II GSK 2863/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia del. WSA Dorota Dąbek (spr.) Protokolant Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prokuratora Apelacyjnego w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 7 lipca 2015 r., sygn. akt I SA/Rz 426/15 w sprawie ze skargi E. P. na decyzję Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie Wyrokiem z dnia 7 lipca 2015r., sygn. akt I SA/Rz 426/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę E. P. na decyzję Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie z dnia [...] kwietnia 2015r. nr [...] w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowych w pomniejszonej wysokości za 2014 rok. Powyższy wyrok Sądu I instancji zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w J. decyzją z dnia [...] stycznia 2015r. nr [...] przyznał E. P. płatność rolnośrodowiskową na 2014 rok w pomniejszonej wysokości 336,00 zł - do pakietu 2 - Rolnictwo ekologiczne, w tym: do wariantu 2.5 - uprawy warzywne (z certyfikatem zgodności) do powierzchni 0,14 ha w wysokości 182,00 zł, a do wariantu 2.9 - uprawy sadownicze i jagodowe (z certyfikatem zgodności) do powierzchni 2,22 ha w wysokości 154,00 zł - ze względu na zastosowanie sankcji 100% dla działki [...] o powierzchni 2,12 ha za nieutrzymanie minimalnej obsady drzew. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015r., nr [...], Dyrektor Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie po rozpatrzeniu odwołania E. P. (zwanego dalej Skarżącym), utrzymał w mocy decyzję organu I instancji uznając zasadność zastosowania sankcji pakietowej do działki rolnej [...] z powodu stwierdzenia nieprawidłowości, polegających na braku utrzymania minimalnej obsady drzew jabłoni domowej. Organ stwierdził, że nie mogą zostać uwzględnione twierdzenia Skarżącego, że uszkodzenia drzewek dokonały dzikie zwierzęta w okresie od 12 czerwca 2014r. do dnia kontroli, tj. 10 lipca 2014r. oraz że beneficjent nie był w stanie dokonać wcześniej niezbędnych czynności zgłoszeniowych, a więc nie uchylał się od obowiązku, o którym mówi art. 47 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (zwanego dalej rozporządzeniem nr 1974/2006), gdyż nie zgłosił on wystąpienia siły wyższej właściwemu organowi, którym w tym przypadku był Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w J. Wbrew twierdzeniom Skarżącego, organ prawidłowo zastosował zmniejszenie 100% do działki rolnej [...] w wariancie 2.9, na której stwierdzono niezachowanie minimalnej obsady drzew jabłoni domowej. Za niezasadne uznano też zarzuty naruszenia art. 64 § 2 i art. 50 § 1 oraz art. 107 §1 i 3 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (zwanego dalej: k.p.a.), gdyż Skarżący nie przedstawił wystarczających dowodów, które skutecznie zanegowałyby określony przez organy obu instancji stan faktyczny na działce rolnej [...]. Na decyzję organu odwoławczego E. P. złożył skargę, wnosząc o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji i zarzucając naruszenie: 1) art. 24 ust. 2 Rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 oraz art. 73 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, polegające na pominięciu rozważenia przypadku drobnej niezgodności w rozumieniu tych przepisów, mimo że okoliczności powstania stwierdzonych nieprawidłowości i niezwłoczna ich likwidacja przemawiały za uwzględnieniem takiego przypadku; 2) art. 21 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (zwanej dalej: u.wsp.rozw.obsz.wiej.) w zw. z art. 9, art. 64 § 2 i art. 50 § 1 k.p.a., polegającego na nieuznaniu ewidentnego przypadku siły wyższej wyłącznie z powodu nieprawidłowego zawiadomienia o tym organu administracyjnego, mimo że to organ zaniedbał podstawowych obowiązków w tym przedmiocie; 3) art. 6, art. 8, art. 75 art. 80 k.p.a., polegające na naruszeniu zasady praworządności w toku postępowania, oparcie się na jednostronnej ocenie ustaleń faktycznych z pominięciem uzasadnionego interesu indywidualnego i zaniechaniu dopuszczenia dowodów, które przyczyniłyby się do usunięcia wszelkich niejasności. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wskazał, że w dniu 10 lipca 2014r. przeprowadzono kontrolę na miejscu mającą na celu sprawdzenie kwalifikowalności pomocy w zakresie programu rolnośrodowiskowego, podczas której na działce rolnej [...] z deklaracją jabłoni domowej na powierzchni 2,12 ha, stwierdzono brak utrzymania minimalnej obsady drzew jabłoni domowej, gdyż tylko 183 sztuki drzewek spełniało wymagania dotyczące wysokości i grubości elitarnego i kwalifikowanego materiału szkółkarskiego, określonych w załączniku Nr 9 dział B, pkt 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 1 lutego 2007r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących wytwarzania i jakości materiału siewnego (Dz. U. z 2007r. nr 29, poz. 189 ze zm.), tj. dla drzewek owocowych wysokość powinna wynosić nie mniej niż 80 cm mierząc od szyjki korzeniowej, średnica pnia powinna wynosić nie mniej niż 8 mm, mierząc na wysokości 10 cm powyżej miejsca uszlachetnienia. Natomiast 189 drzewek było żywych, lecz zniszczonych i nie spełniających wymagań, a 21 drzewek uschniętych. Sąd I instancji wskazał, że skarżący podjął zobowiązanie rolnośrodowiskowe w wariancie 2.9 – uprawy sadownicze i jagodowe (z certyfikatem zgodności) w dniu 15 marca 2011r., a więc na podstawie przepisów zawartych w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2009r. nr 33, poz. 262 ze zm., zwanego dalej rozporządzeniem rolnośrodowiskowym z 2009r.). Wymogi pakietowe dla wariantu 2.9 zostały określone w załączniku nr 3 dział 4 ust. 1 pkt 2 do powyższego rozporządzenia i stanowią, iż w wariancie 2.9 wymogi dodatkowe to m.in. utrzymanie minimalnej obsady drzew i krzewów – gdzie dla jabłoni domowej minimalna obsada wynosi 125 sztuk/ha z dopuszczalną tolerancją 5%, co stanowi 119 sztuk/ha. Sąd I instancji stwierdził, że naruszenie wymogu utrzymania minimalnej obsady drzew w wariancie 2.9 nie stanowi drobnej niezgodności, o której mowa w art. 24 ust. 2 Rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (zwanego dalej rozporządzeniem nr 73/2009). W ocenie Sądu I instancji, skarżący nie wykazał też, że nieprawidłowości nie wynikają z jego winy. Za nieuzasadniony uznał Sąd zarzut, iż do niezgodności doszło na skutek siły wyższej, art. 47 ust. 2 rozporządzenia nr 1974/2006 przewiduje bowiem, że przypadki siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności są zgłaszane przez beneficjenta lub przez upoważnioną przez niego osobę na piśmie właściwemu organowi, wraz z odpowiednimi dowodami wystarczającymi dla właściwych organów, w ciągu 10 dni roboczych od dnia, w którym beneficjent lub upoważniona przez niego osoba są w stanie dokonać tej czynności. W niniejszej sprawie skarżący przyznał jednak, iż nie zgłosił siły wyższej organowi, gdyż nie wiedział o takiej konieczności. Sąd nie zgodził się również ze stanowiskiem skarżącego, że to organ powinien podjąć czynności w trybie art. 65 § 2 k.p.a. czy art. 50 § 1 k.p.a. i wezwać rolnika na przesłuchanie, zlecając mu wypełnienie stosownego formularza, ewentualnie zobowiązać do dostarczenia stosownej dokumentacji. Z treści art. 21 ust. 1, 2 i 3 u.wsp.rozw.obsz.wiej. wynika bowiem specyfika postępowania przed organami Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w stosunku do postępowania administracyjnego uregulowanego w przepisach k.p.a., poprzez odejście od zasady prawdy obiektywnej określonej w art. 7 k.p.a., ciężar dowodu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. W ocenie Sądu, skarżący nie wykazał, aby organy naruszyły zasadę praworządności w toku postępowania. Poza tym skarżący składając wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, swoim podpisem potwierdził, że dane podane we wniosku są prawdziwe, że znane są mu zasady przyznawania tej pomocy, oraz że jest świadomy konsekwencji niewykonania zobowiązań wynikających z realizacji programu rolnośrodowiskowego. Ponadto zobowiązał się do niezwłocznego informowania na piśmie Agencji o każdym fakcie, który może mieć wpływ na nienależne lub nadmierne przyznanie płatności, jak i każdej zmianie, która nastąpiła w okresie od dnia złożenia wniosku do dnia przyznania płatności, w szczególności gdy zmiana dotyczy wykorzystania gruntów rolnych, wielkości powierzchni upraw, przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę kasacyjną wniósł Prokurator Prokuratury Apelacyjnej w Rzeszowie, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wyrokowi skarżący kasacyjnie na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zwanej dalej p.p.s.a.) zarzucił naruszenie: 1. prawa materialnego: – poprzez błędną wykładnię art. 24 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009r. (Dz. UE L z 2009r. Nr 30) ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników (zwanego dalej rozporządzeniem Nr 73/2009); art. 73 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009r. (Dz. U. UE L.2009.316.65) ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady Nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu (zwanego dalej rozporządzeniem Nr 1122/2009); – art. 51 ust. 4 lit. a rozporządzenia Rady (WE) Nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005r. (Dz. UE L 277) w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (zwanego dalej rozporządzeniem Nr 1698/2005) w zw. z art. 28 lit. c ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (zwanej dalej u.wsp.rozw.obsz.wiej.); art. 42 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013r. - wyrażającą się w wykluczeniu możliwości rozpatrywania przypadku "drobnej niezgodności" określonej w tych przepisach w kontekście zdarzenia będącego przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie; – poprzez błędne zastosowanie art. 47 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady Nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (zwanego dalej rozporządzeniem nr 1974/2006) zamiast § 45 pkt 7 lit. a rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013r. w przedmiocie określenia kategorii siły wyższej lub wyjątkowej okoliczności w przypadku wystąpienia, której zwrot pomocy nie będzie wymagany. 2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść orzeczenia, a mianowicie: – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 70 rozporządzenia Nr 1122/2009 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej przez Sąd i nierozważenie zarzutu zastosowania przez organ administracyjny dwóch kodów kwalifikacyjnych opartych na różnych aktach prawnych do jednej niezgodności; – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 21 u.wsp.rozw.obsz.wiej. i art. 6, 7, 8, 9 i 107 § 3 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej zaakceptował ustalenia faktyczne oparte na protokole kontroli, który nie spełniał wymogów unijnych i uwzględnił specyficzną interpretację krajowych przepisów proceduralnych dokonaną przez organ administracyjny; – art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wadliwe uzasadnienie wyroku, co uniemożliwia instancyjną kontrolę wyroku. W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie zarzucił, że Sąd I instancji nie zauważył, że sprawozdanie z kontroli nie spełnia wymogów określonych w art. 54 rozporządzenia Nr 1122/2009. Według tego przepisu sprawozdanie winno bowiem zawierać trzy części składowe, a zwłaszcza część trzecią "C", która winna zawierać ocenę wagi wykrytych niezgodności w odniesieniu do każdego aktu prawnego lub normy na podstawie kryteriów rozmiaru, zasięgu, trwałości oraz powtarzalności zgodnie z