II GSK 279/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Robotowska Sędziowie NSA Jan Kacprzak (spr.) Edward Kierejczyk Protokolant Anna Tomza po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2007 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej L. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 6 lipca 2006 r. sygn. akt II SA/Bk 259/06 w sprawie ze skargi L. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia 29 marca 2006 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej opinii lokalizacji punktu sprzedaży napojów alkoholowych oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 6 lipca 2006 r., sygn. akt II SA/Bk 259/06 oddalił skargę L. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia 29 marca 2006 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia i umorzenia postępowania I instancji w sprawie negatywnej opinii wniosku o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny oparł swe ustalenia na następującym stanie faktycznym. Wnioskiem z dnia 13 sierpnia 2004 r. L. S. wystąpił do Prezydenta Miasta Ł. o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających do 4,5% alkoholu oraz na piwo, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, w sklepie położonym w Ł. przy ul. [...]. Miejska Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Ł. postanowieniem z dnia 24 sierpnia 2004 r. negatywnie zaopiniowała lokalizację tego punktu ze względu na bliskie sąsiedztwo Miejskiej Biblioteki Publicznej Oddziału dla Dzieci, która znajduje się również przy ul. [...]. Na powyższe postanowienie skarżący wniósł zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., zarzucając błędny sposób pomiaru odległości dokonany przez członków Komisji, co potwierdził opinią geodety. Postanowieniem z dnia 16 września 2004 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Powyższe postanowienie SKO zostało uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 14 grudnia 2004 r., sygn. akt II SA/Bk 676/04, wydanym na skutek skargi wniesionej przez L. S. Rozpoznając ponownie sprawę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. postanowieniem z dnia 9 marca 2005 r. uchyliło postanowienie Miejskiej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Ł. z dnia 24 sierpnia 2004 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Również i to postanowienie zostało zaskarżone przez L. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 22 września 2005 r., sygn. akt II SA/Bk 350/05 oddalił jego skargę. Miejska Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Ł. postanowieniem z dnia 14 lutego 2006 r. nr [...] negatywnie zaopiniowała wniosek L. S. podnosząc, iż lokal w którym wnioskodawca zamierza prowadzić sprzedaż napojów alkoholowych znajduje się w odległości 76,4 metrów od Miejskiej Biblioteki Publicznej dla Dzieci w Ł., która jest obiektem chronionym w myśl Uchwały nr 164/XXVII/04 Rady Miasta Ł. z dnia 25 lutego 2004 r. w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie miasta Ł. Zgodnie z tą uchwałą odległość punktu sprzedaży napojów alkoholowych, mierzona wytyczonymi ciągami przeznaczonymi dla pieszych od gruntu obiektu chronionego do wejścia budynku, w którym znajduje się punkt sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, powinna wynosić do najmniej 90 metrów. Na powyższe postanowienie skarżący wniósł zażalenie do SKO w Ł. podnosząc, że jego zdaniem odległość punktu sprzedaży napojów alkoholowych do Miejskiej Biblioteki Publicznej dla Dzieci wynosi 105,4 metra, pomiaru odległości dokonano od ściany szczytowej budynku, w którym znajduje się biblioteka, zajmuje ona tylko jeden z lokali w budynku, w którym jest 18 prywatnych mieszkań, granica obiektu chronionego nie jest w żaden sposób dostępna w punkcie od którego dokonano pomiaru oraz że Komisja nie zastosowała się do wytycznych wydanych przez SKO i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku. Postanowieniem z 29 marca 2006 r. nr [...] SKO w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a., uchyliło postanowienie Miejskiej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Ł. z dnia 14 lutego 2006 r. oraz umorzyło postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, iż postępowanie w sprawie wydania opinii przez Miejską Komisję Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Ł. stało się bezprzedmiotowe z uwagi na to, iż postępowanie wszczęte wnioskiem skarżącego z dnia 13 sierpnia 2004 r. zostało zakończone decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia 7 października 2004 r., od