II GSK 2920/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia NSA Joanna Zabłocka Sędzia del. WSA Marek Sachajko (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Michał Stępkowski po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [A.] w J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 czerwca 2015 r. sygn. akt V SA/Wa 644/15 w sprawie ze skargi [A.] w J. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [A.] w J. na rzecz Ministra Rozwoju i Finansów 7200 (siedem tysięcy dwieście) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 17 czerwca 2015 roku, sygn. akt V SA/Wa 644/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [A.] z siedzibą w J. na decyzję Minister Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...]. Sąd przedstawił w uzasadnieniu orzeczenia stan faktyczny z którego wynika, że w dniu [...] kwietnia 2011 r. Samorząd Województwa Śląskiego – Wojewódzki Urząd Pracy w Katowicach (określany dalej także jako "WUP") zawarł z [A.] z siedzibą w J. (określanej dalej także jako "spółka" lub "skarżąca") umowę o dofinansowanie projektu pn. "[...]" w ramach Działania 6.2 Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki - Wsparcie oraz promocja przedsiębiorczości i samozatrudnienia. Zgodnie z Umową stronie przyznano na realizację projektu dofinansowanie w łącznej kwocie 3 026 585,00 zł. Projekt miał zostać zrealizowany w partnerstwie [...], a Miastem [B.], które zawarły stosowną umowę w dniu [...] marca 2011 r. Realizacja zadań w ramach projektu miała rozpocząć się w dniu [...] maja 2011 r., a zakończyć w dniu [...] lutego 2013 r. Z uwagi na opóźnienia w przyznawaniu wsparcia pomostowego beneficjent wydłużył okres realizacji projektu, jego realizacja ostatecznie zakończyła się [...] sierpnia 2013 r. Wojewódzki Urząd Pracy w Katowicach przeprowadził w dniach od 3-5 kwietnia oraz 17 kwietnia 2013 r. kontrolę planową projektu, a w dniu 20 września 2013 r. kontrolę doraźną. Przedmiotem kontroli planowej była weryfikacja dokumentacji w zakresie prawidłowej i efektywnej realizacji projektu zgodnie z umową o dofinansowanie projektu. Natomiast przedmiotem kontroli doraźnej była kontrola dokumentacji dotyczącej rozliczeń finansowych. Zespół kontrolujący stwierdził liczne uchybienia i nieprawidłowości w realizacji projektu oceniając, że realizacja projektu odbywała się z naruszeniem zapisów Umowy oraz Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach PO KL (dalej: Wytyczne), zarówno z dnia 22 listopada 2010 r., jak i zaktualizowanych Wytycznych 15 grudnia 2011 r. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...], Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Katowicach określił przypadającą do zwrotu kwotę nieprawidłowo wykorzystanego dofinansowania w łącznej wysokości 706 878,20 zł. Organ I instancji wskazał szereg nieprawidłowości w zakresie prawidłowej i efektywnej realizacji projektu zgodnej z umową o dofinansowanie projektu oraz kontrola dokumentacji dotyczącej rozliczeń finansowych. Nieprawidłowości dotyczyły: 1. wyboru wykonawcy usługi z naruszeniem ustawy Prawo zamówień publicznych w kwocie 197 976,46 zł; 2. operacji finansowych dokonywanych na wyodrębnionym dla projektu rachunku bankowym - kwota: 234 870,09 zł; 3. zaangażowania personelu projektu w tym: koordynatora ds. merytorycznych, specjalisty ds. monitoringu i ewaluacji oraz specjalisty ds. obsługi finansowej - kwota: 86 907,59 zł. Ponadto, WUP w Katowicach przeprowadził weryfikacje wniosków o płatność, w wyniku których uznał wydatki w kwocie 187 124,06 zł za niekwalifikowalne. Organ I instancji ocenił, iż działanie strony narusza zapisy Wytycznych oraz Umowy, co stanowi podstawę do stwierdzenia wydatków niekwalifikowalnych w ww. obszarach, wobec czego wezwał stronę do zwrotu kwoty wydatków niekwalifikowalnych wraz z odsetkami naliczonymi jak dla zaległości podatkowych. [A.] z siedzibą w J. w całości zaskarżyła decyzję Dyrektora WUP w Katowicach do Ministra Infrastruktury i Rozwoju. Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...], Minister Infrastruktury i Rozwoju uchylił decyzję Dyrektora WUP w Katowicach w zakresie część kwoty zwrotu wynoszącej 15401,01 zł. wraz z odsetkami, gdzie określono nowy termin początkowy naliczania odsetek, a w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ uargumentował uznanie poszczególnych wydatków poczynionych w ramach realizacji Projektu za niekwalifikowalne. Odnosząc się do wyboru wykonawcy usługi mentoringu organ zaznaczył, że zgodnie z § 20 Umowy strona była zobowiązana stosować zasadę konkurencyjności przy udzielaniu zamówień przekraczających wyrażoną w PLN równowartość 14 tys. EUR netto, co w praktyce skutkowało koniecznością zastosowania ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 