II GSK 2846/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska po rozpoznaniu w dniu 6 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi A. C. o wznowienie postępowania zakończonego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 3745/15 w sprawie ze skargi kasacyjnej A. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 września 2015 r. sygn. akt III SA/Łd 726/15 w sprawie ze skargi A. C. na decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu zalesiania gruntów rolnych oraz zalesiania gruntów innych niż rolne postanawia: 1. odrzucić skargę o wznowienie postępowania, 2. zwrócić A. C. ze środków budżetowych Naczelnego Sądu Administracyjnego uiszczony wpis od skargi o wznowienie postępowania w wysokości 351 (trzysta pięćdziesiąt jeden) złotych. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 czerwca 2017 r. o sygn. akt II GSK 3745/15 oddalił skargę kasacyjną A. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 września 2015 r. o sygn. akt III SA/Łd 726/15 oddalającego skargę na decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Dyrektor ŁOR ARiMR) z dnia [...] kwietnia 2014 r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu zalesiania gruntów rolnych oraz zalesiania gruntów innych niż rolne. Pismem z 8 sierpnia 2017 r. (data nadania 11 sierpnia 2017 r.) A. C., reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła skargę o wznowienie postępowania zakończonego powyższym wyrokiem NSA z dnia 20 czerwca 2017 r. Skargę oparła na art. 273 § 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), powołując jako podstawę wznowienia wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 11 maja 2017 r. o sygn. akt III SA/Łd 326/17, uchylający decyzję Dyrektora ŁOR ARiMR z dnia [...] lutego 2013 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w R. z dnia [...] listopada 2012 r. w przedmiocie premii zalesieniowej po wznowieniu postępowania i orzekający o kosztach postępowania. Skarżąca wskazała, że wyrok ten otrzymała 8 czerwca 2017 r. i w dacie wyrokowania przez Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 20 czerwca 2017 r. w sprawie o sygn. akt II GSK 3745/15 nie był on jeszcze prawomocny. Skarżąca argumentowała, że skoro WSA uchylił obie decyzje o uchyleniu decyzji dotychczasowej oraz odmowie przyznania jej premii zalesieniowej, które stanowiły podstawę wszczęcia postępowania w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w tym zakresie, to NSA, rozpoznając skargę kasacyjną w sprawie II GSK 3745/15 powinien był uchylić wyrok WSA o sygn. akt III SA/Łd 726/15 oddalający skargę na decyzję ustalającą kwotę nienależnie pobranych płatności albo zawiesić postępowanie kasacyjne do czasu uprawomocnienia się wskazanego wyżej wyroku z dnia 11 maja 2017 r., III SA/Łd 326/17, uchylającego przecież obie decyzje o uchyleniu decyzji dotychczasowej oraz odmowie przyznania przedmiotowej płatności. Zdaniem skarżącej w obrocie prawnym nie mogą funkcjonować dwie, sprzeczne ze sobą decyzje w tej samej sprawie. Osobnym pismem, także z 8 sierpnia 2017 r. (data nadania 11 sierpnia 2017 r.) A. C. wniosła o wstrzymanie wykonania decyzji Dyrektora ŁOR ARiMR z dnia [...] kwietnia 2014 r. na podstawie art. 284 p.p.s.a. Wnioskiem z dnia 27 września 2017 r. (data nadania 28 września 2017 r.) A. C. zwróciła się o przyśpieszenie terminu rozpoznania sprawy. Organ nie ustosunkował się do skargi o wznowienie postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 270 p.p.s.a. w przypadkach przewidzianych w Dziale VII ustawy p.p.s.a. można żądać wznowienia postępowania, które zostało zakończone prawomocnym orzeczeniem. Zgodnie z art. 273 § 2 p.p.s.a. można żądać wznowienia w razie późniejszego wykrycia takich okoliczności faktycznych lub środków dowodowych, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy, a z których strona nie mogła skorzystać w poprzednim postępowaniu. Z kolei paragraf 3 tego artykułu stanowi, że można żądać wznowienia w razie późniejszego wykrycia prawomocnego orzeczenia dotyczącego tej samej sprawy. W tym przypadku przedmiotem rozpoznania przez sąd jest nie tylko zaskarżone orzeczenie, lecz są również z urzędu inne prawomocne orzeczenia dotyczące tej samej sprawy. Wskazać również należy, że sąd bada na posiedzeniu niejawnym, czy skarga jest wniesiona w terminie i czy opiera się na ustawowej podstawie wznowienia. W braku jednego z tych wymagań sąd skargę o wznowienie odrzuca, w przeciwnym razie wyznacza rozprawę (art. 280 § 1 p.p.s.a.). Skarga A. C. o wznowienie postępowania zakończonego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 2017 r. o sygn. akt II GSK 3745/15 nie została oparta na ustawowej podstawie wznowienia ani w rozumieniu art. 273 § 2 p.p.s.a., ani § 3 tego artykułu i dlatego musiała zostać odrzucona. Dla jasności wywodu konieczne jest przypomnienie podstawowych okoliczności obejmujących rozpoznawaną sprawę wznowieniową w szerszym zakresie. Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. Kierownik BP ARiMR w R. przyznał A. C. płatności na zalesianie, m.in. premię zalesieniową (wieloletnią) w wysokości 5846 zł, która była wypłacana przez kolejne lata – do 2011 r. włącznie. W efekcie wznowionego postępowania, decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. Dyrektor ŁOR ARiMR utrzymał w mocy decyzję Kierownika BP ARiMR w R. z dnia [...] listopada 2012 r. o uchyleniu decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r. w części oraz odmowie przyznania premii zalesieniowej. Wskazane decyzje stały się przedmiotem kontroli sądów administracyjnych (w tym dwukrotnie orzekał Naczelny Sąd Administracyjny, uchylając wyroki sądów I instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania, patrz orzeczenia NSA z dnia: 11 marca 2015 r. o sygn. akt II GSK 234/14 i 12 stycznia 2017 r. o sygn. akt II GSK 3724/15) i ostatecznie, zgodnie z wytycznymi NSA, zostały one uchylone przez WSA w Łodzi wyrokiem z dnia 11 maja 2017 r. o sygn. akt III SA/Łd 326/17, bowiem nie istniała podstawa do wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie przyznania stronie płatności podana przez organ. Wobec A. C. toczyło się także postępowanie w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności tj. wskazanej wyżej premii zalesieniowej, które zakończyło się decyzją Dyrektora ŁOR ARiMR z dnia [...] kwietnia 2014 r., utrzymującą w mocy decyzję Kierownika BP ARiMR w R. z dnia [...] lutego 2014 r. o ustaleniu skarżącej kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu zalesiania gruntów rolnych oraz zalesiania gruntów innych niż rolne (premii zalesieniowej) w łącznej wysokości 23384 zł wraz z odsetkami (skarżąca podała, że na dzień wniesienia skargi o wznowienie postępowania łączna kwota do zwrotu wynosi już 45593,80 zł). Skargę na tę decyzję oddalił WSA wyrokiem z dnia 8 września 2015 r. o sygn. akt III SA/Łd 726/15, natomiast Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną skarżącej wyrokiem z dnia 20 czerwca 2017 r. o sygn. akt II GSK 3745/15, o czym była mowa na wstępie. Oceniając w przytoczonym stanie rzeczy skargę o wznowienie postępowania sądowego, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga ta nie została oparta na ustawowej podstawie wznowienia, gdyż wspominany wyrok WSA z dnia 11 maja 2017 r. (III SA/Łd 326/17) – powoływany jako jedyna podstawa wznowienia – eliminujący z obrotu prawnego decyzje obydwu instancji o uchyleniu decyzji dotychczasowej w części oraz odmowie przyznania stronie płatności (na mocy tego wyroku w obrocie pozostała decyzja z dnia [...] czerwca 2008 r. m.in. przyznająca stronie premię zalesieniową), który skarżącej doręczono 8 czerwca 2017 r., nie był prawomocny w dniu rozstrzygania przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej w sprawie dot. ustalenia kwoty nienależnie pobranej premii zalesieniowej, czyli 20 czerwca 2017 r. (II GSK 3745/15). Stwierdzić należy, że nieprawomocny wyrok nie może być uznany za podstawę wznowienia postępowania w świetle treści art. 273 § 3 p.p.s.a., który to przepis wprost stanowi, że można żądać wznowienia postępowania w razie późniejszego wykrycia prawomocnego orzeczenia dotyczącego tej samej sprawy. Nie dość, że wyrok zapadły w sprawie III SA/Łd 326/17 nie był prawomocny w dniu 20 czerwca 2017 r., to jeszcze brak podstaw do przyjęcia, iż powyższy wyrok dotyczył "tej samej sprawy". Sprawa w przedmiocie uchylenia decyzji dotychczasowej w części oraz odmowy przyznania premii zalesieniowej, nie jest (i nie może być) tożsama ze sprawą w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranej premii