II GSK 2932/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak Protokolant Marta Woźniak po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 20 sierpnia 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 2749/13 w sprawie ze skargi P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz P. 1875,60 (tysiąc osiemset siedemdziesiąt pięć złotych sześćdziesiąt groszy) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 20 sierpnia 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 2749/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: GITD) z dnia [...] sierpnia 2013 r. w przedmiocie kary pieniężnej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2013 r., stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu oraz zasądził od GITD na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że w dniu [...] listopada 2012 r. we W. na drodze krajowej nr [...] przeprowadzono kontrolę zespołu pojazdów, składającego się z samochodu ciężarowego oraz przyczepy ciężarowej. Pojazdem kierował T. G., który jako przedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą P.H.U. T. G. wykonywał przewóz drogowy drewna. Ustalono, że załadowcą przewożonego towaru było P. Przebieg kontroli utrwalono protokołem z dnia [...] listopada 2012 r. w którym stwierdzono, że w wyniku przeprowadzonego ważenia zespołu pojazdów ustalono rzeczywistą masę przewożonego drewna przekraczającą dopuszczalną ładowność, a przede wszystkim naciski osi, które przekraczały wartości dopuszczalne wskazane w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. z 2003 r. Nr 32 poz. 262 ze zm.) oraz w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260). Mając na uwadze wyniki uzyskanych pomiarów rzeczywistej masy przewożonego drewna oraz nacisków osi, które przekraczały wartości dopuszczalne stwierdzono, że kontrolowany zespół pojazdów jest pojazdem nienormatywnym mieszczącym się w wymaganiach w zakresie dopuszczalnych parametrów wymiarowo-wagowych przewidzianych dla zezwolenia kategorii VII. W trakcie kontroli drogowej kierujący nie okazał jednak wymaganego zezwolenia. W oparciu o powyższe ustalenia [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] marca 2013 r., wydaną na podstawie art. 64 oraz art. 140 aa ust. 1-3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm.; dalej: p.r.d.) nałożył na [...] karę pieniężną w wysokości 15.000 zł. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. GITD, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje na fakt, że P. było załadowcą towaru i miało wpływ na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego. Mając na uwadze argumentację strony dotyczącą zawartej w umowie sprzedaży nr [...] zasady loco las (EXW) organ wyjaśnił, że klauzula ta nie zwalnia skarżącego z odpowiedzialności administracyjnej oraz nie świadczy, że strona nie może mieć statusu załadowcy. Klauzula "loco" stosowana w umowach oznacza jedynie, że sprzedający wydaje towar przewoźnikowi podstawionemu przez kupującego, w wyznaczonym miejscu. Nie wyklucza jednak, że sprzedający pełni rolę jednocześnie załadowcy wydawanego przez siebie towaru. W ocenie organu odwoławczego zapis umowy, z którego wynika, że załadunek surowca odbywa się środkami kupującego na jego koszt i ryzyko nie wyłącza regulacji art. 47 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe (Dz. U. z 2012 r. poz. 1173) wobec sprzedającego, gdyż jest on nadal traktowany jako osoba uprawniona przez nadawcę do wykonywania wszelkich czynności związanych z przewozem. Według art. 43 Prawa przewozowego, jeżeli umowa lub przepisy szczególne nie stanowią inaczej czynności ładunkowe należą odpowiednio do obowiązków nadawcy lub odbiorcy. Zatem na mocy art. 47 w zw. z art. 43 Prawa przewozowego sprzedawca był obowiązany do dokonania czynności załadunku. Skoro zaś sprzedawca był wydającym rzeczy to jednocześnie zasadne jest przyjęcie, że w tym zakresie mieściło się dokonanie przez niego czynności załadunku na podstawie art. 47 w zw. za art. 43 Prawa przewozowego jak i art. 535 Kodeksu cywilnego. Organ odwoławczy wskazał też, że zgodnie z art. 140aa ust. 3 pkt 2 p.r.d. odpowiedzialność za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1, lub