907, z późn. zm.; dalej: "p.z.p.") lub stosowania zasady konkurencyjności. W ocenie organu, spółka niesłusznie uznała, że nie jest podmiotem zobowiązanym do stosowania p.z.p. w niniejszej sprawie. Ponadto wybór wykonawcy został dokonany z pominięciem racjonalności wydatków, albowiem wybrano ofertę przekraczającą założony kosztorys, jak również brak było dostatecznego uzasadnienia pominięcia oferty tańszej. W związku z tym w przedmiotowym zakresie organ nałożył na spółkę korektę finansową w wysokości 25% wydatków niekwalifikowalnych, zgodnie z taryfikatorem p.z.p., w kwocie 22 380,84 zł. Z uwagi na liczne przypadki transferów pieniężnych z rachunku wyodrębnionego dla projektu na rachunek bankowy spółki, które nie miały żadnego przełożenia lub uzasadnienia w ramach realizacji projektu przyjęto, że środki przyznane w ramach dofinansowania mogły zostać wykorzystane niezgodnie z jego celem, co stanowiło naruszenie Umowy. Z tego tytułu organ uznał naliczone odsetki od kwot transferowanych za prawidłowe. Ponadto organ zwrócił uwagę na nieprawidłowości przy zatrudnianiu personelu do realizacji projektu. Dokonano korekty wydatków poniesionych na wynagrodzenie koordynatora ds. merytorycznych, w związku z uchybieniami i nieprawidłowościami m.in. w zakresie realizacji zamówień niezgodnie z p.z.p., zatrudniania personelu projektu niezgodnie z Wytycznymi, nieuprawnionego transferu środków projektowych, czy braki i uchybienia w dokumentowaniu podejmowanych czynności. Ponadto za nieprawidłowe zostało uznane zatrudnienie na stanowisku specjalisty ds. monitoringu i ewaluacji pracownika Urzędu Miasta [B.] - partnera projektu. Wobec powyższego koszt zaangażowania specjalisty ds. monitoringu i ewaluacji został uznany za niekwalifikowalny. Również za niedopuszczalne uznano zatrudnienie na stanowisku specjalisty ds. obsługi finansowej projektu pracownika spółki. Zdaniem organu, charakter pracy i zakres obowiązków osoby zatrudnionej w spółce na stanowisku specjalisty ds. pozyskiwania funduszy unijnych uzasadniał powierzenie tej osobie także zadań z zakresu realizacji projektu w ramach istniejącego stosunku pracy, bez konieczności zawierania osobnej umowy cywilnoprawnej, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Z tego powodu wydatki poniesione z tytułu tej umowy zlecenia zostały uznane za niekwalifikowalne. Ponadto za niekwalifikowalne uznano także wydatki poniesione z tytułu: 1. przygotowania i wydania większej ilości podręcznika dobrych praktyk - w kwocie 6 500 zł; 2. organizacji seminariów tematycznych dla 4 grup po 10 osób - w kwocie 12.000 zł; 3. stworzenie i funkcjonowanie platformy internetowej będącej kontynuacją doradztwa indywidualnego w formie e-doradztwa - w kwocie 2 300,10 zł; 4. zatrudnienie ekspertów ds. prawa, finansów, księgowości, itp. świadczących usługę w postaci doradztwa on-line - w kwocie 20.000 zł. [A.] z siedzibą w J. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju, domagając się jej uchylenia, jak również wstrzymania jej wykonania. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wyrokiem z dnia 17 czerwca 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Zdaniem Sądu niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 3 P.z.p. poprzez błędne uznanie, że skarżąca była podmiotem prawa publicznego i była zobowiązana do stosowania przepisów Prawa zamówień publicznych. Przepis art. 3 ust. 1 pkt 3 P.z.p. stanowi transpozycję do prawa polskiego instytucji podmiotu prawa publicznego i z tego względu przy jego wykładni konieczne jest sięgnięcie do dorobku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w zakresie wykładni pojęcia podmiotu prawa publicznego, co oznacza, że istotne jest, jaka działalność jest faktycznie wykonywana oraz że liczy się faktyczny cel powołania danego podmiotu, a nie jedynie to co zostało zapisane w akcie utworzenia lub innych dokumentach. Skarżąca jest spółką prawa handlowego, a jej akcjonariuszami są Gmina Miasto [B.], Gmina Miasto [C.] oraz [B.], które łącznie posiadają ponad 50% udziałów skarżącej. Ponadto działalność skarżącej obejmowała obszary działalności, które jednoznacznie wskazywały na publiczny charakter potrzeb, które ma realizować. Taki właśnie charakter miały statutowe cele spółki polegające na wspieraniu wszechstronnych działań na rzecz przeciwdziałania bezrobociu i łagodzenie jego skutków. Beneficjent spełniał przesłanki uznania go za podmiot utworzony w szczególnym celu zaspokajania potrzeb o charakterze powszechnym niemających charakteru przemysłowego ani handlowego. Nawet bowiem jeżeli tylko niewielka część działalności danej instytucji związana jest z zaspokajaniem potrzeb w interesie ogólnym, to i tak dana instytucja powinna być uznana za ustanowioną