II GSK 3238/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba (spr.) Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Cezary Kosterna Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 5 września 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "[...]" Spółki z o.o. z siedzibą w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 maja 2015 r. sygn. akt III SA/Wr 89/15 w sprawie ze skargi "[...]" Spółki z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od "[...]" Spółki z o.o. z siedzibą w S. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 900 (dziewięćset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 13 maja 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę "[...]" Sp. z o.o. we W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym: Podczas kontroli drogowej pojazdu ciężarowego marki MAN o numerze rejestracyjnym [...], którym kierował S. S., przeprowadzonej w dniu [...] czerwca 2014 r. we W. na ul. T. ustalono, że dokonywany był przewóz na potrzeby własne skarżącej spółki, z miejscowości S. do W. (na ul. N.), w celu załadowania piasku. W trakcie tej kontroli kierowca nie okazał ani wypisu z zaświadczenia na przewozy drogowe na potrzeby własne, ani wypisu z licencji na wykonywanie transportu drogowego lub zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego. Zeznał natomiast, że w firmie strony skarżącej pracuje w charakterze kierowcy od około roku i w tym czasie nigdy nie był wyposażany w żaden dokument, o którym mowa. Ustalenia z kontroli zostały zawarte w protokole Nr [...]. W toku postępowania wyjaśniającego organ ten uzyskał pisemną informację z Urzędu Miejskiego we W., zgodnie z którą, w dniu [...] lipca 2014 r. spółce zostało wydane zaświadczenie Nr [...] na przewozy drogowe na potrzeby własne. W tej samej informacji stwierdzono ponadto, że w dniu [...] czerwca 2014 r. strona nie figurowała w ewidencji przedsiębiorców posiadających licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego lub zaświadczenia na przewozy drogowe na potrzeby własne. Z Biura do spraw Transportu Międzynarodowego Głównego Inspektoratu Transportu Drogowego w W. pozyskano ponadto informację, z której wynikało, że do dnia [...] lipca 2014 r. spółka nie została również zarejestrowana jako przedsiębiorca, który posiada licencję na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego rzeczy. Pierwszoinstancyjne postępowanie zakończyło się wydaniem decyzji z dnia [...] września 2014 r. nakładającej na spółkę karę pieniężną w wysokości 8.000 złotych. Utrzymując to rozstrzygnięcie w mocy, organ odwoławczy przywołał następujące przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (jednolity tekst: Dz. U. z 2013 r. poz. 1414 z zm., powoływanej w dalszych rozważaniach jako "u.t.d."): art. 4 pkt 4 i pkt 22; art. 33 ust. 1; art. 87 ust. 2 oraz art. 92a ust. 1 i ust. 2. Wskazano także na l.p. 1.3. załącznika Nr 3 do tej ustawy. Na podstawie tych przepisów GITD podkreślił, że nawet przewozy drogowe na potrzeby własne mogą być wykonywane dopiero po uzyskaniu zaświadczenia potwierdzającego zgłoszenie przez przedsiębiorcę wykonywania działalności gospodarczej w zakresie niezarobkowego przewozu drogowego, pomocniczo, w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej. W sprawie jest zaś bezsporne, że w dniu kontroli strona nie dysponowała takim zaświadczeniem (ani żadnym innym dokumentem uprawniającym do podjęcia transportu drogowego). Spółka uzyskała zaświadczenie na wykonywanie przewozu drogowego na potrzeby własne dopiero w dniu [...] lipca 2014 r. Dlatego też organ pierwszej instancji był uprawniony do nałożenia kary, której wysokość określił prawodawca w załączniku do ustawy o transporcie drogowym. Główny Inspektor Transportu Drogowego uznał za niezasadny zarzut naruszenia art. 70 ust. 1 i ust. 1a u.t.d. Strona nie wykazała bowiem, aby inspektor przeprowadzający kontrolę uchybił powinności okazania legitymacji służbowej. Nie ma obowiązku odnotowywania w protokole faktu okazania legitymacji. Protokół kontroli sporządza się bowiem według wzoru określonego w załączniku Nr 1 do rozporządzenia Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 23 lipca 2013 r. w sprawie kontroli przewozu drogowego (Dz. U. poz. 1064). We wzorze brak rubryki na wpisanie informacji, czy przeprowadzający kontrolę drogową inspektor wylegitymował się legitymacją służbową. Organ odwoławczy zwrócił ponadto uwagę na powinność kierowcy czynnego udziału przy sporządzaniu protokołu (który podpisał przecież protokół z przesłuchania bez zastrzeżeń), a także na dowodowy walor dowodu z protokołu – w świetle art. 76 § 1 k.p.a. – jako dokumentu urzędowego . Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że istotę niniejszego sporu sądowoadministracyjnego można sprowadzić do odpowiedzi na dwa pytania: 1) czy doszło do naruszenia przewidzianego w art. 70 ust. 1a (ust. 1, którego naruszenie zarzucono również w skardze, dotyczy innego rodzaju kontroli, niż ta, której dokonano w sprawie) u.t.d. obowiązku okazania przez inspektora, który dokonał kontroli, legitymacji służbowej?, a w razie odpowiedzi przeczącej – ewentualnie – 2) jakie konsekwencje dla sprawy wynikają z zaniedbania tej powinności? Wedle art. 70 ust. 1a u.t.d., czynności kontrolnych przemieszczających się środków transportu inspektor dokonuje po okazaniu kierującemu legitymacji służbowej. Strona konsekwentnie utrzymuje, że do takiego okazania nie doszło w czasie kontroli przeprowadzonej w dniu [...] czerwca 2014 r. Niezwłocznego podkreślenia wymaga – za organem odwoławczym – że zarzut ten nie został poparty zaoferowaniem przez stronę jakiegokolwiek dowodu, fakt ten potwierdzającego. Nawet w skardze nie wskazuje jej autorka żadnej okoliczności, która zaistnienie takiego faktu co najmniej by uprawdopodobniała. Analiza akt administracyjnych dowodzi zresztą całkowicie biernej postawy strony w czasie postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ pierwszej instancji. Jej pełnomocnik ograniczył się w istocie do żądania zawiadamiania go "o wszelkich czynnościach podejmowanych w sprawie, a w szczególności o przeprowadzanych dowodach, w tym z przesłuchania świadków" (w piśmie datowanym na dzień [...] czerwca 2014 r.). Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w pełni uwzględnił to żądanie w piśmie z dnia [...] sierpnia 2014 r. (doręczonym skutecznie pełnomocnikowi spółki dwa dni później), informując w nim: o zakończeniu postępowania w sprawie; o pisemnych informacjach uzyskanych z Wydziału Transportu UM W. i z Biura do spraw Transportu Międzynarodowego Głównego Transportu Drogowego; o uprawnieniach strony wynikających z art. 10 § 1 k.p.a., zakreślając stronie 7-dniowy termin na skorzystanie z tego prawa. Wyznaczony termin upłynął – bezskutecznie – z upływem dnia [...] sierpnia 2014 r. Z dokumentacji wynika bowiem, iż strona ze wspomnianego prawa nie skorzystała. Zarzut rzekomego braku wylegitymowania się przez osobę, która dokonała kontroli, sformułowano dopiero w odwołaniu, a następnie powtórzono w skardze do tutejszego Sądu. W dniu [...] czerwca 2014 r., po przeprowadzeniu kontroli, doszło do sporządzenia dwóch protokołów: z samej kontroli, oraz z przesłuchania kierującego kontrolowanym pojazdem – pracownika skarżącej spółki. Ten ostatni protokół (zaopatrzony na końcu dwoma imiennymi pieczątkami inspektorów-kontrolerów oraz podpisany przez nich i przez samego kierowcę) wskazuje już we wstępnej części personalia przesłuchującego. Z porównania tych danych, z danymi z pieczątek, którymi został opatrzony protokół z kontroli, wynika, że kontrolującym i przesłuchującym była ta sama osoba "Inspektora Transportu Drogowego" w Wojewódzkim Inspektoracie Transportu Drogowego we W., określona dodatkowo jako "młodszy kontroler transportu drogowego". W protokole z przesłuchania trzykrotnie opisano polecenia, jakie w trakcie kontroli wydawał kierowcy "inspektor" (dwa razy użyto zwrotu: "inspektor transportu drogowego", raz – "Tenże inspektor"). Protokół ten podpisany został przez przesłuchiwanego kierowcę spółki bez żadnych zastrzeżeń, w szczególności bez zastrzeżeń, które