II GSK 321/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia del. NSA Stanisław Śliwa Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 13 września 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. R. – [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 października 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 815/14 w sprawie ze skargi J. R. – [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania ze środków z budżetu Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję; 3. zasądza od Ministra Rozwoju na rzecz J. R. – [...] kwotę 8650 (osiem tysięcy sześćset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 października 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 815/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. R. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że J. R. zawarł w dniu [...] czerwca 2012 r. umowę o dofinansowanie realizacji projektu w ramach Priorytetu VIII Regionalne kadry gospodarki, Działanie 8.1. Rozwój pracowników i przedsiębiorstw w regionie. W wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono następnie, że w zapytaniu ofertowym dotyczącym wyboru wykonawcy szkoleń zawodowych realizowanych w projekcie beneficjent zastosował dyskryminacyjne warunki udziału w postępowaniu, określając wymóg posiadania przez oferentów wpisu do Rejestru Instytucji Szkoleniowych (RIS), prowadzonego przez właściwe dla miejsca zamieszkania wnioskujących wojewódzkie urzędy pracy. W dniu 24 czerwca 2013 r. przekazano do beneficjenta zalecenia pokontrolne z jednoczesnym wezwaniem do zapłaty kwoty uznanej za wydatek niekwalifikowalny. W odpowiedzi beneficjent zgłosił zastrzeżenia do ustaleń pokontrolnych, odmawiając wykonania zaleceń i nie zgadzając się ze stanowiskiem Instytucji Pośredniczącej. Z uwagi na niedotrzymanie terminu wezwania do zwrotu środków uznanych za niekwalifikowalne Zarząd Województwa [...] decyzją z dnia [...] września 2013 r. nr [...], zobowiązał stronę do zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich, wykorzystanych z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm. - powoływanej dalej jako u.f.p.), w kwocie 57.823,70 zł wraz z odsetkami. W uzasadnieniu decyzji organ podkreślił, że beneficjent naruszył zasadę konkurencyjności, co z kolei jest przesłanką do zastosowania korekty finansowej w wysokości 25% wartości wydatków kwalifikowalnych, związanych z realizacją postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, zgodnie z załącznikiem 10 do umowy o dofinansowanie projektu, tj. "Wytycznymi dotyczącymi określenia korekt finansowych za naruszenie zasady konkurencyjności dla wydatków współfinansowanych ze środków EFS". W odwołaniu od powyższej decyzji beneficjent podniósł, że postawienie wymogu posiadania wpisu do RIS, jako jednego z warunków udziału w postępowaniu, miało na celu zapewnienie wyboru wykonawcy gwarantującego najwyższą jakość świadczonej usługi. Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podkreślając, że zastrzeżenie organu I instancji co do kryterium udziału w postępowaniu wymagającym posiadania wpisu do RIS, jest niezasadne. Na podstawie danych zawartych w RIS można bowiem potwierdzić informacje dotyczące kadry szkoleniowej, bazy lokalowej i środków dydaktycznych oraz stosowanych metod oceny jakości każdej z instytucji szkoleniowych w nim zarejestrowanych. Uprawdopodabnia to otrzymanie wysokiej jakości usługi, co przy obecnie zróżnicowanej i szerokiej ofercie rynku szkoleniowego jest pożądanym czynnikiem, wpływającym na sprawność prowadzonego procesu zamówienia usługi oraz powodzenie w jej realizacji. Niemniej jednak organ odwoławczy zauważył, że zgodnie z zasadą konkurencyjności, zamawiający zobowiązany był do określenia kryteriów oceny oferty, które w jak najwyższym stopniu będą odpowiednie dla przedmiotu postępowania, a jednocześnie nie spowodują nieuzasadnionego ograniczenia konkurencji. Tymczasem, w zapytaniu ofertowym poza wymogiem posiadania wpisu do RIS, określono, że o wykonanie usługi mogą ubiegać się podmioty, które zrealizowały co najmniej trzy usługi lub projekty finansowane ze środków UE bądź publicznych, które spełniają łącznie wszystkie następujące warunki: dotyczą szkoleń z zakresu spawania, w ramach każdego projektu/usługi zostało przeszkolonych