II GSK 307/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia NSA Joanna Zabłocka (spr.) Protokolant Anna Sobińska po rozpoznaniu w dniu 6 października 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 22 października 2015 r. sygn. akt I SA/Sz 784/15 w sprawie ze skargi M.C. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2015 r. nr [..] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości na 2014 rok 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M.C. na rzecz Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 22 października 2015 r., sygn. akt I SA/Sz 784/15 oddalił skargę M.C. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [..] maja 2015 r. w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: W dniu [...] kwietnia 2014 r. do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w Siemyślu wpłynął wniosek M.C. (dalej: producent) o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014 za realizację pakietu 5 - Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach NATURA 2000, w wariancie 5.1 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków, w przypadku użytkowania kośnego trwałych użytków zielonych, do których zgłoszono działkę rolną o łącznej powierzchni 46,72 ha. Pismem z dnia [...] października 2014 r. skarżący poinformował Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Siemyślu (Kierownik Biura Powiatowego ARiMR), że w terminie wykosił łąki zadeklarowane do płatności a następnie wysuszył i sprasował siano w baloty. Jednak ok. 400-kilogramowe baloty sprasowanego siana nie zostały zebrane z pola ani też złożone w stogi w terminie przewidzianym na dokonanie tych czynności. W następstwie ww. zgłoszenia, w dniu 17 grudnia 2014 r. w gospodarstwie producenta została przeprowadzona kontrola na miejscu w celu potwierdzenia przestrzegania wymogów wzajemnej zgodności w 2014 r., a 10 lutego 2015 r. organ wezwał skarżącego do okazania rejestru działalności rolnośrodowiskowej. Na podstawie przedłożonego rejestru, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR ustalił, że siano wykoszono w dniach od 9 do 10 sierpnia 2014 r., a jego wywóz nastąpił w dniach od 20 października do 8 listopada 2014 r. Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. nr 0305-2015-000170 Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznał M.C. płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości w kwocie 51 205,12 zł. Po rozpoznaniu odwołania Dyrektor [..] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dyrektor Oddziału ARiMR) decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2015 r., utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. Organ odwoławczy uzasadniając podjęte w sprawie rozstrzygnięcie stwierdził, że przyczyny ekonomiczne nie mogą stanowić uzasadnienia dla niewykonania obowiązku usunięcia lub złożenia w stogi ściętej biomasy w terminie 2 tygodni. Wyjaśnił, że usunięcie siana z gruntu pozwala na lepsze naświetlenie runi i umożliwia roślinom kiełkowanie i wzrost. Ułatwia też wysiewanie i rozprzestrzenianie się nasion. Tradycyjne stogi układane na łąkach stanowią miejsce schronienia i rozrodu dla owadów i małych ssaków. Pozostawienie biomasy czy rozdrobnienie jej na miejscu jest niekorzystne przyrodniczo, gdyż powoduje zmianę składu gatunkowego łąki oraz jej zasobność w składniki pokarmowe. Dlatego też, aby uniknąć tych niekorzystnych zmian ustawodawca wprowadził wymóg usunięcia ściętej biomasy w okresie nie dłuższym niż 2 tygodnie (poza sytuacjami losowymi uniemożliwiającymi wykonanie tego zabiegu w tym terminie). Organ podkreślił, że producent decydując się na korzystanie z mechanizmów wsparcia funkcjonujących w ramach Wspólnej Polityki Rolnej, powinien zdawać sobie sprawę, że wiążą się z tym nie tylko przywileje w postaci dopłat do produkcji rolnej, ale również obostrzenia poprzez przyjęcie zasad ustanowionych w unijnych aktach wykonawczych oraz prawie krajowym w zakresie zasad i warunków przyznawania pomocy (w tym w zakresie wykonywania kontroli). Przyznanie pełnej kwoty płatności powinno zostać powiązane ze spełnieniem przez producenta wszystkich zasad odnoszących się do gruntów rolnych, a w szczególności do wskazania we wniosku uprawnień do płatności do działek rolnych, zgodnych z ich stanem faktycznym na gruncie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie M.C. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji. W odpowiedzi na skargę Dyrektor [..] Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o jej oddalenie w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę strony. Sąd I instancji podkreślił, że istotą sporu w niniejszej sprawie jest spełnienie przez producenta realizującego zobowiązanie rolnośrodowiskowe w ramach pakietu 5 - Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach NATURA 2000, w wariancie 5.1 Ochrona siedlisk lęgowych, w przypadku użytkowania kośnego trwałych użytków zielonych – wymogu usunięcia lub złożenia w stogi ściętej biomasy w terminie 2 tygodni po pokosie, a w uzasadnionych przypadkach w dłuższym terminie, niezwłocznie po ustaniu przyczyn ze względu, na które termin ten nie był przestrzegany. Wymogi dla omawianego wariantu pakietu rolnośrodowiskowego, zostały określone w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U., poz. 361 i 1312, zwanym dalej rozporządzeniem rolnośrodowiskowym). WSA wskazał, że z uwagi na niezłożenie przez skarżącego producenta w stogi ściętej biomasy w terminie 2 tygodni po pokosie, należało zbadać czy powstałe opóźnienie było uzasadnione. Rozporządzenie rolnośrodowiskowe nie definiuje pojęcia "uzasadnionych przypadków", które, jak wynika z treści załącznika nr 