w szczególnym celu zaspokajania potrzeb w interesie ogólnym. Zdaniem Sądu I instancji bez znaczenia pozostawał, czy skarżąca oprócz tej działalności prowadziła także inną, a nawet, że podjęła prowadzenie działalności komercyjnej, ponieważ nie zmieniło to jej statusu jako podmiotu prawa publicznego. Skarżąca powołana została do zaspokajania potrzeb o charakterze powszechnym, niemającym charakteru przemysłowego ani handlowego, o czym świadczyły zapisy statutu, w którym wskazano główne cele działania spółki, nie zaś wpisane do rejestru przedsiębiorców poszczególne kody PKD określające przedmiot pozostałej działalności przedsiębiorcy. Skarżąca zobowiązana była do stosowania przepisów p.z.p. Nie dopełniła tego obowiązku przy wyborze wykonawcy usługi doradztwa personalnego - mentoringu. Naruszyła zasadę uczciwej konkurencji zobowiązującą do równego traktowania wykonawców, w sposób nieuzasadniony odrzucając najtańszą złożoną ofertę w ramach przetargu. Gdyby spółka zastosowała przepisy p.z.p., do czego była bezspornie zobowiązana, to art. 90 p.z.p. zobowiązywał ją do pozyskania wyjaśnień od wykonawcy dotyczących elementów mających wpływ na cenę, a następnie do oceny tych wyjaśnień z uwzględnieniem obiektywnych czynników, w szczególności oszczędności związanych z metodą wykonania usługi, wybranych rozwiązań technicznych, wyjątkowo sprzyjających warunków wykonania usługi dostępnych dla wykonawcy. Tymczasem, skarżąca zaniechała ww. czynności. Skarżąca, z jednej strony, przy wyborze wykonawcy usługi doradztwa indywidualnego nie zastosowała postępowania przetargowego zgodnie z przepisami p.z.p., do czego była jako podmiot prawa publicznego zobowiązana. Z drugiej strony, wydatki, które poniosła z tytułu podpisania umowy z wykonawcą naruszały zapisy Wytycznych, które wśród warunków uznania wydatków za kwalifikowalne wymieniają m.in. warunek racjonalności i efektywności wydatków. Na podstawie § 21 umowy o dofinansowanie, w przypadku stwierdzenia naruszenia przez beneficjenta lub jego partnera przepisów p.z.p. IP2 można było dokonywać korekt finansowych ustalanych zgodnie z dokumentem "Wymierzanie korekt finansowych za naruszenia p.z.p. związane z realizacją projektów współfinansowanych ze środków funduszy UE" (dalej jako: ".taryfikator"). Odnosząc się do zarzutów dotyczących niezasadnego uznania za niekwalifikowalne wydatków związanych z zatrudnieniem personelu projektu Sąd I instancji zakwestionował wydatki, które spółka poniosła na wynagrodzenie personelu projektu, tj. koordynatora ds. merytorycznych, specjalisty ds. monitoringu i ewaluacji oraz specjalisty ds. obsługi finansowej projektu. Brak właściwego nadzoru koordynatora spowodował, że doszło do licznych uchybień w trakcie realizacji projektu. W ramach realizacji projektu wystąpiły liczne uchybienia i nieprawidłowości m.in. w zakresie wyboru wykonawców usług i towarów niezgodnie z zapisami p.z.p., zatrudnienia personelu projektu niezgodnie z Wytycznymi, wykonywania przelewów niezwiązanych z zadaniami projektowymi, a także braki i uchybienia w dokumentowaniu podejmowanych czynności. Wydatki na wynagrodzenie koordynatora ds. merytorycznych były niezgodne z zapisami Wytycznych wprowadzającymi wymóg zasadności i racjonalności wydatków związanych z zatrudnieniem personelu zarządzającego projektem (pkt 3 podrozdział 4.3 Wytycznych, Koszty zarządzania projektem). Sąd I instancji nie podzielił poglądu, że organy dwukrotnie nałożyły karę finansową za to samo zachowanie, tj. niezastosowanie p.z.p. i w związku z tym uznanie, że koordynator ds. merytorycznych nie zapewnił właściwego nadzoru nad realizacją zadań projektowych, gdyż należało odróżnić korektę finansową nałożoną za naruszenie przepisów p.z.p, od zakwestionowania wydatków związanych z zatrudnieniem personelu zarządzającego, które nie spełniały warunku zasadności i racjonalności (wydatki dotyczące wynagrodzenia koordynatora projektu). Sąd I instancji za niezasadny uznał zarzut uchybienia przepisom k.p.a. poprzez błędne uznanie, że zlecenie zadań z zakresu monitoringu i ewaluacji [...] było sprzeczne z art. 28a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (określanej dalej: "u.z.p.p.r.") Zgodnie z § 5 ust. 2 pkt 1 lit. e umowy partnerskiej z dnia [...] marca 2011 r. zawartej pomiędzy skarżącą jako liderem projektu, a Urzędem Miasta [B.] jako partnerem projektu, do zadań partnera należał monitoring i ewaluacja projektu. Organy zasadnie podważyły sposób zaangażowania pracownika partnera przez lidera projektu. Niedopuszczalna była sytuacja, w której wydatki związane z wykonywaniem zadań przypisanych na podstawie umowy partnerowi, poniósł lider projektu, czyli skarżąca. Taki wydatek był sprzeczny z art. 28a ust. 3 u.z.p.p.r. i stanowił naruszenie