art. 24 ust. 1 rozporządzenia Nr 73/2009 wraz ze wskazaniem wszelkich czynników, które powinny prowadzić do podwyższenia lub obniżenia zmniejszenia, które należy zastosować. Jeśli przepisy dotyczące przedmiotowego wymogu lub normy pozostawiają pewien margines pozwalający odstąpić od karania stwierdzonej niezgodności sprawozdanie zawiera odpowiednią wzmiankę. Tych wymogów, zdaniem skarżącego kasacyjnie, nie spełnia wypełnienie druku i lakoniczne uwagi. Skarżący kasacyjnie uważa, że ten brak ma istotne znaczenie z kilku powodów. Po pierwsze organ przyjął kod E2 (niezgodność jakościowa) i E7 (niezgodność ilościowa). Tymczasem nie ulega wątpliwości, że beneficjent miał pełną obsadę ilościową i jakościową drzewek jabłoni w poprzednich latach, co potwierdziły przeprowadzone kontrole. W czwartym roku zobowiązania po złożeniu wniosku w dniu 12 czerwca 2014r. przeprowadziła kontrolę jednostka certyfikująca rolnictwa ekologicznego w zakresie prowadzenia w tym gospodarstwie produkcji sadowniczej zgodnie z przepisami określonymi w ustawie o rolnictwie ekologicznym, która nie stwierdziła żadnych niezgodności. Twierdzenie Agencji, że w toku tej kontroli nie liczono obsady jest więc niezrozumiałe, skoro chodzi o braki jakościowe, a nie ilościowe. Następna kontrola Agencji z dnia 10 lipca 2014r. stwierdziła istnienie 372 żywych drzewek jabłoni, gdy przy wspomnianym areale działki minimalna obsada winna wynosić 253 szt. drzewek. Część drzewek w tym 70 szt. z tej minimalnej obsady było uszkodzonych przez zwierzynę, czyli z tego powodu nie spełniały one certyfikatu jakości zgodnie z załącznikiem nr 9 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 1 lutego 2007r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących wytwarzania i jakości materiału siewnego (Dz. U. nr 29 poz. 189). Zdaniem skarżącego kasacyjnie, z tym wiąże się kod niezgodności E2, który nie rodzi żadnych sankcji poza koniecznością uzupełnienia obsady jakościowej. Natomiast organy administracji nie uzasadniły obowiązku przypisania kodu E7, z którym wiążą się konsekwencje finansowe, a Sąd I instancji te kwestie w ogóle pominął. Skarżący kasacyjnie uważa, że w ten sposób doszło również do naruszenia przepisów art. 70 rozporządzenia Komisji Nr 1122/2009, który stanowi, że w sytuacji stwierdzenia więcej niż jednego przypadku niezgodności odnoszącego się do różnych aktów prawnych lub norm tego samego obszaru wzajemnej zgodności do celów ustalenia obniżki zgodnie z art. 71 ust. 1 i art. 72 ust. 1 przypadki takie uznaje się za jedną niezgodność. Niezgodność z normą, która stanowi również wymagania uznaje się za jedną niezgodność. Z brakiem prawidłowego opisania kontroli wiąże się również ustalenie działań naprawczych prowadzących do usunięcia stwierdzonej niezgodności zgodnie z zasadami agrotechnicznymi, a także z zasadami wegetacji roślin. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, ułomność protokołu odegrała także istotną rolę w ustaleniu konsekwencji stwierdzonych niezgodności. Wprawdzie organy administracyjne nie kwestionują faktu zaistnienia przypadku siły wyższej lub wyjątkowej okoliczności jako przyczyny niezgodności, ale stwierdzają, że zwrot pomocy będzie nieunikniony, gdyż beneficjent nie powiadomił pisemnie kierownika biura powiatowego Agencji o tym zdarzeniu w ciągu 10 dni od dnia, w którym był w stanie tego dokonać. Gdyby sprawozdanie z kontroli odpowiadało standardom unijnym albo gdyby organ rzeczywiście skorzystał z możliwości dokonania czynności w trybie art. 65 § 2 lub art. 50 § 1 k.p.a., to uniknięto by sytuacji, w której poziom kontroli staje pod znakiem zapytania. Nie można bowiem powoływać się na specyfikę postępowania czy brak obowiązku dochodzenia prawdy materialnej w sytuacji, gdy chodzi o przestrzeganie obowiązujących przepisów unijnych, a także krajowych zasad postępowania wynikających