co najmniej 100 osób, okres realizacji każdej usługi/projektu wynosił co najmniej 10 miesięcy, wartość usługi/projektu wynosiła co najmniej 350 tys. zł. Zdaniem Ministra, te warunki udziału w postępowaniu stanowią ograniczenie konkurencji i nierówne traktowanie wykonawców o porównywalnych kompetencjach do wykonania zamówienia. Posiadanie doświadczenia w realizacji usług lub projektów finansowanych ze środków UE lub publicznych, w szczególności w zakresie określonym w zapytaniu ofertowym w żadnym aspekcie nie przesądza bowiem o kompetencjach potencjalnego oferenta do zrealizowania usługi na pożądanym poziomie. Ustanowione warunki udziału w postępowaniu nie były związane z przedmiotem zamówienia, tj. usługą szkoleniową. Źródło finansowania przedsięwzięć, w realizacji których doświadczenie ma potencjalny oferent, nie określa jego zdolności do wykonania zamówienia. Organ stwierdził, że warunki udziału w postępowaniu ofertowym były wygórowane, przez co beneficjent nie zdołał nawet skierować zapytania ofertowego do co najmniej trzech potencjalnych wykonawców, co stanowi naruszenie zapisów Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, rozdz. 3.1.3 pkt 2 Zasada konkurencyjności pkt 5 a), do stosowania których skarżący był zobowiązany zgodnie z podpisaną umową o dofinansowanie. Wobec powyższego Minister podzielił opinię organu I instancji w zakresie naruszenia przez skarżącego zasady konkurencyjności poprzez określenie dyskryminujących warunków udziału w postępowaniu, przy czym za dyskryminujący warunek udziału w postępowaniu organ odwoławczy uznał wymóg posiadania przez oferentów doświadczenia w realizacji usług lub projektów finansowanych ze środków UE lub publicznych w sposób określony w zapytaniu ofertowym, nie zaś wymóg posiadania wpisu do RIS, jak zostało to podane w decyzji organu I instancji. J. R. złożył na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, podnosząc, że zarzut stawiany przez organ I instancji dotyczący określenia przez skarżącego dyskryminujących warunków udziału w postępowaniu ofertowym, poprzez postawienie warunku posiadania wpisu do RIS przez potencjalnych oferentów, nie został potwierdzony w postępowaniu odwoławczym, co zostało przez organ odwoławczy przyznane w zaskarżonej decyzji. W jego ocenie, organ odwoławczy nieprawidłowo rozpoznał i rozstrzygnął merytorycznie sprawę i utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, pomimo braku jej tożsamości przedmiotowej ze sprawą rozstrzygniętą decyzją organu I instancji oraz przeprowadził całe postępowanie wyjaśniające co do faktów i okoliczności w ogóle niewyjaśnionych w toku postępowania przed organem I instancji, jak również niepodnoszonych w toku czynności kontrolnych, co skutkowało pozbawieniem skarżącego, możliwości wypowiedzenia się co do podnoszonych przez organ II instancji zarzutów i tym samym skutkowało pozbawieniem skarżącego prawa odwołania i naruszyło konstytucyjną i proceduralną zasadę rozpoznania i rozstrzygnięcia przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zdaniem skarżącego, organ pominął istotne okoliczności wskazujące na proporcjonalność postawionego w zapytaniu ofertowym warunku do przedmiotu zamówienia, a także niedostatecznie uzasadnił, dlaczego uznał, że skarżący w zapytaniu ofertowym określił dyskryminujący warunek udziału, stawiając zbyt rygorystyczne wymagania w zakresie posiadanego przez potencjalnych wykonawców doświadczenia w realizacji projektów lub usług finansowanych ze środków UE lub środków publicznych. Skarżący podniósł, że Minister przy nakładaniu korekty finansowej pominął charakter i wagę nieprawidłowości oraz faktyczne straty finansowe poniesione przez fundusze UE. Wyrokiem z dnia 14 października 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że postępowanie administracyjne organów obu instancji dotyczyło wykorzystania przez skarżącego środków w ramach realizacji programu finansowanego z udziałem środków europejskich. Okoliczność, że oba organy orzekające w sprawie, oceniając warunki zawarte w Zapytaniu ofertowym skarżącego, dokonały odmiennych ocen poszczególnych punktów Zapytania nie oznacza, iż w sprawie doszło do zmiany przedmiotu postępowania lub też, że skarżący został pozbawiony dwuinstancyjnego postępowania czy też, że postępowanie