o. z siedzibą w Zawierciu przy ul. Okólnej 10, a dokument wystawiono w Wólce Dobrzyńskiej w terminalu przeładunkowym. Zdaniem Sądu wskazanie, że kontrolowany kierowca wykonywał przejazd z Zawiercia, zamiast z terminalu przeładunkowego Zalesie, nie stanowi okoliczności do uchylenia zaskarżonej decyzji, a należy to uznać za omyłkę organu I instancji. Podczas kontroli dokonano pomiarów odległości pomiędzy osiami pojazdu członowego, a kontrolujący błędnie wskazał w tabeli pomiarów, że naczepa składała się z dwóch pojedynczych osi nienapędowych i jednej podwójnej osi nienapędowej. Jednakże w opisie stwierdzonego naruszenia zawartego w protokole kontroli, znajdują się wyniki nacisków osi na każdej z osi naczepy. Powołując się na treść § 4 ust. 1 i 3, art. 140ab ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. z 2013 r. poz. 951), Sąd zwrócił uwagę na charakter decyzji związanych z przekroczeniem przepisów wskazanych wyżej ustaw. Wydane na ich podstawie decyzje administracyjne nakładające kary pieniężne, mają charakter szczególny. Są wydawane w ramach tzw. uznania związanego, nie stwarzającego właściwym organom administracji praktycznie żadnych "luzów" interpretacyjnych. Organ orzekający ma obowiązek stwierdzenia, czy nastąpiło wykroczenie określone powołanymi wyżej przepisami, bez wnikania jakie były jego przyczyny i kto ponosi za to winę. W postępowaniu administracyjnym w tego rodzaju sprawach istotne jest bowiem przede wszystkim stwierdzenie faktu popełnienia wykroczenia i stwierdzenie odpowiedzialności za ten czyn – przy założonej odpowiedzialności przedsiębiorcy, niezależnie od jego winy, możliwości przyczynienia się do jej powstania, czy ewentualnych żądań miarkowania wysokości kary. Ustawa nie określa jakichkolwiek przesłanek wyłączających odpowiedzialność (możliwość odstąpienia od wymierzenia kary), bądź prowadzących do jej ograniczenia. Sąd podzielił stanowisko organu, że skarżąca Spółka, mimo wezwania, nie przedstawiła dowodów wskazujących, że dochowała należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem oraz nie miała wpływu na powstanie naruszenia. Sąd podkreślił, że nie wystarczy zakwestionowanie swojej odpowiedzialności, należy przedstawić jeszcze dowody na dochowanie w powyższym zakresie należytej staranności. Jak wynika z treści art. 61 ust. 1 i 2 pkt 1 P.r.d. ładunek na pojeździe umieszcza się w taki sposób, aby nie powodował przekroczenia dopuszczalnych nacisków osi pojazdu na drogę. W niniejszej sprawie natomiast zostały przekroczone naciski na osie - co wynika z protokołu kontroli. Zdaniem Sądu oceniając należytą staranność podmiotu profesjonalnie zajmującego się wykonywaniem przewozów, należy mieć na uwadze wyższe wymagania, które związane są z zawodowym charakterem tej działalności. Odnośnie użytego przez ustawodawcę pojęcia "braku wpływu", WSA wskazał, że brak wpływu na powstanie naruszenia ma miejsce, gdy naruszenie następuje na skutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot przy dochowaniu należytej staranności nie mógł uniknąć. W ocenie Sądu I instancji w toku prowadzonego postępowania administracyjnego skarżąca nie przedstawiła ani okoliczności, ani tym bardziej dowodów, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania art. 140aa ust. 4 pkt 1 P.r.d. Reasumując, Sąd I instancji stwierdził, że decyzje organów obu instancji nie naruszają unormowań K.p.a., w tym w szczególności art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na powyższe rozstrzygnięcie skargę kasacyjną wniósł pełnomocnik Spółki, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszanie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. – dalej: P.p.s.a.), tj.: 1) art. 151 w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. zw. z art. 7, art. 68 § 1, art. 75 § 1, art. 