niezgodnie z warunkami określonymi dla tego zezwolenia, nakłada się karę pieniężną także na podmiot wykonujący inne czynności związane z przewozem drogowym, a w szczególności na organizatora transportu, nadawcę, odbiorcę, załadowcę lub spedytora, jeżeli okoliczności lub dowody wskazują, że podmiot ten miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia określonego w ust. 1. Zdaniem organu załadowca powinien zbadać możliwą dopuszczalną masę całkowitą pojazdu, na który dokonano załadunku oraz zwrócić uwagę, czy pojazd po załadunku nie będzie powodował przekroczenia dopuszczalnych norm. P. powinien dokonać pomiaru objętości przewożonego ładunku, a następnie wyliczyć jego masę rzeczywistą jeszcze na miejscu załadunku. Brak wykonania tych obowiązków zdaniem organu odwoławczego w sposób jednoznaczny świadczy, iż załadowca miał wpływ i godził się na powstanie stwierdzonego naruszenia. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. wniosło P. Sąd I instancji uzasadniając swoje rozstrzygnięcie w sprawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), wskazał, że sporną kwestią w sprawie jest zakwalifikowanie skarżącej, jako adresata normy prawnej wyrażonej w art. 140 aa ust 3 pkt 2 p.r.d. W ocenie Sądu organy inspekcji transportu drogowego przypisując skarżącemu rolę załadowcy nie poczyniły prawidłowych ustaleń w tym zakresie. Sąd przytoczył postanowienia umowy sprzedaży drewna z dnia [...] listopada 2012 r. co do zakresu odpowiedzialności za proces transportu w tym za wykonywanie czynności ładunkowych i stwierdził, że obowiązki upoważnionego przez skarżące [...] właściwego miejscowo leśniczego i podleśniczego sprowadzały się wyłącznie do wydania drewna, które nastąpiło z chwilą złożenia podpisu na kwicie wywozowym przez osobę posiadającą pisemne upoważnienie do odbioru drewna. Z tą też chwilą na kupującego przechodziło ryzyko odpowiedzialności za drewno oraz wydatki związane z drewnem (§ 3 i 4 umowy). Postanowienia umowy sprzedaży drewna przewidywały, że czynności ładunkowe należą do obowiązków kupującego, a zatem umowa sprzedaży drewna przewidywała inne niż wynikające z art. 43 Prawa przewozowego uregulowania, co do zakresu odpowiedzialności za cały transport, w tym umowa wyłączała odpowiedzialność skarżącego za wykonywanie czynności ładunkowych. Skoro zaś skarżący nie był załadowcą, to w ocenie WSA nie mogła go dotyczyć sankcja kary pieniężnej, w trybie art. 140aa ust. 3 pkt 2 p.r.d. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd nakazał organom transportu drogowego uwzględnić ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu wyroku oraz prawidłowo określić podmiot, który może być adresatem normy prawnej wyrażonej w art. 140 aa ust 3 pkt 2 p.r.d. W świetle przytoczonych okoliczności Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem art. 140aa ust. 3 pkt 2 ustawy - Prawo o ruchu drogowym poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz art.7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł GITD, zaskarżając to orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w W. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wyrokowi zarzucił naruszenie: 1) przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.) oraz art. 140aa ust. 3 pkt 2 p.r.d., przejawiające się w mylnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organy nie wyjaśniły należycie stanu faktycznego sprawy i nie wykazały w sposób niewątpliwy, iż to skarżący był załadowcą lub podmiotem odpowiedzialnym za załadunek pojazdu nienormatywnego poddanego kontroli, co miało istotny wpływ na wynik spraw, gdyż w konsekwencji tego skarżący nie może ponosić odpowiedzialności za stwierdzone naruszenie, podczas gdy, ze zgromadzonego w toku postępowania materiału dowodowego w sposób niewątpliwy wynikało, że skarżący był podmiotem wykonującym inne czynności związane z kontrolowanym przewozem drogowym, i którego błąd przy wykonywaniu tych czynności w zakresie określenia masy ładunku spowodował powstanie naruszenia, a tym samym podmiot ten miał bezpośredni i decydujący wpływ na jego wystąpienie, wobec czego nawet błędne uznanie go przez organy administracji za załadowcę