w sprawie było bezprzedmiotowe. Zdaniem Sądu I instancji, organ odwoławczy prawidłowo prowadził postępowanie dowodowe w sprawie. Nie zostało też naruszone prawo skarżącego do czynnego udziału w sprawie. Sąd I instancji zgodził się z organem, że w sprawie nie została zachowana zasada konkurencji i równego traktowania potencjalnych oferentów o porównywalnych kompetencjach do wykonania przedmiotowego zamówienia. Przedmiotem zamówienia była bowiem usługa szkoleniowa. Adekwatnym warunkiem do tego przedmiotu było posiadanie kompetencji i doświadczenia z podobnego szkolenia, ale okoliczność, że doświadczenie to powinno jednocześnie wynikać z określonego źródła finansowania projektu nie znajduje uzasadnienia, gdyż warunek ten nie określa zdolności do wykonania zamówienia. Wręcz przeciwnie ogranicza dostępność potencjalnych oferentów mających kompetencje i doświadczenie w takim szkoleniu. Ponadto Sąd I instancji zauważył, że wbrew zarzutom skargi, do zastosowania korekty finansowej nie ma potrzeby wykazywania zaistnienia szkody po czyjejkolwiek stronie. Szkoda nie jest bowiem koniecznym elementem nieprawidłowości. J. R. zaskarżył wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 października 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 815/14 w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 207 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 9 u.f.p. w zw. z art. 26 ust. 1 pkt 15 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. Nr 227, poz. 1658 ze zm. – powoływanej dalej jako u.z.p.p.r.), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na wadliwym uznaniu, że stan faktyczny w niniejszej sprawie, uzasadnia zastosowanie tych przepisów i w konsekwencji uznanie, że zgodnie z prawem została wydana decyzja określająca kwotę dofinansowania do zwrotu, w sytuacji gdy nie zostały spełnione przesłanki do jej wydania, tj. nie doszło do wykorzystania przez skarżącego środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich w kwocie 57.823,70 zł z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p.; 2. art. 207 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 9 u.f.p. w zw. z art. 26 ust. 1 pkt 15 u.z.p.p.r. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że ustalony przez skarżącego w zapytaniu ofertowym warunek posiadania przez potencjalnych oferentów doświadczenia w realizacji usług lub projektów finansowanych ze środków UE bądź środków publicznych stanowi naruszenie procedur obowiązujących przy wykorzystaniu przyznanych środków, wynikających z umowy nr [...] o dofinansowanie projektu: "[...]" zawartej pomiędzy Województwem [...] - Wojewódzkim Urzędem Pracy w R. a skarżącym, w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, współfinansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego (§ 22 ust. 2 umowy o dofinansowanie projektu); 3. art. 98 ust. 2 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. U. UE L z dn. 31.07.2006 r., 210/25) w zw. z art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r. poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do niezastosowania ww. przepisu i w konsekwencji błędne przyjęcie, że zastosowanie przez organ korekty finansowej zgodnie z wyraźną regulacją § 22 ust. 2 umowy nr [...] o dofinansowanie projektu: "[...]" zawartej pomiędzy Województwem [...] - Wojewódzkim Urzędem Pracy w R. a skarżącym, w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, współfinansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Taryfikatora stanowiącego załącznik nr 10 do umowy: Wytyczne dotyczące określenia korekt finansowych za naruszenie zasady konkurencyjności dla wydatków finansowanych ze środków EFS, nie wymaga dokonania oceny charakteru i wagi nieprawidłowości oraz faktycznych strat finansowych poniesionych przez fundusze UE i nierozważenie istnienia podstaw do miarkowania wysokości nałożonej korekty finansowej jak również podstaw do odstąpienia od jej stosowania; 4. art. 26 ust. 1 pkt 6 u.z.p.p.r. w zw. z § 22 ust. 2 umowy nr [...] o dofinansowanie projektu: "[...]" zawartej pomiędzy Województwem [...] - Wojewódzkim Urzędem Pracy w R. a skarżącym, w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, współfinansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego w zw. z Wytycznymi w zakresie