chociażby z zasady praworządności i zasady pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa. Nie wyjaśniono rzeczywistej woli i intencji wnioskodawcy, a także rzeczywistych treści składanych informacji. Skarżący kasacyjnie został wprowadzony w błąd przez kontrolujących, którzy stwierdzili, że możliwość zgłoszenia siły wyższej istniała do dnia kontroli. Protokół kontroli nie odpowiada uzasadnieniom decyzji podejmowanych przez organy administracji, co w konsekwencji oznacza, iż organy te nie dokonały wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego w związku z czym doszło do naruszenia art. 21 ust. 2 pkt 2 u.wsp.rozw.obsz.wiej. Skarżący kasacyjnie podniósł, że Sąd I instancji cytując treść art. 47 ust. 1 rozporządzenia Nr 1974/2006 przeoczył, iż wymienione w nim kategorie siły wyższej lub wyjątkowej okoliczności mają charakter wyliczenia przykładowego o czym świadczy wyrażenie "w szczególności". Dlatego też ustawodawca krajowy w art. 29 ust. 2 u.wsp.rozw.obsz.wiej. upoważnił ministra właściwego do spraw rozwoju wsi do określenia innych niż wymienionych w przepisach Unii Europejskiej kategorie siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności, w przypadku wystąpienia których nie jest wymagany zwrot pomocy. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi ustalił w rozporządzeniu z dnia 13 marca 2013r. dziewięć przypadków innych niż wymienione w przepisach rozporządzenia Nr 1974/2006 kategorii siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności w tym - uszkodzenie lub zniszczenie drzew przez dzikie zwierzęta mimo zastosowania repelentów, ogrodzenia lub osłonek mające wpływ na realizacje zobowiązania rolno-środowiskowego. Skarżący kasacyjnie stwierdził, że skoro w przepisie tym używa się określenia "jest", to kwalifikowanie przyczyn zdarzenia jako siły wyższej nie należy do uznania organu administracyjnego. Stwierdzenie, że niezgodność nastąpiła na skutek siły wyższej ma także inne znaczenie - po pierwsze ex definitione wyklucza winę rolnika, a ponadto z art. 96 rozporządzenia Komisji Nr 1122/2009 wynika, że rolnik nie powinien nawet tracić prawa do płatności, jeżeli nie jest w stanie wypełnić swych zobowiązań w następstwie działania siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie wskazał, że przedstawione w uzasadnieniu wyroku stanowisko Sądu przybrało ogólnikową formę aprobaty stanowiska organu administracji, a żaden z zarzutów skarżącego nie znalazł oceny Sądu. Uniemożliwia to przeprowadzenie oceny instancyjnej zaskarżonego orzeczenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm., cyt. dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów postępowania, które miało mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak i przepisów prawa materialnego. W takiej sytuacji w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po ich rozważeniu można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego. Dokonując oceny zasadności podniesionych w skardze kasacyjnej przez Prokuratora zarzutów należy jednak na wstępie podkreślić, że skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Odnosząc powyższe wymogi do skargi kasacyjnej złożonej w rozpatrywanej sprawie należy ocenić, że zawarte w niej zarzuty nie zostały skonstruowane w sposób w pełni odpowiadający tym wymogom. Skarga kasacyjna to profesjonalny i sformalizowany środek prawny, od czego uzależniona jest jego skuteczność. Jest to istotne z powodu treści art. 183 § 1 p.p.s.a., który wyznacza granice sprawy kasacyjnej. Przede wszystkim wskazać należy, że skarga kasacyjna ma wiązać konkretne zarzuty z właściwą podstawą kasacyjną. Na stronie skarżącej kasacyjnie ciąży obowiązek wskazania jakie przepisy naruszył Sąd I instancji w ramach konkretnej podstawy z art. 174 p.p.s.a. Skarga kasacyjna winna stawiać zarzuty i kierować je pod adresem Sądu I instancji. Zatem