Wytycznych, które jako jeden z warunków kwalifikowalności wydatków wskazują ich zgodność z zasadami określonymi w Wytycznych (rozdział 3, podrozdział 3.1 pkt 1 lit. i) Wytycznych). Za nieuprawniony uznano zarzut błędnego przyjęcia, że skarżąca nie mogła zlecić [...] zadań z zakresu obsługi finansowej projektu z uwagi na łączący strony stosunek pracy, gdyż powierzyła swojemu pracownikowi do realizacji zadania , które leżały w zakresie jego obowiązków, tak więc stanowiła tym samym personel projektu. Zgodnie z Wytycznymi umowa o pracę z osobą stanowiącą personel projektu obejmowała wszystkie zadania wykonywane przez tą osobę w ramach projektu lub projektów realizowanych przez Beneficjenta (4.5.1. pkt 2 Wytycznych). Zarówno w ramach stosunku pracy, jak i na podstawie umów cywilnoprawnych, [...] wykonywała takie same zadania, związane z realizacją projektu, a więc zakres czynności wynikający ze stosunku pracy, jak i z umów cywilnoprawnych był rodzajowo tożsamy i stanowił uzupełnienia umowy o pracę. Organy zasadnie powołały się na okoliczność, że pracownik zatrudniony na stanowisku specjalisty ds. pozyskiwania funduszy unijnych był jednocześnie oddelegowany do innych projektów realizowanych przez skarżącą, co oznaczało, że mógł on w ramach jednego stosunku pracy łączyć obowiązki wynikające ze stosunku pracy i z obsługą finansową projektów. W przypadku wydatków poniesionych na wydanie i przygotowanie podręcznika dobrych praktyk, organizację seminariów, stworzenie platformy internetowej oraz zatrudnienie ekspertów on-line nie mogły one zostać uznane za kwalifikowalne, ponieważ nie były zgodne z zatwierdzonym budżetem projektu. Wprawdzie zmiany dokonane w budżecie, umożliwiły wykorzystanie zgromadzonych w ramach projektu oszczędności, jednak wydatki, które przedstawiła we wniosku o płatność przewyższały zatwierdzone kwoty. W przypadku podręcznika dobrych praktyk pt. "[...]" wydatki poniesione na jego przygotowanie i wydanie w całości naruszały Wytyczne zobowiązujące do ich ponoszenia zgodnie z zasadą niezbędności dla realizacji projektu (3.1 Podrozdział 1 pkt 1a). Przedmiotem umowy o dzieło zawartej w dniu [...] kwietnia 2013 r. było opracowanie podręcznika będącego kompendium wiedzy dla osób zakładających i prowadzących działalność gospodarczą oraz z zakresu najczęściej pojawiających się pytań i problemów podczas rozpoczynania działalności i jej prowadzenia wraz z przekazaniem praw autorskich. Treść publikacji przygotowanej na zlecenie skarżącej wskazała, że jest to informator, a nie podręcznik, który zawierał m.in. charakterystykę projektu PO KL, a także przytaczał brzmienie obowiązujących przepisów, jednak bez komentarza, który to właśnie z punktu widzenia adresatów podręcznika jest najbardziej oczekiwany. Nieuzasadnione również było zamówienie 200 sztuk podręcznika, podczas gdy grupę docelową projektu stanowiło 60 osób. Organ odwoławczy trafnie zauważył, iż dla oceny kwalifikowalności wydatków nie było istotne czy publikację należy traktować jako podręcznik czy jako informator, a jedynie treść tej publikacji w kontekście jej przydatności dla realizacji celu projektu. Stworzona platforma internetowa nie spełnia warunków zamówienia określonych w umowie, pomimo, że tylko jeden z elementów platformy (zakładka FAQ ang. Frequently Asked Questions), nie został uruchomiony. Bezsporne zakładka FAQ nie została uruchomiona, a zatem umowa o dzieło zawarta z wykonawcą platformy cyfrowej nie została wykonana w sposób prawidłowy. Wydatki poniesione przez skarżącą na wykonanie platformy internetowej w kwocie przewyższającej budżet projektu nie spełniały kryterium racjonalności i efektywności, skoro spółka poniosła wydatki niemające odzwierciedlenia w przygotowanych dla niej elementach platformy internetowej. Spółka nie przedstawiła przy tym uzasadnienia do wykonania platformy internetowej w kwocie przewyższającej prawie 10-krotnie limit wydatków zatwierdzony we wniosku o dofinansowanie. Za niezasadny Sąd I instancji uznał też zarzut dowolnej oceny materiału dowodowego poprzez uznanie, że postępowanie mające na celu wyłonienie oferty na doradztwo on-line zostało przeprowadzone w sposób nieprzejrzysty i naruszający przepisy uczciwej konkurencji, gdyż przy wyborze wykonawcy doradztwa on-line skarżąca była zobowiązana do stosowania p.z.p. Zdaniem Sądu I instancji zarzut naruszenia art. 184 i 207 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (określanej dalej: "ustawą o finansach publicznych" lub "u.f.p.") był niezasadny, gdyż środki dofinansowania przekazane skarżącej zostały przez nią wykorzystane niezgodnie z § 3 ust. 1 umowy o dofinansowanie, która stanowiła procedurę rozumieniu art. 184 u.f.p., która z kolei odwołuje się wprost do wniosku o dofinansowanie