II GSK 287/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Urszula Raczkiewicz Sędziowie NSA Rafał Batorowicz (spr.) Zofia Borowicz Protokolant Ewa Czajkowska po rozpoznaniu w dniu 8 sierpnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Farmaceutycznego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 8 listopada 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1433/07 w sprawie ze skargi A. [...] D. G. [...] S. Spółka Jawna w Ł. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...] w przedmiocie nakazu natychmiastowego zaprzestania prowadzenia reklamy produktów leczniczych 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz A. [...] D. G. [...] S. Spółki jawnej w Ł. kwotę 454 zł 60 gr (czterysta pięćdziesiąt cztery 60/100) tytułem postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 8 listopada 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1433/07, po rozpoznaniu skargi A. [...] D. G. [...] S. Spółki Jawnej w Ł., uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] marca 2007 r., znak [...] w przedmiocie nakazu natychmiastowego zaprzestania prowadzenia reklamy produktów leczniczych. Nadto Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Za podstawę rozstrzygnięcia Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia: Główny Inspektor Farmaceutyczny decyzją z dnia [...] marca 2007 r., działając na podstawie art. 62 ust. 2 pkt 1 oraz ust. 3 w związku z art. 55 ust. 2, art. 57 ust. 1 pkt 1, art. 57 ust. 1 pkt 3 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. − Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2004 r. Nr 53, poz. 533 ze zm.), w związku z § 2 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 16 grudnia 2002 r. w sprawie reklamy produktów leczniczych (Dz. U. Nr 230, poz. 1936) oraz art. 107 § 1 k.p.a., nakazał natychmiastowe zaprzestanie prowadzenia reklamy produktów leczniczych, kierowanej do publicznej wiadomości w formie folderów reklamowych "Po stronie Pacjenta A. [...] D., oferta zawarta w gazetce ważna od 20.11.2006 r. do 04.12.2006 r. lub do wyczerpania zapasów". W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że przekazywany do publicznej wiadomości folder reklamowy narusza przepisy art. 55 ust. 2, art. 57 ust. 1 pkt 1, art. 57 ust. 1 pkt 3 i art. 60 ust. 1 ustawy − Prawo farmaceutyczne oraz § 2 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 16 grudnia 2002 r. w sprawie reklamy produktów leczniczych. W ocenie Głównego Inspektora Farmaceutycznego, foldery reklamowe stanowią reklamę produktów leczniczych, o której mowa w art. 52 ust. 1 ustawy Prawo farmaceutyczne, gdyż nie ma wobec nich zastosowania wyłączenie ustanowione w art. 52 ust. 3 pkt 3 cytowanej ustawy, zgodnie z którym za reklamę nie uważa się m.in. list cenowych. Foldery zawierają treści o charakterze reklamowym, a więc informujące i zachęcające do stosowania wymienionych w nich produktów leczniczych, mające na celu zwiększenie liczby przepisywanych recept, dostarczania, sprzedaży lub konsumpcji produktów leczniczych. Główny Inspektor Farmaceutyczny decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r., wydaną po rozpoznaniu wniosku A. [...] D. G. [...] S. Spółki Jawnej o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podtrzymał stanowisko przedstawione w decyzji z dnia [...] marca 2007 r., zgodnie z którym rozpowszechnianie zakwestionowanego folderu stanowiło niedozwoloną przez przepisy reklamę produktów leczniczych. Wojewódzki Sąd Administracyjny, uchylając zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą uznał, że do merytorycznej oceny zasadności orzeczonego w sprawie nakazu zaprzestania reklamy może dojść tylko wówczas, gdy stan faktyczny zostanie prawidłowo ustalony. W ocenie Sądu I instancji, przy wydaniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji naruszono przepisy postępowania, przy czym naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd zauważył, że w folderze uznanym przez organ za reklamowy, rozpowszechnianym przez skarżącą aptekę, wskazano, że oferta zawarta w gazetce jest ważna od dnia 20 listopada 2006 r. do dnia 4 grudnia 2006 r. lub do wyczerpania zapasów. Zdaniem Sądu I instancji, Główny Inspektor Farmaceutyczny przed załatwieniem sprawy powinien zbadać, czy nieuprawnione, jego zdaniem, działania, które zamierza powstrzymać, nadal trwają. Tymczasem organ wydał decyzję nakazującą zaprzestania reklamy dopiero w dniu [...] marca 2007 r., nie wyjaśniając czy w tej dacie istniała jeszcze podstawa faktyczna wydania nakazu, tj. czy gazetka była nadal rozpowszechniana. Jest bowiem oczywiste, że można nakazać zaprzestania działania, tylko wówczas, kiedy ono trwa. Sąd podkreślił, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca podniosła, iż gazetka już została wycofana, gdyż zamieszczona w niej oferta stała się nieaktualna z końcem podanego w niej okresu promocji, tj. 4 grudnia 2006 r. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności zadaniem organu rozpatrującego sprawę na skutek złożenia odwołania lub wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy w jej całokształcie z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania decyzji przez ten organ. Tymczasem Główny Inspektor Farmaceutyczny, rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, również nie dokonał ustaleń faktycznych dotyczących trwania akcji reklamowej. Zdaniem Sądu I instancji, Główny Inspektor Farmaceutyczny naruszył w ten sposób przepisy postępowania administracyjnego - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. nakładające na organ obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Załatwienie sprawy administracyjnej przez wydanie decyzji opartej na niepełnym stanie faktycznym jest sprzeczne z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą prawdy obiektywnej i stanowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, przede wszystkim art. 7 k.p.a., ale także innych wymienionych przepisów, normujących sposób dochodzenia do ustalenia rzeczywistego stanu sprawy. Takie naruszenie przepisów postępowania ma wpływ na wynik sprawy, jeżeli błąd w ustaleniach faktycznych mógł doprowadzić do innego rozstrzygnięcia od tego, które powinno zapaść na podstawie prawidłowych ustaleń. Sąd I instancji wskazał, że organ rozpatrując sprawę ponownie powinien ustalić, czy w dacie wydania decyzji nakazującej natychmiastowe zaprzestanie prowadzenia przez skarżącego reklamy produktów leczniczych, kierowanej do publicznej wiadomości w formie folderów reklamowych, foldery uznane przez organ za reklamę były rzeczywiście rozpowszechniane, a w przypadku potwierdzenia się zasadności w tym zakresie argumentacji skarżącej rozważyć możliwość zastosowania art. 105 k.p.a. Główny Inspektor Farmaceutyczny zaskarżył powyższy wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 62 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2004 r. Nr 53, poz. 533 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 kwietnia 2007 r., polegającą na przyjęciu, że można nakazać zaprzestania działania, polegającego na ukazywaniu się lub prowadzeniu reklamy produktów leczniczych sprzecznej z obowiązującymi przepisami tylko wówczas, gdy ona trwa. W uzasadnieniu Główny Inspektor Farmaceutyczny podniósł, że przyjęcie zaproponowanej przez Sąd I instancji wykładni art. 62 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo farmaceutyczne spowoduje, iż w znacznej części prowadzone postępowania administracyjne musiałyby się kończyć wydaniem decyzji umarzającej postępowanie. Przyjęcie takiego rozumienia przepisu spowoduje, że nadzór organów administracji nad niezwykle ważną dla bezpieczeństwa zdrowia i życia ludzi reklamą produktów leczniczych będzie miał charakter iluzoryczny. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną nietrudno wyobrazić sobie sytuację, w której podmioty prowadzące reklamy produktów leczniczych będą planowały kampanie reklamowe w czasie niewystarczającym dla przeprowadzenia postępowania administracyjnego. W ocenie organu, przyjęcie interpretacji umożliwiającej orzekanie o nakazie zaprzestania prowadzenia reklamy również po jej zakończeniu, zapewni pełną kontrolę nad reklamami produktów leczniczych jakie były, są i będą prowadzone oraz zapobieganie próbom obchodzenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego. A. [...] D. G. [...] S. Spółka Jawna w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniosła, iż gdyby ustawodawcy przyświecał cel wskazany w skardze kasacyjnej, w najnowszej nowelizacji Prawa farmaceutycznego niewątpliwie zostałoby to uwzględnione. Gdyby celem organu administracji było usunięcie negatywnych skutków niezgodnej z prawem reklamy produktów leczniczych, to winien był wydać decyzję w oparciu o art. 62 ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo farmaceutyczne, nakazując usunięcie stwierdzonych naruszeń i wskazanie, w jaki sposób miałoby to nastąpić. Decyzja taka nie została jednak wydana. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Zasada ta, wynikająca z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., oznacza, iż to podstawy skargi kasacyjnej, czyli zawarte w niej przyczyny zaskarżenia rozstrzygnięcia determinują zakres jego kontroli. Naczelny Sąd Administracyjny, poza wypadkami nieważności postępowania, która w tej sprawie nie występuje, nie może z urzędu kontrolować orzeczenia w celu ustalenia innych – poza przedstawionymi w skardze kasacyjnej – wad zaskarżonego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego. Rozpoznawana skarga kasacyjna została oparta tylko na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 62 ust. 2 pkt 1 ustawy – Prawo farmaceutyczne. Oparcie skargi kasacyjnej jedynie na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. oznacza między innymi to, że strona wnosząca skargę kasacyjną zgadza się z tym, że w toku postępowania przed właściwymi organami doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ta uwaga jest o tyle istotna, że kontroli instancyjnej został poddany wyrok Sądu I instancji wydany na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Błędna wykładnia przepisu, o której stanowi powołany u podstaw skargi kasacyjnej art. 174 pkt 1 p.p.s.a., to niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu. Główny Inspektor Farmaceutyczny uważa, że Sąd I instancji niewłaściwie odczytał treść normy prawnej wynikającej z art. 62 ust. 2 pkt 1 ustawy – Prawo farmaceutyczne. W myśl powołanego przepisu, Główny Inspektor Farmaceutyczny może w drodze decyzji nakazać zaprzestania ukazywania się lub prowadzenia reklamy produktów leczniczych sprzecznej z obowiązującymi przepisami. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni powołanego przepisu polegającej na przyjęciu, że dopuszczalne jest nakazanie zaprzestania działania, polegającego na ukazywaniu się lub prowadzeniu reklamy produktów leczniczych sprzecznych z obowiązującymi przepisami tylko wówczas, gdy ona trwa. W związku z tak sformułowanym zarzutem Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w uzasadnieniu kontrolowanego orzeczenia Sąd I instancji w ogóle nie dokonał wykładni art. 62 ust. 2 pkt 1 ustawy – Prawo farmaceutyczne. Zaskarżony wyrok zawiera rozważania WSA dotyczące wyłącznie wyników kontroli legalności zaskarżonej decyzji w płaszczyźnie dochowania wymaganej prawem procedury. W tym stanie rzeczy tak sformułowany zarzut skargi kasacyjnej jest nieusprawiedliwiony. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust 2 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).