II GSK 291/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Sędzia NSA Jan Bała Sędzia NSA Zofia Borowicz Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 3 września 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 7 listopada 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 1400/07 w sprawie ze skargi "P - B & M - B I" Spółki z o.o. w W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od "P - B & M - B I" Spółki z o.o. w W. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 1400 (słownie: tysiąc czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 7 listopada 2007 r. o sygn. akt VISA/Wa 1400/07 uwzględnił skargę "P. – B. & M.-B. I" spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. i uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...], w której nałożono na spółkę karę pieniężną za przejazd pojazdem nienormatywnym. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym. W dniu 9 stycznia 2007 r. na drodze wojewódzkiej nr [...] w miejscowości W. zatrzymany został do kontroli czteroosiowy pojazd samochodowy marki Man o numerze rejestracyjnym [...] prowadzony przez M. G. Po dokonaniu pomiaru nacisków osi i masy całkowitej pojazdu stwierdzono, że nacisk na podwójną osi napędową pojazdu wynosił 24,21 co spowodowało przekroczenie dopuszczalnego nacisku 14,5 tony o 9,71 ton na drodze wojewódzkiej nr [...], na której dozwolony jest ruch pojazdu o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 ton. Podczas ważenia pojazdu stwierdzono, że rzeczywista masa pojazdu wyniosła 38,66 tony co spowodowało przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej kontrolowanego pojazdu wynoszącej 32 tony o 6, 66 tony. Ważenie samochodu zostało wykonane na przenośnych wagach statycznych posiadających ważną legalizację. Z dokonanych czynności pomiarowych został spisany protokół, który następnie podpisał kierowca pojazdu. W oparciu o te ustalenia faktyczne Pomorski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] nałożył na spółkę karę pieniężną w wysokości 11.820 złotych za przejazd pojazdem nienormatywnym oraz karę w kwocie 1.440 złotych za przekroczenie masy całkowitej pojazdu kontrolowanego. Podstawę prawną nałożenia kar pieniężnych stanowiły przepisy Lp 6 pkt 9 lit. d, i e oraz Lp 9 pkt 15 lit. c załącznika nr 2 do ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. Nr 19, poz. 115). W odwołaniu wniesionym do Głównego Inspektora Transportu Drogowego spółka podniosła zarzuty nieodpowiedniego przygotowania placu wagowego w szczególności nawierzchni placu, która zdaniem spółki była nierówna i popękana. Zdaniem spółki zagłębienia w nawierzchni stanowiące podłoże do ułożenia wag były nieodpowiednie, gdyż mogła gromadzić się w nich woda. Wagi pomiarowe nie były wyposażone w urządzenia odwadniające, zatem nie spełniały wymogów określonych w przepisie § 5 rozporządzenia Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej z dnia 10 lutego 2004 r. w sprawie wymagań metrologicznych, którym powinny odpowiadać wagi samochodowe do ważenia pojazdów (Dz. U. Nr 35, poz. 316). Główny Inspektor Transportu Drogowego w zaskarżonej decyzji podtrzymał stanowisko organu I instancji. Organ odwoławczy podkreślił, że wagi przenośne, którymi dokonano pomiarów posiadały legalizację Głównego Urzędu Miar. Organ podniósł, że punkt ważenia posiadał operat geodezyjny (protokół z pomiaru pochylenia terenu), który gwarantuje przygotowanie danego miejsca do przeprowadzenia prawidłowych pomiarów pojazdów. Dokonanie pomiarów pojazdu potwierdził, zdaniem organu, kierowca pojazdu, który podpisując protokół kontroli nie zgłosił żadnych zastrzeżeń. W skardze na tę ostateczną decyzję spółka "P. – B. & M.-B.I" zarzuciła, że organ odwoławczy przy rozstrzyganiu sprawy nie odniósł się do zarzutów skarżącej przedstawionych w odwołaniu od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uznał, że organ odwoławczy naruszył przepisy art. 15 k.p.a. w z art. 127 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. W ocenie Sądu I instancji organ odwoławczy nie wyjaśnił wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności nie odniósł się do twierdzeń i zarzutów spółki podniesionych w odwołaniu, czym naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 127 k.p.a.). Nieustosunkowanie się organu do zarzutów strony spowodowało, zdaniem Sądu I instancji, że decyzja była obarczona wadą co do wymogów formalnych dotyczących jej uzasadnienia. Przepis § 5 ust. 