podawałyby w wątpliwość funkcję kontrolującego (i przesłuchującego zarazem), określanego w analizowanym dokumencie – co wymaga powtórzenia – jako "inspektor". Można zatem mniemać, iż kierowca nie miał wątpliwości co do statusu osoby kontrolującej. Nawet gdyby założyć (wbrew wynikom, do których prowadzą logicznie dotychczasowe wywody), że inspektor transportu drogowego, który dokonał kontroli a następnie przesłuchał kierowcę, nie okazał swojej legitymacji służbowej, powstaje pytanie o konsekwencje naruszenia art. 70 ust. 1a u.t.d. Biorąc pod uwagę czysto formalny punktu widzenia – jak to uczynił organ odwoławczy – wypada zauważyć, iż sam prawodawca nie wiązał zapewne z czynnością okazania legitymacji służbowej istotniejszych skutków, skoro we wzorze protokołu z kontroli, określonym w załączniku Nr 1 do przywołanego już rozporządzenia MTBiGM z dnia 23 lipca 2013 r., według którego sporządzono także protokół w niniejszej sprawie, nie wyeksponowano osobnego miejsca na wykazanie, czy osoba przeprowadzająca kontrolę, wykonała obowiązek nałożony w art. 70 ust. 1a u.t.d., czy też powinności tej nie zrealizowała. W skardze kasacyjnej Spółka zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz na podstawie art. 187 § 1 p.p.s.a. wniosła o odroczenie rozprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny i przedstawienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego Sądu wobec wyłonienia się przy rozpoznawaniu niniejszej skargi kasacyjne zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości w zakresie tego: "Czy brak wniesienia przez pracownika skarżącej zastrzeżeń do protokołu sporządzonego przez funkcjonariusza Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w dniu [...] lipca 2013 r., w którym nie wskazał on na uchybienie art. 70 ust. 1 i la ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz.U. z 2013r. poz. 1414 ze zm.) uzasadnia przyjęcie przez organ a następnie sąd I instancji, że kontrola drogowa i ustalenia zawarte w protokole mają walor dokumentu urzędowego, skoro skarżąca w odwołaniu od decyzji oraz skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego podniosła zarzut naruszenia art. 70 ust. 1 i la ustawy z dnia 6 września 2001 r. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. podniosła, że zaskarżony wyrok został wydany z: a) naruszeniem prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwie zastosowanie, to jest: art. art. 70 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 6 września 2001 r., tj. z dnia 15 października 2013 r. (Dz. U. z 2013 r. poz. 1414) ustawy o transporcie drogowym poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji wydanie orzeczenia sądu I instancji z uchybieniem obowiązkowi okazania legitymacji służbowej przez inspektora w trakcie czynności kontrolnych i przyjęcie, że ustalenia kontroli są prawidłowe bez rozważenia legalności poczynionym na podstawie takiego protokołu ustaleń organu; b) naruszeniem przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: art. 138 § 2 k.p.a. i art. 6 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez brak przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie poprzez pominięcie ustaleń czy funkcjonariusz publiczny dopełnił obowiązku nałożonego na organ przepisami prawa, który polega na obowiązku wylegitymowania się przez funkcjonariusza publicznego Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu we Wrocławiu, a co zostało pominięte przez sąd I instancji, jak również nie znalazło materialnego odzwierciedlenia przy wydaniu zaskarżonego wyroku. Argumenty na poparcie zarzutów skarżący przedstawił w obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z przepisami art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie występuje. W ramach granic niniejszej skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. należało rozważyć w zasadzie jedyny zarzut naruszenia art. 70 ust. 1 i 1a ustawy o transporcie drogowym dotyczący czynności kontrolnych i obowiązku okazania legitymacji służbowej przez funkcjonariusza publicznego WIT we W. w czasie