II GSK 290/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Magdalena Bosakirska (spr.) Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Jacek Czaja Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lipca 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 781/10 w sprawie ze skargi A. P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. oddala skargę, 3. zasądza od A. P. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 550 zł (pięćset pięćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 lipca 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 781/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę A. P. i uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...], a także poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...], którą nałożono na skarżącego karę pieniężną za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. I Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji przyjął następujące ustalenia. W dniu [...] września 2009 r. Inspektorzy Transportu Drogowego zatrzymali w W. do kontroli samochód marki V. o nr rej. [...]. Kierowca tego pojazdu okazał kontrolującym m.in. wypis z licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób, udzielonej A. P. Podczas kontroli stwierdzono m.in., że na przedniej szybie za pomocą przyssawki umieszczone jest urządzenie techniczne zawierające oznaczenie "TA, trzy poziome linie, I", które wystawało ponad linię dachu pojazdu. Jako dowód wykonano dokumentację fotograficzną i przesłuchano kierującego w charakterze świadka. Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na A. P. karę pieniężną w kwocie 5000 zł za wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zawartego w art. 18 ust. 5 lit. c) ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874, ze zm.; dalej powoływana jako "u.t.d.") zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych. A. P. wniósł odwołanie od decyzji organu I instancji. Podniósł w szczególności, że sporny przedmiot umieszczony był na przedniej szybie pojazdu a nie na dachu. Nie było zatem podstaw do nałożenia kary pieniężnej. Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej: GITD) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił m.in., że sporne urządzenie było zamocowane w ten sposób, że znajdowało się niemal w całości nad krawędzią dachu pojazdu. Opierając się na celowościowo-funkcjonalnej wykładni art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. organ stwierdził, że zamontowane urządzenie – znajdując się ponad dachem, nawet jeśli jego podstawa znajdowała się na górnej części przedniej szyby – upodobniło skontrolowany pojazd do pojazdów wykonujących transport drogowy taksówką. A. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję GITD. Zarzucił w szczególności naruszenie art. 18 ust. 5 u.t.d. oraz art. 7, art. 8, art. 77 i art. 84 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej powoływana jako "k.p.a.") poprzez błędne uznanie, że na dachu pojazdu umieszczone było urządzenie techniczne, podczas gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego wynikało, że przedmiot ten umieszczony był na szybie pojazdu. Wyrokiem z dnia 28 lipca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę i uchylił wydane w sprawie decyzje administracyjne. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2009 r. o sygn. akt II GSK 972/08, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że norma zagrożona sankcją administracyjną musi być wykładana zgodnie z jej językowym, literalnym brzmieniem, jeżeli znaczenie tej normy nie budzi wątpliwości. Przy interpretacji normy sanacyjnej nie jest natomiast dopuszczalne stosowanie innego rodzaju wykładni – celowościowej czy systemowej dla uzyskania innej, niż to wynika z użycia wykładni gramatycznej, treści danej normy. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organy inspekcji transportu drogowego stosując wykładnię celowościową normy sankcjonującej (art. 18 ust. 5 lit. c u.t.d.) wywiodły z niej treść, która ma zupełnie inne znaczenie niż treść przepisu interpretowana przy użyciu wykładni językowej. Organy w sposób nieuprawniony dokonały bowiem wykładni rozszerzającej normy zakazującej podmiotom wykonującym przewóz okazjonalny umieszczania urządzenia technicznego na dachu pojazdu, uznając, że zakaz ten dotyczy także takich urządzeń, które umieszczone są na przedniej szybie pojazdu, zajmując swoim obrysem przestrzeń nad dachem pojazdu. Sąd pierwszej instancji wskazał, że w polskim systemie prawa obowiązuje prymat wykładni językowej, która nakazuje ustalić znaczenie nomy prawnej ze względu na język prawny, w którym jest ona sformułowana. Wykładnia językowa powinna zostać zastosowana w pierwszej kolejności i jeżeli uzyskany na jej gruncie rezultat interpretacyjny nie budzi wątpliwości, to nie ma potrzeby odwoływania się do reguł wykładni celowościowej czy systemowej. Poprzez zastosowanie w tym przypadku wykładni celowościowej przepisów ustawy o transporcie drogowym organy inspekcji transportu drogowego same przyznały sobie możliwość orzekania w oparciu o uznanie administracyjne, czym naruszyły zasadę postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 6 k.p.a. Mając na uwadze powyższe Sąd pierwszej instancji uznał, że wobec treści art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. najważniejsze jest ustalenie, czy instalacja była umieszczona na dachu pojazdu. Jednocześnie wskazał, że w świetle orzecznictwa NSA nie ma znaczenia okoliczność, czy lampa lub urządzenie techniczne było podłączone do instalacji elektrycznej. Konkludując Sąd pierwszej instancji uznał, że w toku rozpoznania sprawy doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Wydane w sprawie decyzje zostały wobec tego uchylone na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej powoływana jako "p.p.s.a."). II Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożył Główny Inspektor Transportu Drogowego. Zaskarżył to orzeczenie w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. GITD zarzucił zaskarżonemu wyrokowi 1) naruszenie przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 w związku z art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na mylnym przyjęciu, że organy administracji naruszyły zasadę wyrażoną w art. 6 k.p.a., albowiem dopuściły się błędu przy dokonywaniu subsumcji ustalonego w sprawie stanu faktycznego pod normą sankcjonującą z uwagi na błędne zastosowanie wykładni celowościowej art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 18 ust. 5 lit c) u.t.d. poprzez jego błędną wykładnię, która doprowadziła do odmowy zastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 92 ust. 1 u.t.d. oraz lp. 2.9 ust. 3 załącznika do u.t.d., polegającą na przyjęciu przez Sąd, że posłużenie się w tym przepisie przez ustawodawcę sformułowaniem "umieszczania na dachu pojazdu" lamp lub innych urządzeń technicznych musi być rozumiane dosłownie, tzn. że lampa lub owo inne urządzenie techniczne jest "umieszczone na dachu" wyłącznie wówczas, gdy jest w istocie na nim tylko zamocowane. W uzasadnieniu GITD stwierdził, że zarówno w doktrynie, jak i w nauce prawa przyjmuje się, iż dopuszczalne lub wręcz konieczne jest odstąpienie od wykładni literalnej przepisu, gdy jego znaczenie wskutek takiej dosłownej interpretacji zmierzałoby do całkowitej niezdatności normy prawnej w praktyce i w konsekwencji niweczyło sens i cel całej regulacji ustawowej. Przyjęte m.in. w art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. rozwiązania legislacyjne mają uniemożliwiać podmiotom wykonującym tylko przewozy okazjonalne wprowadzanie w błąd potencjalnych klientów co do rodzaju przewozu, a nie ulega wątpliwości, że jedną z najbardziej charakterystycznych cech odróżniających taksówkę od innych pojazdów, w postrzeganiu przeciętnego pasażera, jest właśnie umieszczenie dodatkowego urządzenia do złudzenia przypominającego dodatkowe światło z napisem TAXI. Tego rodzaju instalacja, nawet gdy nie jest w rzeczywistości przytwierdzona do samego dachu, ale de facto umieszczona ponad dachem pojazdu, bez względu na sposób i miejsce jej zamocowania, widoczna jest już z daleka mylnie utwierdza pasażera w przekonaniu, że zostanie nawiązana umowa przewozu taksówką. A. P. nie skorzystał z prawa złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest uzasadniona. Nie jest uzasadniony zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., przez niewłaściwe zastosowanie polegające na mylnym przyjęciu, że organy administracji dopuściły się błędu w subsumcji stanu faktycznego pod normę sankcjonującą z uwagi na błędne zastosowanie wykładni celowościowej art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d., podczas gdy bezsporny stan faktyczny uzasadniał zastosowanie wykładni celowościowo-funkcjonalnej. Tak sformułowany zarzut nie może być uznany za usprawiedliwiony przede wszystkim z powodu braku jakiegokolwiek uzasadnienia dla naruszenia