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 10 lutego 2004 r. w sprawie wymagań metrologicznych... stanowi, że waga pomiarowa do pojazdów powinna być wyposażona w urządzenie odwadniające, gdy w dole fundamentowym może gromadzić się woda. Waga, którą dokonywano pomiaru nie posiadała takiego urządzenia a organ, pomimo wniosków spółki, nie odniósł się do tej istotnej kwestii. Sąd I instancji podkreślił, że wspomniany w zaskarżonej decyzji operat geodezyjny potwierdza jedynie, że teren do wykonywania pomiarów wagowych spełnia wymagania pod względem pochyłości zaś nie daje natomiast gwarancji co do przystosowania terenu w pozostałym zakresie m.in. dołów fundamentowych. W ocenie Sądu I instancji uchybienia organu odwoławczego przy wydawaniu decyzji w tym zakresie mogą prowadzić do wniosku, że proces ważenia kontrolowanego pojazdu był wadliwy, co mogło mieć wpływ wymierzenie spółce kary pieniężnej. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł skargę kasacyjną, w której na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej p.p.s.a., zarzucił naruszenie tego przepisu przez jego niewłaściwe zastosowanie w zw. z -art. 15 k.p.a., art. 127 k.p.a. polegające na uznaniu, że organ odwoławczy działał niezgodnie z zasadą dwuinstancyjności w sytuacji, gdy organ ten rozpatrzył sprawę merytorycznie i ocenił cały materiał dowodowy w sprawie; -art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i 80 k.p.a. polegające na stwierdzeniu, że organ nie wyjaśnił wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i nie uwzględnił twierdzeń i zarzutów strony podczas, gdy stan faktyczny został należycie ustalony a organ odwoławczy wyjaśnił powody, dla których nie zaakceptował twierdzeń spółki; -art. 107 § 3 k.p.a. polegające na uznaniu, że organ nie wyjaśnił należycie podstawy faktycznej i prawnej w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja zawierała uzasadnienie faktyczne i prawne; -art. 8 k.p.a. polegające na uznaniu, że organ odwoławczy naruszył zasadę zaufania wobec obywateli. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Główny Inspektor Transportu Drogowego podniósł, że ustalenia faktyczne podjęte w trakcie pomiaru pojazdu są prawidłowe, gdyż kierowca pojazdu nie zgłosił jakichkolwiek zastrzeżeń do protokołu. Kierowca kontrolowanego pojazdu nie zasygnalizował bowiem, że warunki ważenia były niewłaściwe, tj. popękana powierzchnia placu w obrębie wag, niedopasowanie zagłębień wag czy też gromadzenie się wody w zagłębieniach i brak przyrządów odwadniających. Skarżący organ podkreślił, że dowód z dokumentu w postaci protokołu kontroli posiada wzmocnioną moc dowodową i wobec tego nie może być dowolnie odrzucony. Zakwestionowanie okoliczności zawartych protokole, co do których przyjmuje się domniemanie prawdziwości, wymagałoby przeprowadzenia przeciwdowodu. W odwołaniu od decyzji wydanej w I instancji strona zarzucając wadliwość pomiaru pojazdu ograniczyła się jedynie do twierdzeń i nie zgłosiła żadnych wniosków dowodowych na ich poparcie. Zatem organ odwoławczy nie naruszył zarzucanych mu przez Sąd I instancji przepisów art. 8 k.p.a., 15 k.p.a. w zw. z art. 127 k.p.a. Ponadto organ skarżący podkreślił, że w dniu kontroli nie padał deszcz, dlatego twierdzenia Sądu I instancji o wpływie braku przyrządu odwadniającego na wynik ważenia są niezasadne. Zdaniem Głównego Inspektora Transportu Drogowego nie naruszono także art. 107 § 3 k.p.a., gdyż organ wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji powody, dla których nie uwzględnił zarzutów strony zawartych w odwołaniu. Mając powyższe na uwadze Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W piśmie z dnia 1 września 2008 r. spółka "P.