kwalifikowania wydatków w Programie Operacyjnym Kapitał Ludzki, Rozdział 3 Ogólne zasady kwalifikowania wydatków, 3.1.3 Sekcja 3 - Przejrzystość i konkurencyjność wydatków punkt 2 w zw. z art. 184 u.f.p., poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że w procesie wyboru wykonawcy na przeprowadzenie szkoleń zawodowych z zakresu: "spawania blach i rur spoinami pachwinowymi metodą MAG, spawania blach i rur spoinami pachwinowymi metodą TIG, spawania blach i rur elektrodami otulonymi - spoiny pachwinowe", skarżący naruszył zasadę konkurencyjności stawiając potencjalnym wykonawcom wygórowane, zawyżone warunki udziału w postępowaniu, skutkujące koniecznością zastosowania korekty finansowej i tym samym uznaniu, że wydatki poniesione przez skarżącego na sfinansowanie zamówienia w łącznej kwocie 57.823,70 zł są wydatkami niekwalifikowalnymi. Ponadto skarżący postawił zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., art. 8 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a., oraz art. 107 § 3 k.p.a., polegające na oddaleniu skargi i nieuchyleniu zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości, pomimo że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., art. 8 k.p.a. w zw. art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, polegającym na przeprowadzeniu postępowania w obu instancjach, bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego i całokształtu okoliczności sprawy, niepodjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładanego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwiania sprawy oraz zaniechania analizy istotnych okoliczności wskazujących na proporcjonalność postawionego w zapytaniu ofertowym warunku do przedmiotu zamówienia, co kłóci się z zasadą dbałości o interes społeczny i słuszny interes obywateli, prowadzenia przez organy postępowania w sposób naruszający zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz w sposób uniemożliwiający skarżącemu wypowiedzenie się co do zgromadzonych dowodów w szczególności dokumentów w postaci oświadczeń potencjalnych wykonawców zaproszonych do udziału w postępowaniu ofertowym, jak również naruszenie zasady przekonywania w merytorycznym rozstrzygnięciu sprawy; 2. art. 1 § 1 i § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 2) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości, ewentualnie na wypadek uznania przez Sąd, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, nieuwzględnienie skargi i niestwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości, w sytuacji gdy zaszło naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy - art. 15 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 136 k.p.a.; 3. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez brak należytego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz brak wskazania procedur, które zostały naruszone przez stronę skarżącą, przy wykorzystaniu przyznanych środków oraz uchylenie się od dokonania szczegółowej oceny przesłanek faktycznych dla uznania, że skarżący w zapytaniu ofertowym określił dyskryminujący udział innych podmiotów warunek w zakresie posiadanego przez potencjalnych wykonawców doświadczenia w realizacji projektów lub usług finansowanych ze środków UE lub środków publicznych, w tym również poprzez niedostateczne uzasadnienie prawidłowości zastosowanej przez organ odwoławczy korekty finansowej w wysokości 25 % wartości przedmiotowego postępowania oraz jej wysokości jak również nierozpoznania zarzutu naruszenia przez organ odwoławczy art. 107 § 3 k.p.a., nieodniesienie się do argumentów prezentowanych przez skarżącego oraz niewyjaśnienie, dlaczego argumenty jednej ze stron Sąd uznał za prawidłowe, a inne nie, brak wskazania jaki warunek doświadczenia uznaje Sąd za niedozwolony, nieodniesienie się do zarzutu błędnej interpretacji przez organ zapisów zapytania ofertowego z dnia [...] lipca 2012 r., w zakresie posłużenia się przez skarżącego alternatywą warunku poprzez postawienie słowa "lub" jak również poprzez lakoniczność i niejasność pisemnych motywów wydanego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że w postępowaniu dotyczącym wyboru szkoleń z zakresu spawania nie doszło do naruszenia zasady konkurencyjności. Jednak nawet gdyby przyjąć, że stwierdzone przez Sąd