projektu. Środki przyznane beneficjentowi mogły posłużyć jedynie do sfinansowania wydatków wyszczególnionych w Szczegółowym budżecie projektu zawartym we wniosku. Natomiast przelewy środków otrzymanego dofinansowania na rachunek bankowy spółki niezwiązany z realizacją projektu nie miały pokrycia w dokumentach księgowych przedłożonych do rozliczenia w złożonych wnioskach o płatność. Terminy dokonywania wskazanych w decyzji przelewów na inne rachunki bankowe nie były powiązane z terminami faktycznego wydatkowania środków, a suma wypłat środków nie była równa udokumentowanym wydatkom dokonywanym na potrzeby realizacji przedsięwzięcia w danym okresie. Przelewy nie wynikały również z konieczności dokonania refundacji wydatków poniesionych przez skarżącą ze środków własnych. Umowa o dofinansowanie projektu nie dopuszczała możliwości przekazywania środków publicznych na inne rachunki bankowe celem sfinansowania zadań niezwiązanych z projektem. W skardze kasacyjnej pełnomocnik [A.] w J. zarzuciła sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego, tj. przepisów: - art. 207 w związku z art. 184 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - a w szczególności art. 207 ust. 1 oraz ust. 9 u.f.p. - poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż fakt naruszenia przez beneficjenta postanowień umowy o dofinansowanie projektu w ramach Programu Operacyjnego "Kapitał Ludzki" stanowi przesłankę wydania względem niego decyzji administracyjnej o zwrocie środków na podstawie art. 207 oraz art. 184 ustawy o finansach publicznych, a w konsekwencji również niewłaściwego ich zastosowania w sytuacji, w której brak było podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego oraz wydania decyzji administracyjnej; - art. 184 ustawy o finansach publicznych poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż zwrot "inne procedury" odnosi się również do postanowień umowy o dofinansowanie projektu, co doprowadziło Wojewódzki Sąd Administracyjny do mylnego poglądu, iż o konsekwencjach naruszenia warunków umowy rozstrzygać mogą organy administracji publicznej w trybie postępowania administracyjnego; - art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że skarżąca - jako "podmiot prawa publicznego" - jest z mocy prawa, niezależnie od charakteru prowadzonej działalności, zobligowana do stosowania przepisów p.z.p.; - art. 207 oraz art. 184 ustawy o finansach publicznych w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. 1997 nr 78 poz. 483 ze zm., określanej dalej: jako "Konstytucja RP"), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na akceptacji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny nadmiernie rygorystycznej - a przez to nieodpowiadającej konstytucyjnej zasadzie proporcjonalności - praktyki postępowania organów administracji publicznej, która zaowocowała surowymi decyzjami administracyjnymi o obowiązku zwrotu środków w sytuacji, podczas gdy z literalnego brzmienia przepisów nie wynika dopuszczalność wydania takich decyzji w przypadku naruszenia zobowiązań o charakterze cywilnoprawnym; - art. 207 oraz art. 184 ustawy o finansach publicznych w związku z art. 2 oraz art. 7 Konstytucji RP poprzez błędną - rozszerzającą, a przez to niedopuszczalną w demokratycznym państwie prawnym - wykładnię, a w rezultacie owego uchybienia niewłaściwe zastosowanie wobec Skarżącej w sytuacji, w której z redakcji przepisu nie wynika, by celem ustawodawcy było objęcie hipotezą normy prawnej naruszeń postanowień umowy o dofinansowanie popełnionych przez beneficjenta. W konkluzji skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku Sąd I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną złożoną przez [A.] w J. pełnomocnik Ministra Infrastruktury i Rozwoju wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, zasądzenie kosztów postępowania i podtrzymał dotychczasową argumentację. Naczelny Sąd Administracyjny, zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest orzeczenie Sądu pierwszej instancji dotyczące prawidłowości decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] grudnia 2014 r. uchylającej w części kwoty 15.401,01 zł wraz z odsetkami a w pozostałym zakresie utrzymującej w mocy decyzję Dyrektora WUP w Katowicach z dnia [...] sierpnia 2014 r. orzekającą zwrot kwoty w wysokości 706.878,20 zł wraz z odsetkami. Spór przed Naczelnym Sądem Administracyjnym sprowadza się do prawidłowej wykładni i zastosowania obowiązujących przepisów na podstawie których w niniejszej sprawie doszło do wydania ww. decyzji w przedmiocie zwrotu udzielonego dofinansowania. W ocenie składu orzekającego Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli działania organów administracji w przedmiotowej sprawie. Materialnoprawną