przedmiotowej kontroli. Do tego zarzutu, który wcześniej podnoszony był w skardze do WSA bardzo wyczerpująco odniósł się Sąd I instancji. Przede wszystkim uznał zarzut braku wylegitymowania się przez osobę, która dokonała kontroli, jako całkowicie gołosłowny. Nie znajduje on odzwierciedlenia w protokole kontroli, który został podpisany przez kierowcę bez zastrzeżeń. W szczególności nie podnosił on żadnych zastrzeżeń co do osoby kontrolera, który go przesłuchiwał. Zatem nie można przyjąć za trafny zarzut braku ustaleń faktycznych w zakresie wykonania obowiązku wylegitymowania się przez funkcjonariusza kontroli drogowej, skoro Sąd analizował szczegółowo akta postępowania administracyjnego i wszechstronnie ocenił zebrany w nim materiał dowodowy, a skarżący nie zgłosił żadnych nowych dowodów w tej sprawie. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podzielił ustalenia faktyczne przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia w tej sprawie, tym bardziej, że istotne okoliczności uzasadniające zastosowanie przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawę wymierzenia kary nie budziły wątpliwości. Faktem jest, że kierowca nie posiadał w dniu przedmiotowego przejazdu zaświadczenia potwierdzającego zgłoszenie przez przedsiębiorcę wykonywania działalności gospodarczej w zakresie niezarobkowego przewozu drogowego, pomocniczo, w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej. Takie zaświadczenie przedsiębiorca uzyskał dopiero po miesiącu od dnia kontroli ([...] lipca 2014 r., a przejazd był wykonywany [...] czerwca 2014 r.). W tych warunkach zostały spełnione wszystkie przesłanki zastosowania przepisów prawa materialnego tj.: art. 4 pkt 4 i pkt 22, art. 33 ust. 1 i art. 92a ust. 1, ust. 2 i ust. 6 ustawy o transporcie drogowym. Natomiast zarzut naruszenia przepisu art. 70 ust. 1 i 1a ustawy o transporcie drogowym jako przepisu prawa materialnego jest całkowicie błędny, gdyż po pierwsze jest to przepis proceduralny, a nie materialnoprawny, gdyż reguluje postępowanie kontrolne i naruszenie jego mogło nastąpić wyłącznie w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., czyli naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a po drugie jeśli nawet nastąpiło faktyczne naruszenie tych przepisów poprzez nieokazanie legitymacji służbowej przez inspektora transportu drogowego przeprowadzającego przedmiotową kontrolę przejazdu pojazdem skarżącego, to brak jest jakichkolwiek przesłanek do przyjęcia, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (na prawidłowy przebieg czynności kontrolnych). Należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że wiązanie z czynnością okazania legitymacji służbowej w każdym przypadku istotnych skutków w postaci nieważności postępowania kontrolnego byłoby nadmiernym formalizmem, zważywszy na całkowicie prawidłowo przeprowadzone pozostałe czynności kontrolne i sporządzone protokoły z kontroli. Ponadto skarżący, jak już podniesiono wyżej, w żadnym momencie nie kwestionował istotnych faktów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia (brak stosownego zaświadczenia). Reasumując, nie potwierdził się w żadnym stopniu zarzut skarżącego naruszenia przepisów art. 70 ust. 1 i 1a ustawy o transporcie drogowym przez błędną ich wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Prawidłowe było wskazanie przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku rozumienia powyższych przepisów i stwierdzenie, że ewentualne naruszenie obowiązku okazania legitymacji służbowej kierowcy przez inspektora transportu drogowego nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Skoro okazało się, że również pozostałe zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania art. 138 § 2 k.p.a. i art. 6 k.p.a. w zw. z art. 145 p 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. poprzez pominięcie ustaleń w zakresie obowiązku okazania legitymacji służbowej nie są uzasadnione i trafne, to brak było jakichkolwiek usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia przepis art. 204 pkt 1 p.p.s.a.