z jej treści, a więc samego ujęcia zarzutu oraz uzasadnienia ma wynikać błędne i wadliwe działanie tego sądu. W rozpoznawanej sprawie zarzuty materialnoprawne zostały sformułowane nieprawidłowo, gdyż nie spełniają tego warunku ogólne stwierdzenia o naruszeniu wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie. Sąd I instancji co do zasady nie rozstrzyga sprawy administracyjnej, zatem nie stosuje przepisów prawa materialnego, gdyż kompetencję do rozstrzygania sprawy administracyjnej ma co do zasady organ administracyjny. W skardze kasacyjnej winno zostać wykazane w jakim zakresie Sąd I instancji dokonał wadliwej kontroli zaskarżonej decyzji i na czym ta wadliwość polegała. Zatem cała argumentacja powinna być skupiona na tym zagadnieniu, w przeciwnym wypadku skarga kasacyjna nie wyznacza w sposób prawidłowy ani zakresu, ani kierunku weryfikacji zaskarżonego wyroku Sądu I instancji. Wymienione w punkcie 1 skargi kasacyjnej przepisy prawa materialnego mogły być błędnie wyłożone i niewłaściwie zastosowane, ale taka wada nie może być łączona wyłącznie z kontrolowanym wyrokiem Sądu I instancji. Należy przy tym zauważyć, że stanowisko skarżącego kasacyjnie jest niekonsekwentne, z jednej strony bowiem zarzuca naruszenie przez Sąd art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez wadliwe uzasadnienie wyroku, co uniemożliwia instancyjną kontrolę tego wyroku. Zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd jedynie powtórzył w sposób bezwiedny argumenty zawarte w decyzji organu, w ogóle nie odnosząc się do zarzutów i argumentacji skarżącego. W skardze kasacyjnej zarzucono zatem Sądowi, że ten nie dokonał wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów i nie wyjaśnił skarżącemu, dlaczego w tej sprawie nie miały one mieć zastosowania. Równocześnie jednak skarżący kasacyjnie sformułował zarzuty naruszenia prawa materialnego, którego upatruje w błędnej wykładni wskazanych przepisów, a więc zdaje się przyznawać, że Sąd I instancji jednak jakiejś wykładni dokonał. Dokonując rekonstrukcji sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów, poprzez zestawienie ich z treścią uzasadnienia skargi kasacyjnej, zgodnie z poglądem wyrażonym w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. (I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1), skład orzekający w niniejszej sprawie uznał zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jako zarzut podlegający rozpoznaniu w pierwszej kolejności i w istocie konsumujący na tym etapie postępowania pozostałe podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty. Skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów i argumentacji skargi oraz niewyjaśnienie istotnych elementów sprawy. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie orzeczenia nie sprowadza się jedynie do rekapitulacji przebiegu postępowania i prezentacji stanowiska sądu, jakie ten zajął w sporze między stronami, a więc wyłącznie do funkcji wyjaśniającej i nie jest instytucją wtórną w stosunku do postępowania przeprowadzonego przed sądem administracyjnym. Jakkolwiek sąd najpierw przeprowadza określone rozumowanie, potem wydaje wyrok, a dopiero w dalszej kolejności go uzasadnia, to jednak następstwo czasowe nie zmienia faktu, że uzasadnienie wyroku jest odzwierciedleniem procesu myślowego sędziów i ewentualne błędy rozumowania zostają ujawnione dopiero po ich utrwaleniu na piśmie (por. uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, ONSA WSA 2010, nr 3, poz. 39; także B. Gruszczyński w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2009, s. 476; J.P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2008, s. 349-350). Istotą uzasadnienia jest bowiem wykazanie trafności podjętego rozstrzygnięcia, a nie opis wyników narady (por. J. Wróblewski: op. cit., s. 308; także wyroki NSA z dnia: 8 grudnia 2005r. sygn. akt