podstawę decyzji w rozpoznawanej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.). Zgodnie z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy, z zastrzeżeniem ust. 8 i 10. Zgodnie z art. 184 ust. 1 u.f.p. wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Zarzuty przedstawione przez skarżącą nie zasługują na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy odnieść się do podnoszonego zarzutu braku podstaw do wydania decyzji administracyjnej i procesowania w trybie postępowania administracyjnego lub sądowo-administracyjnego, ze względu na cywilny charakter zobowiązań wynikających z umowy o dofinansowanie. Nieuzasadniona pozostaje argumentacja skarżącej kasacyjnie zmierzająca do wykazania, że skoro umowa o dofinansowanie posiada charakter cywilnoprawny, to kwestie dotyczące zwrotu środków uznanych za niekwalifikowalne należy rozpatrywać również w postępowaniu cywilnym. Taka argumentacja nie znajduje potwierdzenia w treści art. 207 ustawy o finansach publicznych. Kontrola dystrybucji środków europejskich dokonuje się co do zasady w trybie sądowo-administracyjnym, a jedynie część sporów trafia do sądów powszechnych. Droga cywilna w tego typu sprawach jest dopuszczalna na gruncie wykonywania umowy, o ile nie dotyczy kwestii co do których ustawodawca wyraźnie wskazuje, że przewidziana jest droga administracyjna. Nie ma wątpliwości, że umowa o dofinansowanie jest umową o charakterze cywilnoprawnym, jednak procedura przewidziana dla zwrotu środków uznanych przez organ za niekwalifikowalne została w sposób wyczerpujący uregulowana w przepisie art. 207 ustawy o finansach publicznych, czyli ustawodawca przewidział w tym zakresie drogę postępowania administracyjnego i kontrolę sądowo-administracyjną. W tym względzie niezasadny pozostaje zarzut dotyczący naruszenia art. 207, art. 184 u.f.p. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie dopuszczalności wydania decyzji o zwrocie środków. Podstawą prawną do działania organu w tym przypadku są przepisy art. 25 i art. 26 ust. 1 pkt 15 i 15a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2014 r., poz. 1649, z późn. zm., dalej: "u.z.p.p.r.") określające jaki podmiot pełni funkcję Instytucji Zarządzającej oraz jej obowiązki, które obejmują odzyskiwanie kwot podlegających zwrotowi, w tym wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, o której mowa w przepisach o finansach publicznych. Szczegółowy tryb postępowania związany z procedurą nakładania korekt finansowych oraz wydawaniem decyzji określającej kwotę wydatków podlegających zwrotowi zawiera przepis art. 207 ust 9 ustawy o finansach publicznych, który wskazuje, że po bezskutecznym upływie terminu do zwrotu środków uznanych za niekwalifikowalne, organ pełniący funkcję instytucji zarządzającej lub instytucji pośredniczącej wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków, natomiast w ustępie 12 tego przepisu wskazano na możliwość złożenia przez beneficjenta odwołania od tej decyzji. Wobec takiego brzmienia przepisów, nie ma wątpliwości, że pomimo cywilnoprawnego charakteru umowy o dofinansowanie, procedura zwrotu środków uznanych za niekwalifikowalne jest przeprowadzana w drodze postępowania administracyjnego w oparciu o decyzję administracyjną wydaną przez odpowiedni organ. Zobowiązanie do zwrotu otrzymanych środków zostało przez ustawodawcę określone w drodze decyzji, wydanej przez właściwy organ administracji publicznej i zawierającej rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o treść aktualnie obowiązujące przepisy. Naruszenie procedur przewidzianych w umowie o dofinansowanie, Wytycznych, a także naruszenie przepisów prawa krajowego jest zdarzeniem, które stanowi przyczynę wszczęcia postępowania administracyjnego. Stanowisko zaprezentowane w skardze kasacyjnej stoi zatem w oczywistej sprzeczności z treścią bezwzględnie obowiązujących przepisów ustawy o finansach publicznych, która przewiduje dochodzenie zwrotu tych środków wyłącznie w trybie postępowania administracyjnego. Organ był zatem uprawniony i zobowiązany aby wydać decyzję zobowiązującą beneficjenta do zwrotu środków w określonych okolicznościach, a droga postępowania administracyjnego przeprowadzona w niniejszej sprawie była właściwa i zasadna. Naruszenie przez beneficjenta postanowień umowy i przepisów prawa powszechnie obowiązującego stanowiło naruszenie obowiązujących przy wydatkowaniu środków projektowych procedur, o których mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p. i w konsekwencji stanowiło podstawę prawną do wydania decyzji administracyjnej na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. Odnosząc się do przesłanki innych procedur obowiązujących beneficjenta przy wydatkowaniu udzielonych środków, należy