II GSK 3378/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Zabłocka (spr.) Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia del. WSA Barbara Mleczko-Jabłońska Protokolant Paulina Marchewka po rozpoznaniu w dniu 17 sierpnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 czerwca 2015 r. sygn. akt III SA/Gl 622/15 w sprawie ze skargi M.J. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 17 czerwca 2015 r., sygn. akt III SA/GI 622/15 oddalił skargę M.J. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. z dnia 29 stycznia 2015 r. w przedmiocie płatności obszarowych. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w C. (dalej: ARiMR, organ I instancji) decyzją z dnia [...] listopada 2014r. Nr [...] przyznał M.J. (dalej: skarżący) jednolitą płatność obszarową JPO w wysokości 1 985,69 zł do powierzchni stwierdzonej 3,12 ha, z jednoczesnym pomniejszeniem płatności o kwotę 856,22 zł z tytułu zawyżenia powierzchni deklarowanej o 15,0641 % powierzchni stwierdzonej. W uzasadnieniu ARiMR przypomniał, że skarżący ubiegał się o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014 w trybie przepisów ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012r., poz. 1164 ze zm., dalej: ustawa o płatnościach bezpośrednich). Organ wskazał, że weryfikacja akt oraz analiza sprawy wszczętej na podstawie wniosku o przyznanie płatności na rok 2014 w zakresie jednolitej płatności obszarowej (JPO) wykazała, że wnioskodawca zadeklarował jedną działkę rolną oznaczoną symbolem A o łącznej powierzchni 3,59 ha zlokalizowaną na działce ewidencyjnej nr 110 w woj. [...], powiecie [...], gminie [...] został kontroli w zakresie kompletności i zgodności danych, które nie wykazały nieprawidłowości. W toku kontroli administracyjnej przeprowadzonej na kolejnym etapie obsługi sprawy z wykorzystaniem Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli stwierdzono błędy. Powierzchnia deklarowana do jednolitej płatności obszarowej na działce ewidencyjnej o identyfikatorze [...] była większa od maksymalnego kwalifikowalnego obszaru (PEG) występującego na tej działce ewidencyjnej zgodnie z systemem identyfikacji działek rolnych. Dalej organ wyjaśnił, że w ramach kontroli administracyjnej obowiązkowo przeprowadzana jest kontrola wizualna dostępnych załączników graficznych polegająca na sprawdzeniu czytelności wprowadzonych przez rolnika oznaczeń i adnotacji, przylegania działek ewidencyjnych, na których zadeklarowano działkę rolną oraz weryfikacji czy zadeklarowane działki leżą na terenach kwalifikujących się do płatności. Kontrola administracyjna przebiega w oparciu o dane wektorowe PEG_JPO, Powierzchnie PEG_JPO są to powierzchnie ewidencyjno-gospodarcze wyliczane na podstawie danych wektorowych pozyskanych z obrazu ortofotomapy. W wyniku tej kontroli organ I instancji stwierdził, że maksymalna powierzchnia użytków rolnych znajdująca się w obrębie ww. działki ewidencyjnej kwalifikująca się do płatności jest mniejsza, niż zadeklarował wnioskodawca we wniosku na rok 2014. W konsekwencji z łącznej powierzchni 3,59 ha zadeklarowanej do płatności JPO, organ I instancji wykluczył powierzchnię 0,47 ha jako niekwalifikującą się do płatności. Obszar zatwierdzony przez ARiMR wyniósł 3,12 ha, a zatem zawyżenie powierzchni deklarowanej wyniosło 0,47 ha, co stanowiło 15,0641 % powierzchni stwierdzonej. Po rozpoznaniu odwołania Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. (dalej: organ II instancji, organ odwoławczy) decyzją z dnia [...] stycznia 2015r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. W uzasadnieniu organ wskazał, że kontrola administracyjna wniosków o przyznanie płatności do gruntów rolnych odbywa się z wykorzystaniem dostępnej w systemie ZSZiK ortofotomapy, stanowiącej źródło dokonywania pomiarów powierzchni. Stosowane zasady weryfikacji powierzchni zgodne są z obowiązującym prawem wspólnotowym. Podkreślił również, że to obowiązkiem producenta rolnego jest podanie faktycznych powierzchni użytkowanych rolniczo i utrzymywanych zgodnie z normami. Składany przez niego wniosek o płatności winien być prawidłowy pod względem faktycznym i prawnym. Organ odwoławczy zauważył, że skarżący nie przedłożył dowodu na potwierdzenie, iż użytkuje powierzchnię zadeklarowaną we wniosku na 2014 r., a ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach bezpośrednich). Organ II instancji podkreślił także, że wyraźnie ograniczona została w ustawie o płatnościach zasada czynnego udziału strony w postępowaniu i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań, wyrażona w art. 10 § 1 k.p.a. W art. 3 ust. 2 pkt 4 ustawy o płatnościach bezpośrednich określono, iż organ prowadzący postępowanie zapewnia stronom na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania, przy czym nie stosuje się art. 81 k.p.a. (wyłączono stosowanie tzw. domniemania faktycznego). Tym samym organ został zwolniony z obowiązku zapewnienia stronie, która nie składa takiego żądania, czynnego udziału w sprawie, w tym możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Organ odwoławczy podkreślił również, że w kontekście art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach procedura obowiązująca w ramach systemu identyfikacji działek, której instrumentem i narzędziem są ortofotomapy, jakkolwiek ma charakter obligatoryjny, to jednak nie wyłącza, ani też nie wyklucza wykorzystywania innych środków dowodowych, które