naruszenie zasady konkurencyjności miało miejsce, nie miałoby ono najmniejszego wpływu na wysokość kwot wydatkowanych z budżetu ogólnego UE. Oznacza to, że nawet hipotetycznie przyjmując, że skarżący naruszył zasadę uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców, powyższe nie pociąga za sobą uszczerbku finansowego oraz nie pociąga za sobą wystąpienia nawet tylko potencjalnej szkody w budżecie ogólnym UE. Brak wystąpienia szkody czy to rzeczywistej czy hipotetycznej, uniemożliwia zakwalifikowanie danego naruszenia jako nieprawidłowość i tym samym rozpoczęcie procedury związanej z uznaniem wydatków za niekwalifikowalne. Skarżący podkreślił, że określając warunki dotyczące doświadczenia podmiotów ubiegających się o realizację zamówienia wziął pod uwagę przedmiot zamówienia, jego specyfikę, rodzaj, wielkość, okres realizacji przedmiotu zamówienia. Warunek dotyczący niezbędnego doświadczenia potencjalnego wykonawcy był, jego zdaniem, adekwatny i proporcjonalny do przedmiotu zamówienia. Ważnym aspektem, który przemawia na korzyść wykonawców, którzy posiadają już doświadczenie w realizacji usług szkoleniowych współfinansowanych z UE lub środków publicznych, jest posiadanie przez te podmioty wiedzy teoretycznej na temat zasad finansowania usług oraz przepływów środków pieniężnych. Zaangażowanie wykonawcy posiadającego doświadczenie w realizacji szkoleń z EFS stanowi ponadto dla projektodawcy pewną deklarację, że wyrazi on zgodę na stosowanie wobec niego regulacji prawnych wynikających z dokumentów, które bezpośrednio wiążą realizatora projektu wobec przyjętych w umowie o dofinansowanie projektu zobowiązań. Skarżący ponownie podniósł, że organ II instancji dokonał rozpoznania merytorycznie innej rodzajowo sprawy, nierozstrzygniętej dotąd w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Decyzja organu odwoławczego wydana została w oparciu o nieustalone dotąd w postępowaniu przed organem I instancji okoliczności i fakty, co do których skarżący nie miał prawa i możności wypowiedzenia się ani też podjęcia obrony przed stawianymi a nieuwzględnionymi w decyzji organu I instancji zarzutami i przyczynami, które spowodowały wydanie decyzji w sprawie zwrotu środków. Zdaniem skarżącego, wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, w sprawie doszło do jednokrotnego rozpoznania sprawy pod względem merytorycznym - w postępowaniu przed organem odwoławczym. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Skarżąca zarzuciła Sądowi I instancji, że nie uchylił zaskarżonej decyzji pomimo naruszenia przez organ odwoławczy zasady dwuinstancyjności postępowania. Z powyższym zarzutem należy się zgodzić. Zgodnie z wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ odwoławczy. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek dwukrotnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i dwukrotnego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Granice rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy wyznacza rozstrzygnięcie decyzji organu I instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2008 r., sygn. akt II GSK 458/07, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie do decyzji wydawanych na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 9 ustawy o finansach publicznych stosuje się na zasadach ogólnych przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Powodem wydania przez Zarząd Województwa [...] decyzji zobowiązującej skarżącego do zwrotu środków było stwierdzenie, że skarżąca naruszyła zasady konkurencyjności poprzez zastosowanie dyskryminacyjnych warunków udziału w postępowaniu, gdyż określiła wymóg posiadania przez oferentów wpisu do Rejestru Instytucji Szkoleniowych. Tymczasem organ odwoławczy, akceptując w całości zarzuty odwołania dotyczące tego warunku, stwierdził, że w sprawie wystąpiły inne nieprawidłowości, które dawały podstawę do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, takie działanie organu stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności, bowiem organ odwoławczy w praktyce rozpoznał sprawę na nowo i w ten sposób strona została pozbawiona możliwości oceny sprawy w tym zakresie przez dwa organy działające w trybie instancyjnym. W tym przypadku Minister powinien zastosować art. 138 § 2 