uwzględnić utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, zgodnie z którym w ramach "innych obowiązujących procedur" wyróżnić można również normy, które nie stanowią prawa powszechnie obowiązującego. Wśród takich aktów normatywnych istotną rolę odgrywają wytyczne dotyczące programów operacyjnych, wydawane w oparciu o art. 35 ust. 3 u.z.p.p.r., które mają służyć zapewnieniu zgodności sposobu wdrażania programów operacyjnych z prawem UE, spełnianiu wymagań określanych przez Komisję Europejską, a także zapewnieniu jednolitości zasad wdrażania programów operacyjnych. W szczególności jako "procedury" obowiązujące beneficjentów projektów stanowią postanowienia umowy o dofinansowanie. Umowa o dofinansowanie opracowana przez Instytucję Zarządzającą w ramach systemu realizacji programu operacyjnego jest bowiem głównym dokumentem regulującym procedury wydatkowania środków europejskich, a beneficjent w chwili podpisania umowy zobowiązuje się do stosowania jej regulacji, w tym określonych w niej warunków, jakie powinny spełniać wydatki kwalifikowalne. Pod pojęciem "inne procedury obowiązujące przy wykorzystaniu środków", o których mowa w art. 184 ustawy o finansach publicznych należy w związku z tym rozumieć reguły postępowania obowiązujące przy wykorzystywaniu środków pomocowych. Projekty są realizowane przez beneficjentów na podstawie umowy o dofinansowanie, która stanowi podstawowe źródło uprawnień i obowiązków jej stron, w tym beneficjenta. Nadanie analizowanemu terminowi innego znaczenia prowadziłoby do sytuacji, w której odzyskiwanie kwot dofinansowania na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych byłoby w ogóle wyłączone. Innymi słowy "do procedur obowiązujących przy wykorzystaniu dofinansowania, o których mowa w art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 ust. 1 u.f.p., należy zaliczyć m.in. procedury określone w umowie o dofinansowanie oraz w Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach RPO. Zapisy tych dokumentów stanowią bowiem szczególną regulację normującą, jak otrzymane środki mają być wydatkowane, aby uznać je za tzw. koszty kwalifikowalne realizacji projektu (por. wyroku NSA z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. II GSK 1546/12, wyrok NSA z dnia 4.06.2014 r., sygn. akt II GSK 617/13; wyrok NSA z dnia 19.06.2012 r., sygn. akt II GSK 732/11). Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela powyższy pogląd, zgodnie z którym zarówno regulacje Wytycznych, jak i postanowienia umowy o dofinansowanie, stanowiąc o sposobie wydatkowania środków pieniężnych, są rodzajem swoistej procedury wiążącej strony umowy. W sytuacji zatem, gdy postanowienia umowy o dofinansowanie oraz innych aktów ustanowionych przez Instytucję Zarządzającą, uzależniają uznanie wydatków za kwalifikowalne od stosowania np. postanowień Wytycznych, to naruszenie tych regulacji prowadzi do naruszenia procedur obowiązujących przy wydatkowaniu środków i uzasadnia wydanie decyzji o zwrocie środków wydatkowanych niezgodnie z procedurami. W ocenie NSA nie jest zasadne stanowisko skarżącej kasacyjnie, które neguje możliwość uznania postanowień umowy o dofinansowanie oraz wytycznych, za "inne procedury" w rozumieniu art. 184 u.f.p., których naruszenie może powodować powstanie obowiązku zwrotu środków publicznych przekazanych w ramach podpisanej umowy o dofinansowanie. Podpisując umowę o dofinansowanie, strona skarżąca przyjęła na siebie zobowiązanie do stosowania aktualnie obowiązującej wersji Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, a wymóg ten był koniecznym warunkiem zawarcia umowy. Takie Wytyczne, zatwierdzone przez Ministra ds. rozwoju regionalnego, wchodzą w skład systemu realizacji programu operacyjnego i w tym zakresie wiążą zarówno instytucje wdrażające jak i beneficjentów poszczególnych projektów. W szczególności należy zwrócić uwagę, że podstawę prawną wydanej decyzji stanowią powszechnie obowiązujące przepisy prawa krajowego, a mianowicie przepis art. 184 ust. 1 u.f.p., zgodnie z którym wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy, mają być dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu, a także przepis art. 207 ust. 1 i n. u.f.p., wskazujący - jako przesłankę zwrotu środków europejskich - wykorzystanie z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ustawy. W ocenie NSA niezasadny jest również zarzut wskazujący na brak obowiązku strony skarżącej do stosowania ustawy p.z.p. ze względu na brak statusu podmiotu prawa publicznego. Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku wyczerpująco wyjaśnił z jakich względów uznał, że skarżąca spółka spełnia przesłanki wskazane w przepisie art. 3 ust. 1 pkt 3 p.z.p. W zaskarżonym wyroku trafnie wywiedziono, że skarżąca spółka jest osobą prawną utworzoną w szczególnym celu zaspokajania potrzeb o charakterze powszechnym, nie mających charakteru przemysłowego ani handlowego, a zatem jest instytucją (podmiotem) prawa publicznego w rozumieniu przepisów ustawy prawo zamówień publicznych. Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że do takiego wniosku prowadzi w pierwszej kolejności statutowy cel działalności skarżącej, polegający na wspieraniu wszechstronnych działań na rzecz przeciwdziałania bezrobociu i łagodzenie jego skutków. Wskazane cele zostały trafnie zakwalifikowane jako takie, które zmierzają do zaspokojenia potrzeb ogółu społeczeństwa. Sąd dokonał analizy działalności prowadzonej przez spółkę i wykazał, że zadania realizowane w ramach projektu służą ogółowi społeczeństwa, a zatem stanowią zadania służące zaspokajaniu potrzeb o charakterze powszechnym. Niezasadne pozostaje zatem twierdzenie, że działania spółki realizowane w ramach projektu nie stanowiły realizacji potrzeb o charakterze powszechnym, gdyż o takich można byłoby mówić, gdyby skarżąca wykonywała zadania z zakresu ochrony zdrowia, transportu zbiorowego lub kultury fizycznej. Takie zawężanie działań służących ogółowi społeczeństwa jedynie do kategorii czynności wskazanych nie znajduje jednak żadnego uzasadnienia wobec wszechstronnego rozważenia, czy ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez spółkę można uznać, że ma ona obowiązek stosowania przepisów p.z.p. W konsekwencji nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 3 p.z.p. w zakresie, w jakim Sąd I instancji miałby błędnie przyjąć, że skarżąca jest zobligowana do stosowania przepisów ustawy bez względu na rodzaj prowadzonej działalności. Nieuzasadniony jest również zarzut kwestionujący możliwość zastosowania w rozpoznawanej sprawie wobec spółki przepisu art. 207 ust. 1 w zw. z art. 184 u.f.p. Nieuzasadnione jest bowiem stanowisko, według którego obowiązek stosowania przepisów ustawy wynikał jedynie z postanowień umowy o dofinansowanie, a nie z przepisów powszechnie obowiązujących. W tym względzie należy wyjaśnić, że obowiązek stosowania przepisów ustawy wynika nie tylko z regulacji umowy o dofinansowanie, ale również bezpośrednio z przepisu art. 3 § 1 pkt 3 p.z.p., który nakłada obowiązek stosowania ustawy przy udzielaniu zamówień publicznych przez podmioty skatalogowane w tym przepisie. Skoro beneficjent był zobowiązany do stosowania przepisów ustawy z mocy prawa, a dodatkowo taki obowiązek został powtórzony w umowie, to przeprowadzenie postępowania w przedmiocie obejmującym udzielenie zamówienia publicznego w sposób sprzeczny z regulacjami ustawy stanowi jednocześnie nie tylko naruszenie przepisów prawa krajowego, ale również postanowień umowy o dofinansowanie. Tym samym nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 207 oraz art. 184 u.f.p. w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji RP polegający na rozszerzającej wykładni tych przepisów. W rozpoznawanej sprawie należy również zaznaczyć, że analiza celu działania beneficjenta w kontekście stwierdzonych naruszeń procedur obowiązujących przy wydatkowaniu środków europejskich nie ma żadnego znaczenia dla realizacji projektu zgodnie z umową o dofinansowanie. Zasadność sposobu wydatkowania otrzymanych środków, nie może mieć wpływu na realizacje celów projektu. Stwierdzenie uchybień w zakresie realizacji projektu oraz wydatkowania przyznanych środków finansowych skutkuje powstaniem obowiązku zwrotu przyznanego dofinansowania. Dla ustalenia prawidłowości wydanych w tym przedmiocie decyzji istotne jest jedynie stwierdzenie, czy beneficjent dopuścił się naruszenia procedur obowiązujących przy wydatkowaniu środków europejskich, ponieważ w takim przypadku, organ jest zobowiązany do wydania decyzji zobowiązującej do zwrotu otrzymanego dofinansowania. Reasumując bezspornym jest fakt, że naruszenie przez zarówno Wytycznych, jak i postanowień umowy o dofinansowanie stanowi naruszenie obowiązujących przy wydatkowaniu środków projektowych procedur, o których mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p. i w konsekwencji było wystarczającą podstawą do wydania decyzji administracyjnej na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. W ocenie NSA w sposób prawidłowy Sąd I instancji skontrolował postępowanie administracyjne przeprowadzone przez organy administracyjne, uwzględnił stan faktyczny sprawy i dokonał wykładni obowiązujących w tym przedmiocie przepisów. Zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej uznać należy zatem za niezasadne, a skarga kasacyjna w związku z tym podlega oddaleniu w całości. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 2 sentencji wyroku. s. M. Sachajko s. M. Jagielska s. J. Zabłocka