-B.& M.-B. I" wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej organu. Według spółki miejsce, w którym wykonano ważenia (tj. stanowisko ważenia pojazdów w Przejazdowie) nie spełniało wymagań określonych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 10 lutego 2004 r. w sprawie wymagań metrologicznych...Powierzchnia jezdni w strefie ważenia nie była wykonana z betonu lecz z mieszanki asfaltowej a ta jest na temperaturę i ulega odkształceniu. Spółka podniosła także, że stanowisko ważenia nie spełniało parametrów oznakowania określonych w § 7 pkt 3 rozporządzenia, gdyż nie posiadało oznaczeń umożliwiających centryczny przejazd pojazdu przez pomost wagi. Z uwagi na wadliwość miejsca pomiaru, nie można zatem przyjąć, że samochód kontrolowany był pojazdem nienormatywnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania sądowoadministracyjnego: art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w związku z art. 15, 127, 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. należy uznać za uzasadniony. Sąd nieprawidłowo ocenił ustalenia faktyczne, dokonane w postępowaniu administracyjnym, kierując się wyłącznie treścią zarzutów strony podnoszonych w skardze, niepopartych żadnymi dowodami. Przede wszystkim należy podkreślić, że okoliczności i przebieg kontroli pojazdu skarżącej zostały zarejestrowane w protokole kontroli z 9 stycznia 2007 r. Z treści tego protokołu wynika, że kierowcy zapewniono możliwość udziału w kontroli. Kierowca podpisał się pod protokołem, nie zgłaszając żadnych uwag i zastrzeżeń dotyczących przebiegu kontroli. Nie ma podstaw, aby zawodowego kierowcę traktować jako osobę nie mającą elementarnego rozeznania co do warunków i sposobu przeprowadzania tego rodzaju kontroli (na okoliczności wyłączające takie rozeznanie skarżąca nie powoływała się ani w postępowaniu administracyjnym, ani też w postępowaniu przed Sądem I instancji). Ma oczywiście rację Sąd I instancji, że sam fakt podpisania bez zastrzeżeń protokołu przez kierowcę nie zwalnia organu odwoławczego od wyjaśnienia zgłaszanych przez stronę wątpliwości co do sposobu przeprowadzenia kontroli. Tak jest jednak pod warunkiem, że te wątpliwości można uznać za uzasadnione, a więc gdy podmiot kontrolowany przedstawia jakiekolwiek dowody na ich poparcie. Sąd podzielając zarzuty skargi dotyczące nieprawidłowości w zakresie przeprowadzenia kontroli takich dowodów nie wskazał. Przerzucił więc całkowicie na organ ciężar wykazania (ex post) okoliczności, z których skutki prawne wywodzi skarżący. W obszernym skądinąd uzasadnieniu wyroku nie ma wyjaśnienia, na jakiej podstawie Sąd poddał w wątpliwość prawidłowość przeprowadzenia kontroli, której nie kwestionowano w toku jej przeprowadzenia. Sąd przyjmując, że organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że te naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu wyroku brakło jednak odpowiedniego wywodu uzasadniającego tę konkluzję. Nie wiadomo np. jaki wpływ na wynik ważenia pojazdu mógł mieć brak urządzeń odwadniających w dole fundamentowym, skoro w skardze nie zarzucono, że w tym miejscu w czasie kontroli znajdowała się woda. Sąd nie uwzględnił także skali przekroczeń dopuszczalnych norm nacisku na osie pojazdu (66,96 %) i masy pojazdu (20,81 %). Tak znaczący stopień przekroczeń wyklucza raczej przypuszczenie, że ewentualne uchybienia w sposobie dokonywania pomiarów mogły mieć istotny wpływ na wynik pomiarów (wynik sprawy) w tym sensie, że gdyby pomiary były przeprowadzone idealnie, to nie stwierdzono by przekroczenia dopuszczalnych norm. Gdyby natomiast założyć, że wskutek uchybień w zakresie przeprowadzania kontroli mogło nastąpić niewielkie tylko zafałszowanie wyników pomiarów, które mimo tego wskazywałyby na przekroczenie dopuszczalnych norm, to trzeba zauważyć, że zweryfikowanie tej hipotezy w postępowaniu administracyjnym, po uchyleniu przez Sąd zaskarżonej decyzji, nie jest w ogólne możliwe. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. i art. 203 pkt. 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.