zalesieniowej. W piśmiennictwie prawniczym i judykaturze zgodnie przyjmuje się, że "Warunek, aby orzeczenie dotyczyło tej samej sprawy, będzie spełniony w przypadku tożsamości przedmiotu postępowania i stron tego postępowania (...)" [zob. punkt 15 komentarza do art. 273 p.p.s.a., w: R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, 3. wydanie zmienione i uzupełnione, wyd. C.H.BECK, Warszawa 2015, str. 1116). W niniejszej sprawie warunek ten nie został spełniony, gdyż obydwie sprawy łączy jedynie ta sama strona A. C., jednakże rozbieżny jest ich przedmiot. Dlatego też, wyroku o sygn. akt III SA/Łd 326/17 – nawet gdyby był prawomocny w dniu 20 czerwca 2017 r. – żadną miarą nie można by było uznać za wydany w tej samej sprawie w rozumieniu art. 273 § 3 p.p.s.a. Poza tym prawnie skuteczne nie mogło być domaganie się od Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrokującego 20 czerwca 2017 r. w sprawie o sygn. akt II GSK 3745/15, że oprze swoje rozstrzygnięcie na innym, niż objęty ocenianą skargą kasacyjną wyroku sądu I instancji, który w dniu orzekania przez NSA nie posiadał przymiotu powagi rzeczy osądzonej (res iudicata). Nie wystąpiła zatem przesłanka wznowienia postępowania opisana w art. 273 § 3 p.p.s.a. Podobnie, nie wystąpiła przesłanka wznowienia z art. 273 § 2 p.p.s.a., albowiem brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że nieprawomocny w dniu 20 czerwca 2017 r. wyrok III SA/Łd 326/17 stanowi później wykrytą, taką okoliczność faktyczną lub środek dowodowy, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy, a z których A. C. nie mogła skorzystać w poprzednim postępowaniu. Odpowiadając na zarzut skarżącej, że wyrokując 20 czerwca 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny nie wziął pod uwagę z urzędu treści art. 183 § 2 pkt 3 p.p.s.a. i nie stwierdził nieważności postępowania na tej podstawie podkreślenia wymaga, iż wymyka się on ocenie skargi o wznowienie postępowania, bo ewentualne naruszenie przez sąd kasacyjny art. 183 § 2 pkt 3 p.p.s.a. (które zresztą nie miało miejsca) nie stanowi żadnej z podstaw wznowienia, wymienionych w art. 273 p.p.s.a. Co do wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji Dyrektora ŁOR ARiMR z dnia [...] kwietnia 2014 r., Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza i podkreśla, że wniosek składany na podstawie art. 284 p.p.s.a. o wstrzymanie wykonania orzeczenia, może dotyczyć wyłącznie orzeczenia sądu, którym zakończyło się postępowanie sądowe objęte skargą o wznowienie, a nie aktu administracyjnego. Odrębne rozstrzyganie o tym wniosku było więc niecelowe. Mając na uwadze stan sprawy, jedynie na marginesie rozważań wskazać należy, że odrzucenie skargi o wznowienie postępowania nie tamuje A. C. prawa do dochodzenia słusznych racji przed organem administracji publicznej z wykorzystaniem na przykład możliwości jaką stwarza przepis art. 145 § 1 pkt 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), stanowiący, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Sąd kasacyjny zgadza się ze skarżącą A. C., że dalece niepożądana jest sytuacja, gdy w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja ostateczna przyznająca m.in. premię zalesieniową (decyzje organów obydwu instancji wydane we wznowionym postępowaniu dot. uchylenia decyzji dotychczasowej w części oraz odmowie przyznania premii zalesieniowej zostały prawomocnie uchylone, gdyż wyrok III SA/Łd 326/17 jest już prawomocny) i równocześnie ostateczna decyzja ustalająca stronie kwotę zwrotu tej płatności, co do której sąd I instancji oddalił skargę, zaś NSA oddalił skargę kasacyjną skarżącej. Wyjścia z tej sytuacji, trudnej do zaakceptowania zarówno z aksjologicznego, jak i prawnego punktu widzenia, należy upatrywać we wznowieniu postępowania, lecz nie sądowego, tylko administracyjnego w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranej płatności tj. premii zalesieniowej (art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.). Z wymienionych powodów oraz na podstawie art. 280 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny postanowił jak w pkt 1 sentencji. O zwrocie uiszczonego wpisu od skargi o wznowienie postępowania orzeczono stosownie do art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt 2 sentencji).