której skarżący nie wniósł odwołania, a zatem decyzja ta stała się ostateczna z dniem 23 października 2004 r. Nie było prowadzone przez Prezydenta Miasta Ł. żadne postępowanie zmierzające do uchylenia powyższej decyzji. Z dniem 18 kwietnia 2005 r. strażacy zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie handlu detalicznego i hurtowego artykułami spożywczymi, przemysłowymi oraz tytoniem. W lokalu, w którym miała być prowadzona działalność gospodarcza skarżącego mieściła się Kancelaria Prawnicza, a nie placówka handlowa, jak wskazał to skarżący we wniosku z dnia 13 sierpnia 2004 r., która to okoliczność ustalona została przez Miejską Komisję Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w dniu 7 lutego 2006 r. w trakcie wizji lokalnej. Decyzja ta została zaskarżona przez L. S. skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w której skarżący zarzucił uchybienie zasadzie dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 k.p.a., naruszenie przepisów art. 127 i art. 138 oraz art. 105 i art. 144 k.p.a., a także zarzucił wykroczenie poza zakres przedmiotowy postanowienia organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny podniósł, iż skarżący zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie handlu detalicznego artykułami spożywczymi i przemysłowymi w dniu 18 kwietnia 2005 r., tym samym utracił on status przedsiębiorcy legitymującego się uprawnieniami do złożenia wniosku, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Z tego powodu Sąd uznał, że SKO rozpoznając zażalenie na postanowienie Miejskiej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych z dnia 14 lutego 2006 r., zasadnie uchyliło to postanowienie i umorzyło postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 k.p.a. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie bez wątpienia miała miejsce bezprzedmiotowość postępowania, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a., albowiem z chwilą zaprzestania przez skarżącego prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie handlu detalicznego artykułami spożywczymi i przemysłowymi, ustał byt prawny osoby ubiegającej się o zezwolenie. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego miała zatem miejsce tak zwana bezprzedmiotowość następcza. Za bezzasadny Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, gdyż zaskarżone postanowienie zostało wydane w wyniku rozpatrzenia zażalenia wniesionego od postanowienia organu pierwszej instancji, tj. postanowienia Miejskiej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych z dnia 14 lutego 2006 r. Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargą kasacyjną zaskarżył w całości L. S., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy temu sądowi do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od SKO na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Skarżący zarzucił wyrokowi obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowywaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, wyrażające się utrzymaniem w mocy postanowienia SKO w Ł. z dnia 29 marca 2006 r. w przedmiocie uchylenia postanowienia Miejskiej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych z dnia 14 lutego 2006 r. i umorzenia postępowania pierwszej instancji w sprawie zaopiniowania wniosku o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w sytuacji, gdy skarżący w dacie składania wniosku o wydanie zezwolenia oraz w toku dalszego postępowania administracyjnego posiadał odpowiedni wpis w ewidencji działalności gospodarczej. Później natomiast, w wyniku przedłużającego się postępowania administracyjnego (po 16 miesiącach od uzyskania pierwotnego wpisu i rozpoczęcia procedury ubiegania się o zezwolenie), pozostając od dłuższego czasu bez żadnych dochodów i utracie nadziei na rychłe zakończenie postępowania, zmuszony został do zapewnienia sobie i rodzinie innego źródła dochodów. Zgodnie z ustawą o swobodzie działalności gospodarczej rozdział 3 - Ewidencja Działalności Gospodarczej, zgłosił zamiar wykonywania innego rodzaju działalności. Nie była to rezygnacja z dotychczasowej działalności ani wykreślenie z ewidencji przedsiębiorców lecz aktualizacja wpisu w myśl dobrze pojętej praworządności. Skarżący zarzucił również naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a mianowicie ogólnych zasad procedury administracyjnej, czyli artykułów 6, 7, 8, 9, 12 i 77 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Brak jest podstaw prawnych do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Okoliczności faktyczne sprawy, istotne dla jej rozstrzygnięcia, które były podstawą jej rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny oraz które były uwzględnione przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze przy wydawaniu postanowienia z dnia 29 marca 2006 r., są bezsporne. Mianowicie bezsporne jest, że postępowania dotyczące wydania opinii o zgodności wskazanej przez skarżącego lokalizacji punktu sprzedaży napojów alkoholowych, związane było z wnioskiem skarżącego o udzielenie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających do 4,5% alkoholu i piwa w sklepie położonym w Ł. przy ul. [...]