II FSK 25/05, 30 sierpnia 2006 r. sygn. akt II OSK 1109/05). Dokonując kontroli legalności, sąd administracyjny nie może bezkrytycznie przyjmować ustaleń poczynionych w postępowaniu administracyjnym przez organ, zwłaszcza jeżeli ustalenia te są kwestionowane przez stronę postępowania. Stanowisko sądu co do prawidłowości stanowiska organu w przypadku sporu w tym zakresie pomiędzy stronami postępowania sądowoadministracyjnego, powinno zawierać odniesienia do argumentów prezentowanych zarówno przez organ administracji, jak i przez skarżącego oraz wyjaśniać, dlaczego argumenty jednej ze stron uznaje za prawidłowe, a inne nie (por. wyrok NSA dnia z 13 stycznia 2009 r. sygn. akt I FSK 1904/07). Tak przeprowadzona przez sąd kontrola legalności działania organu administracji pozwala stronom postępowania sądowego poznać sposób rozumowania i argumentacji sądu, a w dalszej perspektywie umożliwi dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie, albo gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy sąd nie wskaże, jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania i z jakiego powodu (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012; także wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być na tyle istotne, aby mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Biorąc powyższe pod uwagę należy uznać, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest zasadny, albowiem uzasadnienie wyroku Sądu I instancji zawiera braki w zakresie przedstawienia stanu sprawy, wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest lakoniczne, ogranicza się tylko do kilku wątków podniesionych w skardze, nie wskazuje precyzyjnie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej nie wyjaśnia, poprzestając właściwie głownie na przytoczeniu treści obowiązujących przepisów, bez wyjaśnienia powodów ich zastosowania lub niezastosowania w rozpoznawanej sprawie. Trafnie zarzucono w skardze kasacyjnej, że uzasadnienie wyroku Sądu I instancji przybrało ogólnikową formę aprobaty stanowiska organu i że właściwie żaden z zarzutów skarżącego nie znalazł oceny Sądu. Art. 141 § 4 p.p.s.a. wprowadza m.in. wymóg zawarcia w uzasadnieniu wyroku "zwięzłego przedstawienia stanu sprawy". Ta część uzasadnienia wyroku powinna obejmować kwestie, które są niezbędne do wyczerpującego podania pozostałych zagadnień stanowiących, w myśl art. 141 § 4 p.p.s.a., kolejne elementy uzasadnienia wyroku, tj. zwłaszcza podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia. Obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, o którym mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń faktycznych dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem. Nie wystarczy ograniczyć się do wskazania co ustalił organ, lecz niezbędne jest wskazanie, które ustalenia zostały przyjęte przez sąd pierwszej instancji, a które nie. Powyższe stanowisko potwierdza pośrednio uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, ONSA WSA 2010, nr 3, poz. 39, stwierdzająca, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. "Zwięzłe przedstawienie stanu sprawy", o którym mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., powinno zatem obejmować także odniesienie się do ustaleń faktycznych poczynionych w toku postępowania administracyjnego przez prowadzący je organ (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2005 r., FSK 2123/04, ONSA WSA 2006, nr 1, poz. 9). W niniejszej sprawie Sąd I instancji tego wymogu nie spełnił, gdyż nie odniósł się w sposób prawidłowy do przedstawionego stanu faktycznego i jego oceny. Sąd I instancji w ogóle nie ustosunkował się do podnoszonych przez skarżącego zarzutów dotyczących sprzeczności z prawem zaskarżonej decyzji z powodu nieuwzględnienia w niej wskazywanych przez skarżącego regulacji prawnych. W skardze skarżący wskazywał m.in. za