nie mogło mieć już wpływu na wynik sprawy; z ostrożności procesowej zarzucono także: 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 140aa ust. 3 pkt 2 p.r.d., poprzez błędną wykładnię i w rezultacie tego uznanie, że profesjonalny podmiot, reprezentujący Skarb Państwa w zakresie gospodarki leśnej, który sprzedając i wydający towar nabywcy realizującemu jego przewóz wprowadza w błąd tego ostatniego co do faktycznej ilości wydanego do załadunku drewna, nie jest podmiotem, o którym mowa w tej normie prawnej, jeśli nie jest załadowcą, podczas gdy przepis ten jako adresata zawartej w nim normy prawnej wskazuje każdy podmiot wykonujący inne czynności związane z przewozem drogowym, do których bez wątpienia zaliczyć należy czynności polegające na wydaniu rzeczy do przewozu i określeniu ich masy oraz ilości, co ma decydujący wpływ na prawidłowość przewozu, a którego błąd w tym zakresie wpływa na powstanie naruszenia w zakresie normatywności pojazdu w trakcie przewozu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania według norm. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji - jak wynika z pisemnych motywów rozstrzygnięcia – kontrolowanym kasacyjnie wyrokiem uchylił decyzje organów obu instancji uznając, że decyzje te zostały wydane z naruszeniem art. 140aa ust. 3 pkt 2 ustawy - Prawo o ruchu drogowym poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawy, na których oparto skargę kasacyjną, nie podważają trafności zaskarżonego rozstrzygnięcia. Skarga kasacyjna nie ma zatem usprawiedliwionych podstaw. Przede wszystkim należy wskazać, że zgodnie z art. 140aa ust. 1 p.r.d. za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1, lub niezgodnie z warunkami określonymi dla tego zezwolenia nakłada się karę pieniężną, w drodze decyzji administracyjnej. Według zaś ust. 3 karę pieniężną, o której mowa w ust. 1, nakłada się na: 1) podmiot wykonujący przejazd; 2) podmiot wykonujący inne czynności związane z przewozem drogowym, a w szczególności na organizatora transportu, nadawcę, odbiorcę, załadowcę lub spedytora, jeżeli okoliczności lub dowody wskazują, że podmiot ten miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia określonego w ust. 1. Zgodzić należy się z wywodami zawartymi w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że zgodnie z brzmieniem art. 140aa ust. 3 pkt 2 p.r.d. katalog podmiotów wykonujący inne czynności związane z przewozem drogowym - z uwagi na użyty w nim zwrot " w szczególności" - uznać należy za katalog otwarty. Na podstawie cytowanej regulacji karze podlegać może zatem nie tylko ten, kogo poczytać można za załadowcę, organizatora transportu, nadawcę, odbiorcę, lub spedytora ale każdego, kto realizuje czynności związane z przewozem drogowym. Trafne w zasadzie są też uwagi, że podmioty te mogą podlegać karze tylko gdy to ich zaniedbanie bądź niewłaściwe przeprowadzenie czynności związanych z przewozem miało wpływ na powstanie naruszeń bądź też gdy podmioty te akceptowały zaistnienie takiego stanu rzeczy i nie robiły nic by temu zapobiec. W świetle pisemnych motywów zaskarżonego wyroku brak jednak podstaw by twierdzić, że wykładnia art. 140 aa ust. 3 pkt 2 u.t.d. dokonana przez Sąd pierwszej instancji odbiega od przedstawionego wyżej rozumienia wskazanego przepisu. WSA w istocie ograniczył się do stwierdzenia, że mając na uwadze konstrukcję przepisu ustalenia wymaga, czy dany podmiot może być zakwalifikowany jako jeden z adresatów normy a następnie, czy podmiot ten miał wpływ lub godził się na powstanie stwierdzonych naruszeń. Podkreślenia przy tym wymaga jednakże - jak wynika z uzasadnienia skontrolowanych przez Sąd pierwszej instancji decyzji - że organy obu instancji w rozpoznawanej sprawie ustaliły, że skarżące P. było załadowcą. W tym stanie rzeczy nie można Sądowi pierwszej instancji postawić skutecznie zarzutu, że nie było podstaw do stwierdzenia naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Materiał zgromadzony w sprawie nie uzasadniał bowiem tak dokonanych ustaleń faktycznych, co do czynności jakie wykonywała strona skarżąca w związku z kontrolowanym przewozem. Analizowany przez WSA dowód z umowy kupna-sprzedaży drewna