7, stanowią przyczynę wyłączającą zastosowanie sankcji w postaci zmniejszenia płatności. W ocenie Sądu I instancji pojęcie "uzasadnionych przypadków" o których mowa w treści załącznika 7 oznacza takie zdarzenia losowe, których w chwili podjęcia zobowiązania rolnośrodowiskowego producent rolny nie był w stanie przewidzieć, gdyż wystąpiły one niespodziewane i niezamierzenie, a ich zajście można udowodnić na podstawie obiektywnych przesłanek. Powyższa interpretacja pojęcia "uzasadnionych przypadków" znajduje potwierdzenie w wywołujących tożsamy skutek, polegający na wyłączeniu zastosowania sankcji w postaci częściowego lub pełnego zwrotu pomocy, kategoriach siły wyższej lub wyjątkowych okolicznościach, które zostały określone w art. 45 rozporządzenia rolnośrodowiskowego oraz art. 47 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW)(Dz.U. UE L, Nr 368 poz. 15 ze zm., dalej: rozporządzenie nr 1974/2006). Zdaniem Sądu zarówno ustawodawca unijny jak i krajowy wprowadzając wyjątki od sankcjonowania postępowania niezgodnego z podjętym zobowiązaniem rolnośrodowiskowym, chciał nimi objąć jedynie wypadki losowe, powstałe mimo woli. WSA zgodził się ze stanowiskiem agencji płatniczej, że przyczyny ekonomiczne polegające na obniżeniu kosztów transportu i zabezpieczenia stogów przed zawilgoceniem i pożarem, w przypadku planowanego przekazania balotów siana zakładom ciepłowniczym wprost z pola, nie mogą stanowić uzasadnienia dla opóźnienia w usunięciu lub złożeniu w stogi ściętej biomasy. Kategorie siły wyższej czy wyjątkowych okoliczności nie obejmują swoim zakresem powodów ekonomicznych. Przemyślana strategia producenta, poprzedzona analizą przewidywanych skutków ekonomicznych różnych alternatywnych rozwiązań, stoi w oczywistej sprzeczności z wystąpieniem sytuacji przypadkowej lub wyjątkowej czy też działania siły wyższej. Ponadto skarżący dopiero po upływie 39 dni od sprasowania siana w baloty, poinformował Kierownika Biura Powiatowego ARiMR, że nie złożył siana w stogi z przyczyn ekonomicznych, czym nie dopełnił określonego w art. 47 ust. 2 rozporządzenia nr 1974/2006 obowiązku poinformowania organu w terminie 10 dni od wystąpienia zdarzenia. Stosownie do treści załącznika nr 7 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego, w przypadku uchybienia polegającego na niezłożeniu w stogi lub nieusunięciu ściętej biomasy na łące w odpowiednim terminie, wysokość zmniejszenia wynosi 20% płatności rolnośrodowiskowej. Tym samym organ stwierdzając nieprawidłowości w ww. zakresie prawidłowo orzekł o zastosowaniu sankcji w postaci zmniejszenia płatności rolnośrodowiskowej o 20%. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku M.C. wniósł o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy celem ponownego rozpoznania WSA w Szczecinie. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucił zaskarżonemu wyrokowi błędne zastosowanie w przedmiotowej sprawie podstawy prawnej w postaci rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. poz. 361 i 1312) zamiast rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolnośrodowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest uzasadniona. Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw do stwierdzenia nieważności w niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził. Naczelny Sąd Administracyjny na wstępie wyjaśnia, że skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym wysoce sformalizowanym. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez jej podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Przytoczenie podstawy kasacyjnej oraz jej uzasadnienie musi więc być precyzyjne, zawierać określenie naruszonego przepisu wraz ze wskazaniem jednostki redakcyjnej aktu prawnego, którego naruszenie zarzuca, gdyż z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej, sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych, czy też ich uzasadnienia. Obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest sprecyzowanie zarzutów kasacyjnych tj. wskazanie, które przepisy prawa materialnego i w jaki sposób zostały naruszone oraz które przepisy prawa procesowego zostały naruszone i jaki to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2012 r. II GSK 20/11, publ.LEX nr 1121149). Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną można oprzeć na 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania , jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna została oparta jedynie na zarzucie naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędne zastosowanie. Autor skargi kasacyjnej wskazał, że na podstawie art. 174 punkt 1 p.p.s.a. zarzuca zaskarżonemu wyrokowi błędne zastosowanie w przedmiotowej sprawie podstawy prawnej w postaci rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. poz. 361 i 1312) zamiast rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolnośrodowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020. Tak skonstruowany zarzut, w którym nie wskazano konkretnego przepisu prawa jaki został, w ocenie skarżącego kasacyjnie, naruszony przez Sąd I instancji, nie może podlegać merytorycznej ocenie bowiem jest nieprecyzyjny i uniemożliwia jednoznaczne stwierdzenie które przepisy (jednostki redakcyjne) wskazanych aktów prawnych zostały naruszone przez Sąd I instancji. Również uzasadnienie skargi kasacyjnej zostało sporządzone w sposób, który nie pozwala na sprecyzowanie podniesionych zarzutów, nie zawiera także uzasadnienia prawnego zarzutu. Takie skonstruowanie skargi kasacyjnej uniemożliwiło Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego NSA orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.).