wymienionych w nim przepisów p.p.s.a. oraz powiązania zarzucanego naruszenia z przepisami k.p.a. Wskazać należy, że Sąd pierwszej instancji uchylił wyrok powołując się na art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. i wyraźnie wskazał, że w jego ocenie doszło do naruszenia prawa materialnego poprzez niedopuszczalne zastosowanie wykładni celowościowej art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. i błędną subsumcję prawidłowo ustalonego i niespornego stanu faktycznego do wadliwie wyłożonej normy prawnej. Natomiast przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w ogóle nie stosował i nie zarzucał naruszenia przez organ przepisów postępowania, zatem zarzut naruszenia wskazanego przepisu jest nietrafny i całkowicie gołosłowny. Ponieważ - z uwagi na brak jakiegokolwiek uzasadnienia - nie wiadomo dlaczego kasator wymienił jako naruszone także art. 133 § 1 p.p.s.a. ("Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt") i art. 134 § 1 p.p.s.a. ("Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podaną podstawą prawną"), a treść powołanych przepisów nie ma żadnego związku z istotą sprawy niniejszej, zarzuty te uznać należy za nieusprawiedliwione. Sąd pierwszej instancji nie naruszył także art. 141 § 4 p.p.s.a. W doktrynie przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. skutkuje uchyleniem wyroku tylko wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia z uwagi na brak koniecznych elementów, wymienionych w omawianym przepisie, nie poddaje się kontroli kasacyjnej. Te elementy to: 1/ zwięźle przedstawiony stan sprawy, 2/ zarzuty podniesione w skardze, 3/ stanowisko pozostałych stron, 4/ podstawa prawna rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie, 5/ w przypadku gdy sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ, wskazania co do dalszego postępowania. Uzasadnienie w sprawie niniejszej jest bardzo prawidłowo sporządzone, zawiera wszystkie wymagane elementy, jest jasne i poddaje się kontroli. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest więc całkowicie chybiony. Zaznaczyć należy, że polemika z poglądami wyrażonymi przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku co do wykładni prawa materialnego nie opiera się na przepisach procesowych o wadliwości uzasadnienia, tylko na przepisach dotyczących naruszenia prawa materialnego tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w powiązaniu z przepisami prawa materialnego, które kasator uważa za naruszone. Sformułowanie całego zarzutu procesowego wyraźnie wskazuje, że w istocie rzeczy kasator zarzuca wyłącznie naruszenie prawa materialnego, a zarzut procesowy nie zawiera wskazania żadnych uchybień procesowych. Zarzut ten – sformułowany jako procesowy i powiązany z przepisami prawa procesowego – jest więc nieusprawiedliwiony. Uzasadniony jest natomiast zarzut naruszenia prawa materialnego. Kasator zarzucił, że błędem było zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji wyłącznie wykładni językowej art. 18 ust. 5 lit c) u.t.d., która to wykładnia uniemożliwiała osiągnięcie celu jaki przyświecał ustawodawcy przy stanowieniu tego przepisu. Zarzut ten jest trafny. Sąd pierwszej instancji jasno, z powołaniem się na literaturę i orzecznictwo przedstawił pogląd, że niedopuszczalna jest inna niż językowa wykładnia przepisu zawierającego zakaz administracyjny, którego naruszenie zagrożone jest sankcją administracyjną. Pogląd ten jest co do zasady trafny. Najpierw trzeba przepis czytać i rozważać co z tekstu wynika. Jednak przy każdym rodzaju wykładni, także językowej, należy mieć na względzie cel wykładanego przepisu prawa i zawsze należy rozważać, co ustawodawca chciał osiągnąć ustanawiając badane rozwiązanie prawne. Oderwanie się od tego celu prowadzi do mechanicznego stosowania prawa i w skrajnych przypadkach może prowadzić do opacznego rozumienia przepisu i aprobatę do nagannych działań prowadzących do zamierzonego obejścia prawa. Z treści art. 18 ust. 5 lit c) u.t.d. wynika, że w samochodach przeznaczonych konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób wraz z kierowcą ustawodawca zabronił umieszczania na dachu pojazdu lamp i innych urządzeń technicznych. Z kolei z treści § 24 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. Nr 32, poz. 262) - który to przepis określa niezbędne elementy wyposażenia taksówki - wynika, że taksówka obowiązkowo wyposażona jest w umieszczone na dachu dodatkowe światło z czarnym