. To zasadnicze postępowanie o wydanie tego zezwolenia zostało zakończone decyzją ostateczną i prawomocną Prezydenta Miasta Ł. z dnia 7 października 2004 r. Bezsporne jest również to, że z dniem 18 kwietnia 2005 r. skarżący zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie handlu detalicznego i hurtowego artykułami spożywczymi i przemysłowymi oraz tytoniowymi. W skardze kasacyjnej skarżący podnosi, że dokonał wykreślenia wpisu w ewidencji działalności gospodarczej w zakresie handlu artykułami spożywczymi dlatego, że nie miał możliwości prowadzenia sklepu, gdyż z uwagi na negatywną opinię Komisji nie uzyskał zezwolenia na wnioskowaną sprzedaż napojów alkoholowych. Przyczyny, z powodu których skarżący zaniechał prowadzenia handlu artykułami spożywczymi nie mają jednakże znaczenia prawnego dla rozstrzygnięcia rozpatrywanej sprawy z następujących względów: Po pierwsze, z przepisów art. 18 ust. 1, 3 i 3a ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1231 ze zm.) wynika, że postępowanie w sprawie opiniowania przez gminną komisję rozwiązywania problemów alkoholowych zgodności lokalizacji punktu sprzedaży napojów alkoholowych z odnośnymi uchwałami rady gminy, jest ściśle związana z toczącym się równocześnie postępowaniem zasadniczym o wydanie przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. To zasadnicze postępowanie zostało zakończone decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia 7 października 2004 r. o odmowie wydania skarżącemu zezwolenia na wnioskowaną sprzedaż napojów alkoholowych w wymienionym punkcie sprzedaży detalicznej. Decyzja ta stała się ostateczną i prawomocną, gdyż skarżący nie wniósł od niej odwołania w administracyjnym toku instancji, a w rezultacie nie zaskarżył jej do sądu administracyjnego, mimo że w takim trybie mógł ją podważać z powodu jej wydania przed uprawomocnieniem się postanowienia SKO z dnia 16 września 2004 r. utrzymującego w mocy negatywną opinię Miejskiej Komisji z dnia 24 sierpnia 2004 r. (w następstwie skargi na to postanowienie wniesionej przez skarżącego, Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 grudnia 2004 r. uchylił je). Tak więc postępowanie zasadnicze o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, dla którego potrzeb wszczęte zostało postępowanie wpadkowe o wydanie opinii, zostało ostatecznie i prawomocnie zakończone. Po drugie, z przepisów art. 18 ust. 1, ust. 5 pkt 2-4, ust. 6 pkt 1 powołanej ustawy z dnia 26 października 1982 r. wynika, że zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych jest związane z przedmiotem zaewidencjonowanej przez wnioskodawcę działalności gospodarczej. Od dnia 18 kwietnia 2005 r. przedmiotem zaewidencjonowanej prowadzonej lub objętej zamiarem prowadzenia przez skarżącego działalności gospodarczej nie jest handel artykułami spożywczymi i przemysłowymi, poza sprzedażą hurtową maszyn, sprzętu i dodatkowego wyposażenia. Nastąpiła też zmiana miejsca wykonywania działalności gospodarczej na ul. C. w Ł. Opiniowaniu przez Miejską Komisję Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Ł. podlegała natomiast lokalizacja punktu sprzedaży napojów alkoholowych przy ul. [...] w Ł. Z powyższych względów za prawidłowe należy uznać stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przyjęte w zaskarżonym wyroku, że w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. nastąpiła bezprzedmiotowość postępowania przed Miejską Komisją o wydanie opinii co do zgodności lokalizacji punktu sprzedaży napojów alkoholowych przy ul. [...] z prawem miejscowym w sprawie z wniosku skarżącego o zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych. Tym samym zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące zarówno wskazanych przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, nie mają usprawiedliwionych podstaw. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 p.p.s.a. o oddaleniu skargi kasacyjnej.