naruszenie prawa wynikające z podwójnej kwalifikacji tego samego naruszenia, tj. zastosowania kodów E2 i E7, a więc zarzucenia skarżącemu, że równocześnie materiał szkółkarski nie spełniał określonych wymogów (brak jakościowy) oraz że doszło do nieutrzymywania minimalnej obsady drzew i krzewów (brak ilościowy). Do tego wątku związanego z ustalonym stanem faktycznym i jego oceną w ogóle nie odniósł się Sąd I instancji. Brak również argumentów dotyczących prawidłowości sprawozdania z kontroli. W zaskarżonym wyroku jest też jedynie bardzo lakoniczna i niejasna argumentacja Sądu dotycząca braku możliwości zakwalifikowania stwierdzonej u skarżącego nieprawidłowości jako drobnej niezgodności i niezawinionej niezgodności w kontekście powoływanych przez skarżącego rozporządzeń Nr 73/2009 i Nr 1122/2009. Sąd w uzasadnieniu wyroku przytoczył zarzuty skargi w tym zakresie, następnie przytoczył in extenso treść tych przepisów, a w dalszej kolejności, po dokonaniu kwalifikacji stwierdzonych w trakcie kontroli nieprawidłowości jedynie w kontekście polskiego rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009r., powrócił do przytoczenia treści § 42 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013r., nie wyjaśniając jej jednak i nie wskazując, czy jest to w ogóle przepis adekwatny w tej sprawie, nie wyjaśnił bowiem, dlaczego w sprawie dotyczącej niespełnienia wymogów pakietowych płatności rolnośrodowiskowej powołuje się na przepis odwołujący się do art. 24 ust. 2 rozporządzenia Nr 73/2009, który dotyczy szczegółowych zasad zmniejszeń lub wykluczeń w przypadku nieprzestrzegania przepisów dotyczących zasady wzajemnej zgodności, stanowiący kontynuację skutków niestosowania się do wymogów, o których mowa w art. 23 tego rozporządzenia. Sąd w istocie w ogóle nie ustosunkował się również do argumentacji skarżącego dotyczącej braku jego winy przy powstaniu nieprawidłowości, ograniczając się do jednozdaniowego stwierdzenia, że "skarżący nie wykazał też, że nieprawidłowości nie wynikają z jego winy". Sąd w ogóle nie odniósł się zatem do podnoszonego w skardze zarzutu naruszenia art. 73 rozporządzenia Nr 1122/2009. Brak też w zaskarżonym wyroku oceny pozostałych argumentów skarżącego podnoszonych w toku postępowania administracyjnego oraz w skardze do sądu, która pozwoliłaby wyjaśnić podstawę prawną zapadłego rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze należy zatem uznać, że w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia bowiem przewidzianych w tym przepisie wymogów. Sąd I instancji nie rozpoznał sprawy w sposób wszechstronny. Pominięto podnoszone przez stronę skarżącą zarzuty naruszenia prawa, naruszono zasady zwięzłego przedstawienia w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy, nie wskazano w sposób prawidłowy podstawy prawnej rozstrzygnięcia i nie dokonano jej wyjaśnienia. W zaskarżonym wyroku Sąd nie sformułował własnego poglądu prawnego na temat wykładni i zastosowania w sprawie przepisów wskazywanych przez skarżącego, który mógłby stanowić przedmiot kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest na tyle ogólne, że wymyka się spod kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. W związku ze wskazanymi naruszeniami przepisów postępowania, przedwczesna jest zatem ocena podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego oraz zarzutu naruszenia art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uwzględnił skargę kasacyjną, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji winien wziąć pod uwagę przedstawione przez skarżącego zarzuty i argumenty, dokonać ich oceny w kontekście ich zasadności i wpływu na wynik sprawy, a następnie swoje stanowisko w tym zakresie odpowiednio uzasadnić. Dopiero tak przeprowadzona przez Sąd I instancji kontrola sądowoadministracyjna poddawać się będzie kontroli w postępowaniu kasacyjnym.