napisem TAXI widocznym z przodu i z tyłu pojazdu. W świetle obu powyższych przepisów uprawniony jest wniosek, powszechnie przyjmowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, że celem zakazu z art. 18 ust. 5 lit c) u.t.d. jest niedopuszczenie do umieszczania na pojeździe oznakowania prowadzącego do upodobnienia pojazdu nie będącego taksówką do taksówki i mogącego wprowadzić w błąd potencjalnego klienta co do charakteru przewozu (por. wyrok NSA z dnia 13 października 2010 r., sygn. akt II GSK 845/09, Lex nr 746269). Nie ulga wątpliwości, że omawiany zakaz nie ma na celu ochrony dachu pojazdu przed urządzeniami, które np. osłabiają jego konstrukcję, ani też nie ma na celu ochrony akumulatora pojazdu przed nadmiernym poborem energii elektrycznej do lampy umieszczonej na dachu. Chodzi natomiast o to, aby urządzenie (a w szczególności światło) na dachu nie wywoływało u klienteli wrażenia, że ma do czynienia z taksówką. Celem uregulowania jest więc uchronienie pasażerów przed błędnym mniemaniem, że korzystają z usługi przewozu taksówką, w sytuacji gdy przewóz wykonywany jest przez pojazd, który nie jest taksówką. Zaznaczyć należy, że błąd ten bywa bardzo kosztowny, bowiem ceny usług wykonywanych taksówką są limitowane przez organy samorządowe, zaś ceny przewozów okazjonalnych takich ograniczeń nie mają. Stąd bulwersujące opinię publiczną wiadomości o cenach takich przewozów okazjonalnych, nieznanych pasażerowi w momencie rozpoczynania wykonywania usługi, a wynoszących kilkadziesiąt złotych za kilometr. Mając na uwadze powyższe rozważania uznać należy, że użyte przez ustawodawcę w art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. określenie "umieszczenie na dachu" nie może być wykładane w ten sposób, że obejmuje tylko urządzenia przymocowane do dachu. Sposób i miejsce przymocowania urządzenia w istocie nie ma żadnego znaczenia, jeżeli rezultatem tego umocowania jest umieszczenie urządzenia ponad dachem lub tuż przy krawędzi dachu, a osiągnięty przez przewoźnika efekt prowadzi do upodobnienia pojazdu do taksówki, do czego właśnie nie chciał dopuścić ustawodawca. Z taką sytuacją mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Ze zdjęć stanowiących materiał dowodowy sprawy wynika, że urządzenie przymocowane jest na przyssawkę do przedniej szyby, ale umieszczone jest przy przedniej krawędzi dachu i nieco ponad dachem, zaś czarny napis na białym tle TA≡I z odległości paru metrów do złudzenia przypomina napis TAXI. Nie ulega więc żadnej wątpliwości, że umieszczenie omawianego urządzenia na pojeździe skarżącego miało na celu obejście zakazu ustawowego i wprowadzenie klientów w błąd co do charakteru oferowanego przewozu. Trafna zatem była wykładnia zastosowana przez organ, że zakaz ustanowiony przez art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. obejmuje działanie skarżącego, które w istocie rzeczy prowadzi do umieszczenia na dachu urządzenia technicznego. Zaznaczyć należy, że omawiane działanie skarżącego, którego oczywistym zamiarem było obejście prawa nie zasługuje na konstytucyjną ochronę. Przestrzegania praworządności, o której mowa w art. 2 Konstytucji wymaga się bowiem nie tylko od organów państwa, ale także i w takim samym stopniu od obywateli, zatem działania, które w sposób zamierzony prowadzą do obejścia zakazu ustawowego i wprowadzenia w błąd pasażerów, nie mogą być prawem chronione. Wykładnia prawa, która do takiej ochrony prowadzi musi zatem być uznana za błędną. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał za usprawiedliwiony zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię. Ponieważ zarzuty procesowe okazały się nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji jako naruszający prawo materialne i orzekł merytorycznie oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 209 p.p.s.a. w związku z art. 203 pkt 2 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz na podstawie § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a) i § 6 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349, ze zm.) i zasądził od skarżącego na rzecz organu administracji 550 zł, przy czym na kwotę tę składają się: równowartość wpisu sądowego od skargi kasacyjnej (100 zł) oraz koszty zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym udzielonego przez radcę prawnego, który sporządził odpowiedź na skargę kasacyjną i nie prowadził sprawy w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji (450 zł).