zawartej z T. G. (jako kupującym) wręcz przeczył tym ustaleniom. Istotnie, co do zasady nie można wykluczyć, że sprzedawca - mimo odmiennych postanowień pisemnej umowy z kupującym - faktycznie mógł pełnić rolę załadowcy sprzedawanego towaru. Ustalenie takiej okoliczności musi mieć jednak oparcie w materiale dowodowym sprawy. W rozpatrywanym przypadku stwierdzenie, że P. było załadowcą jest natomiast gołosłowne. W skardze kasacyjnej organ wywodził - odwołując się do otwartego katalogu podmiotów wykonujących inne czynności związane z przewozem drogowym (art. 140 aa ust. 3 pkt 2 p.r.d.) - że materiał sprawy pozwala uznać stronę skarżącą za podmiot wykonujący inne czynności w rozumieniu powołanego przepisu, nie precyzując zresztą o jakie to inne czynności (niż załadunek) związane z przewozem mogło chodzić. Nie powinno jednak ulegać wątpliwości, że skoro kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku polega na badaniu, czy nie narusza on przepisów wskazanych w ramach podstaw kasacyjnych, a Sąd pierwszej instancji z kolei sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej - to znaczy, że w skardze kasacyjnej organ nie można skutecznie konwalidować ewentualnych uchybień, uzupełniać czy modyfikować ustalenia stanu faktycznego, na podstawie którego zastosowano określoną normę prawa materialnego. W świetle dotychczasowych uwag, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodzić należy się z Sądem pierwszej instancji, że organ nie zebrał wyczerpującego materiału dowodowego celem ustalenia czy P. wykonywało czynności związane z kontrolowanym przewozem a jeśli tak - czy miało wpływ lub godziło się na powstanie stwierdzonych naruszeń. Podkreślenia wymaga przy tym, że sam fakt wydania przez sprzedawcę towaru kupującemu, w wykonaniu umowy kupna-sprzedaży, nie może być automatycznie uznany za równoznaczny z wykonywaniem "innych" czynności związanych z przewozem tego towaru, z kolei wydanie nadmiernej (w stosunku do pisemnej umowy) ilości towaru nie oznacza, że sprzedawca miał wpływ lub godził się na powstanie naruszeń w przewozie tego towaru. Jak można wnosić z uzasadnienia kontrolowanej przez Sąd pierwszej instancji decyzji organ w treści przepisów Prawa przewozowego (a to art. 43 i 47 tej ustawy) upatrywał podstaw do stwierdzenia, że na sprzedawcy - jako wydającym przewożony towar - spoczywał obowiązek załadunku oraz obowiązek nadzoru czy wskutek załadunku do dojdzie do naruszeń. Tymczasem należy mieć na względzie, że - stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy Prawo przewozowe - ustawa reguluje przewóz osób i rzeczy, wykonywany odpłatnie na podstawie umowy, przez uprawnionych do tego przewoźników, z wyjątkiem transportu morskiego, lotniczego i konnego. Według ust. 2 przepisy ustawy stosuje się odpowiednio do przewozu nieodpłatnego wykonywanego przez przewoźnika. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie wskazano zaś na istnienie umowy przewozu. Istotnie, w myśl art. 43 ust. 1 prawa przewozowego, jeżeli umowa lub przepis szczególny nie stanowią inaczej, czynności ładunkowe należą odpowiednio do obowiązków nadawcy lub odbiorcy, przy tym (ust. 2) zarówno nadawca, odbiorca lub inny podmiot wykonujący czynności ładunkowe jest obowiązany wykonać je w odpowiedni, opisany tym przepisem sposób. Za przepis szczególny - pozwalający uznać P. za podmiot, o którym mowa w art. 140aa ust. 3 pkt 2 p.r.d. - nie można jednak przyjąć art. 47 ust. 2 Prawa przewozowego. Stanowi on bowiem, że osobę, która oddaje przewoźnikowi przesyłkę do przewozu, uważa się za upoważnioną przez nadawcę do wykonywania wszelkich czynności związanych z zawarciem umowy przewozu. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy poza sporem pozostawało tymczasem, że sprzedawcą było P. zaś kupującym T. G. - jednocześnie przedsiębiorca, który wykonywał przewóz własnego drewna (wydanego mu). Z tych wszystkich skarga kasacyjna - nie mając usprawiedliwionych podstaw - podlegała oddaleniu. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1. sentencji wyroku. Postanowienie w przedmiocie kosztów postępowania (pkt 2 wyroku) wydano na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.).