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo braku rzetelnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego w zakresie wykonywania przewozu drogowego i dokonania przez organy administracji błędnej oceny zebranych dowodów, polegającej na uznaniu, że kontrolowany pojazd jest pojazdem nienormatywnym mieszczącym się w wymaganiach w zakresie dopuszczalnych parametrów wymiarowo - wagowych przewidzianych dla zezwolenia kategorii IV, w sytuacji gdy pomiar rzeczywistej masy całkowitej pojazdu został przeprowadzony wagami nieprzeznaczonymi do tego typu kontroli; 2) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 8 K.p.a. w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji RP przez stosowanie procedur kontrolnych niezgodnych z prawem i przeprowadzenie pomiarów nacisków osi oraz masy całkowitej pięcioosiowego zespołu pojazdów przy pomocy wagi dynamicznej (przez sumowanie nacisków osi), co jest zaprzeczeniem zasady nakazującej organom administracji publicznej działać na podstawie i w granicach prawa oraz zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Mając na uwadze powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. W myśl art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednakże postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą wyłącznie naruszenia przepisów postępowania i koncentrują się wokół kwestionowania wiarygodności pomiaru dokonanego wagami o mniejszym maksymalnym obciążeniu (10 ton) niż wykazany nacisk na oś (10,4 ton). Argumenty skarżącej Spółki nie są jednak trafne, gdyż ważenia dokonano przy pomocy pary wag SAW 10C/II (o numerach fabrycznych 856057 i 856074), zaś maksymalne obciążenie każdej z nich wynosiło 10 t, a więc w przypadku użycia tej pary wag maksymalne obciążenie jakie mogło być wykazane wynosiło 20 t. Wagi posiadały wymagane świadectwa legalizacji, co zresztą nie jest przez stronę kwestionowane. Ponadto należy zwrócić uwagę, że skoro w omawianym przypadku nacisk na oś wyniósł 10,4 ton, a więc średnio po 5.200 kg na każde koło, zatem wartość ta była znacznie niższa od maksymalnego obciążenia każdej z wag użytych do pomiarów. Podobnej oceny w zbliżonym stanie faktycznym dokonał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 grudnia 2016 r., II GSK 1384/15. W skardze kasacyjnej Spółka powołuje się na wyjaśnienia Głównego Urzędu Miar i Wag z kwietnia 2011 r., z których wynika, że wagi SAW 10C/II nie powinny być stosowane do wyznaczania masy całkowitej pojazdu, a przeznaczone są wyłącznie do pomiaru kół i pojedynczych osi. Tak właśnie było w rozpoznawanej sprawie, gdzie ważone były naciski na pojedynczych osiach napędowych, a nie masa całkowita pojazdu. W tej sytuacji należy uznać, że Sąd I instancji nie miał podstaw do zakwestionowania procedury ważenia, gdyż pomiaru dokonano za pomocą odpowiednich wag, przy uwzględnieniu 2% na błąd pomiarowy na każdej osi – tj. zgodnie z zaleceniami zarządzenia 28/2014 GITD – do których odwołuje się skarżąca Spółka. Z powyższych względów NSA nie dopatrzył się naruszenia art. 151 P.p.s.a. (wskazującego na oddalenie skargi w razie jej nieuwzględnienia) w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. (zgodnie z którym Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną) oraz w zw. z wymienionymi przepisami K.p.a., tj. art. 7 (zasada prawdy obiektywnej), art. 8 (zasada prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej), art. 68 § 1 (określającego elementy protokołu - zwłaszcza, że skarżący nie wskazuje na czym konkretnie miałoby polegać naruszenie tego przepisu) oraz art. 75 § 1, art. 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 (dotyczących zbierania dowodów i ich oceny). Nie można też mówić o naruszeniu przez Sąd I instancji art. 2 i 7 Konstytucji RP, gdyż w przedmiotowej sprawie nałożenie na Spółkę kary administracyjnej nie pozbawiło jej możliwości obrony i wykazania, że omawiane naruszenie było następstwem okoliczności, za które nie ponosi ona odpowiedzialności. Z powyższych względów na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O kosztach NSA orzekł w oparciu o art. 204 pkt 1 P.p.s.a. i § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a) oraz w zw. z § 6 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (j.t. Dz.U. z 2013, poz. 490 ze zm.).