k.p.a. i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Tymczasem organ pomimo uznania za zasadne postawionych w odwołaniu zarzutów, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, co stanowi wystarczającą przesłankę do uchylenia decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, należy zauważyć, że w § 22 umowy o dofinansowanie beneficjent zobowiązał się do stosowania zasady konkurencyjności w rozumieniu Wytycznych. W przypadku niewywiązania się z tego zobowiązania Instytucja Pośrednicząca mogła zastosować korektę finansową zgodnie z załącznikiem nr 10 do umowy. Z kolei w Sekcji 3.1.3. wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki stwierdzono, że beneficjenci są zobowiązani do stosowania zasady konkurencyjności w rozumieniu podsekcji 3.1.3.1 Wytycznych. W podsekcji tej określono m.in., że w celu spełnienia zasady konkurencyjności beneficjent zobowiązuje się do wysłania zamówienia do trzech potencjalnych wykonawców, o ile na rynku istnieje trzech potencjalnych wykonawców, ponadto musi upublicznić zapytanie ofertowe, co najmniej na stronie internetowej. Beneficjent jest zobowiązany do wyboru najkorzystniejszej oferty w oparciu o ustalone w zapytaniu kryteria oceny. Nie może również udzielać zamówienia podmiotom powiązanym z nim osobowo lub kapitałowo. Odnosząc te postanowienia do rozpoznawanej sprawy, należy zauważyć, że ograniczenie liczby potencjalnych wykonawców poprzez stwarzanie dodatkowych warunków może faktycznie naruszać zasadę konkurencyjności, jedynie wówczas gdy dojdzie do nieuprawnionego ograniczenia możliwości złożenia oferty przez uczestników rynku, a co za tym idzie do zmniejszenia możliwości wyboru najkorzystniejszej oferty, co w konsekwencji może oznaczać powstanie potencjalnej szkody w budżecie Unii Europejskiej. Aby można było jednak mówić o tego rodzaju nieuprawnionym ograniczeniu konkurencji należy wykazać, że postawione warunki są nieuzasadnione. Konkurencyjność nie oznacza bezwzględnej równości wszystkich podmiotów, lecz służy zapewnieniu równego traktowania podmiotów, które spełniają określone, merytorycznie uzasadnione kryteria. Z tej przyczyny, według Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można zgodzić się z jednoznaczną oceną organu odwoławczego, że w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia przez skarżącą zasady konkurencyjności. Organ nie wykazał dostatecznie, że wymaganie zrealizowania przez wykonawców co najmniej trzech usług lub projektów finansowanych ze środków UE bądź publicznych, które spełniają ponadto określone warunki dotyczące przedmiotu szkoleń, liczby osób przeszkolonych, okresu realizacji projektu oraz wartości projektu, jest warunkiem wygórowanym. To wymaganie miało niewątpliwie na uwadze zapewnienie odpowiedniego doświadczenia wykonawców, a co za tym idzie jakości świadczonych przez nich usług. Beneficjent miał prawo żądać wykazania się przez wykonawców odpowiednim doświadczeniem nie tylko w zakresie konkretnej tematyki szkolenia, lecz również w zakresie finansowania prowadzonych przez nich szkoleń. Organ w żaden sposób nie wykazał natomiast, że szeroko określony przez beneficjenta warunek finansowania szkoleń: zarówno ze środków Unii Europejskiej, jak również z krajowych środków publicznych miał w rozpatrywanym przypadku istotny, realny wpływ na ograniczenie konkurencyjności. Można zauważyć, że na rynku szkoleń szkolenia finansowanie ze środków publicznych nie są wyjątkiem, co oznacza, że również doświadczenia w tym zakresie nie są wyjątkowe, dostępne wyłącznie dla nielicznych podmiotów. Mając to wszystko na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju powinna zostać uchylona w pierwszej kolejności z powodu naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. W konsekwencji Sąd uwzględnił skargę kasacyjną i na podstawie art. 188 p.p.s.a. rozpatrzył również skargę na decyzję Ministra wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i uchylił zaskarżoną decyzję. Rozpoznając sprawę ponownie, organ weźmie pod uwagę rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczące naruszenia zasady konkurencyjności. O kosztach Sąd orzekł stosownie do art. 200, art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. b) i pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461 ze zm.).