muszą być jednak przedstawione przez stronę. Dalej organ argumentował, że skarżący miał obowiązek poprawić wstępnie zadrukowany formularz wniosku na rok 2014, jeżeli jakakolwiek podana w nim informacja była błędna, a w stosownych przypadkach wskazać nowy obrys działki ewidencyjnej oraz rolnej. Wartości powierzchni PEG podane w Informacji mogą się bowiem różnić w poszczególnych okresach czasu, a wynika to z nieaktualnego obrazu ortofotomapy. Oznaczone na materiale graficznym granice działki ewidencyjnej mogą nie pokrywać się ze stanem faktycznym użytkowania, a na podstawie tak wyznaczonych granic na materiale graficznym została wstępnie określona powierzchnia kwalifikowana do płatności (PEG). Powierzchnia ta jest sukcesywnie aktualizowana z obrazem ortofotomapy. Aktualizacja PEG jest zatem procesem ciągłym, a efektem końcowym prac są zgodne dane, tzn. poprawnie wyznaczone granice działek ewidencyjnych oraz poprawnie oznaczone powierzchnie niekwalifikujące się do płatności typu (las, zabudowania, wody, obszary komunikacyjne, inne). W skardze wnioskodawca powtórzył te same zarzuty i argumentacje prawną, co w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalając skargę wyrokiem z dnia 17 czerwca 2015 r. stwierdził, że nie dopatrzył się naruszenia prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji stwierdził, że ustawa o płatnościach modyfikuje zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym określoną w art. 10 k.p.a. ograniczając, z mocy art. 3 ust. 2 pkt 4 ustawy o płatnościach bezpośrednich, udział strony w tym postępowaniu. Zgodnie z jego treścią organ prowadzący postępowanie zapewnia stronom na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania, przy czym nie stosuje się art. 81 k.p.a. (wyłączono stosowanie tzw. domniemania faktycznego). W konsekwencji jeżeli strona nie złożyła wniosku dotyczącego udziału w sprawie, w tym możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, organ został zwolniony z obowiązku zapewnienia ich stronie. WSA wskazał, że organ dokonał kontroli administracyjnej, a nie kontroli na miejscu. Już z tej przyczyny zarzut skarżącego dotyczący pozbawienia go udziału w sprawie jest chybiony. Ponadto podniósł, że organ wskazał, iż przepisy w zakresie płatności stanowią wyjątek od zasady określonej w art. 10 k.p.a., wobec czego prawidłowo uznał, że nie miał obowiązku informowania strony o przeprowadzonej kontroli administracyjnej wniosku. Sąd I instancji podzielił również stanowisko organu, że skarżący miał obowiązek poprawić wstępnie zadrukowany formularz wniosku na rok 2014, jeżeli jakakolwiek podana w nim informacja była błędna, a także wskazać nowy obrys działki ewidencyjnej oraz rolnej. Wartości powierzchni PEG podane w Informacji mogą się bowiem różnić w poszczególnych okresach czasu, a wynika to z nieaktualnego obrazu ortofotomapy. Na formularzu wniosku o przyznanie płatności złożonego w ARiMR w dniu 3 kwietnia 2013r. przez stronę w sekcji IX. Oświadczenia i zobowiązania – skarżący został nie tylko poinformowany o podstawowych zasadach dotyczących przyznawania płatności obszarowych, ale także potwierdził ten fakt własnoręcznym podpisem w punkcie 22. W rezultacie posiadał on stosowną wiedzę w zakresie swoich praw i obowiązków, jak również trybu postępowania wszczętego wnioskiem o przyznanie płatności. Wobec powyższego skarżący był zobowiązany sprawdzić i skorygować obszar działki, do której złożył wniosek o przyznanie płatności. M.J. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Wyrokowi zarzucił naruszenie prawa w postaci art. 3 ust. 2 pkt 4 ustawy o płatnościach bezpośrednich poprzez przyjęcie, że przepis ten pozwala organowi na przeprowadzenie kontroli bez jakiegokolwiek poinformowania strony o jej prowadzeniu, a także naruszenie art. 3 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy poprzez przyjęcie, że brak poinformowania strony o kontroli i możliwości zajęcia stanowiska w sprawie jest zgodny z zasadą praworządności. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 dalej jako "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 ww. ustawy. Wobec takich regulacji poza sporem pozostaje okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest jedynie zbadanie przez ten Sąd, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego, czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie prawa w postaci art. 3 ust. 2 pkt 4 ustawy o płatnościach bezpośrednich poprzez przyjęcie, że przepis ten pozwala organowi na przeprowadzenie kontroli bez jakiegokolwiek poinformowania strony o jej prowadzeniu, a także naruszenie art. 3 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy poprzez przyjęcie, że brak poinformowania strony o kontroli i możliwości zajęcia stanowiska w sprawie jest zgodny z zasadą praworządności. Naczelny Sąd Administracyjny po przeanalizowaniu zarzutów skargi kasacyjnej uznał, że została ona oparta na podstawie pkt 2 art. 174 p.p.s.a., czyli naruszeniu przepisów postępowania. Przed odniesieniem się do zarzutów kasacyjnych należy przypomnieć, że w rozpoznawanej sprawie M>.J. złożył wniosek o przyznanie jednolitej płatności obszarowej w trybie przepisów ustawy o płatnościach bezpośrednich. W trakcie dokonywanej, co jest istotne dla rozpoznawanej sprawy, kontroli administracyjnej wniosku stwierdzono, że maksymalna powierzchnia użytków rolnych znajdująca się w obrębie działki ewidencyjnej kwalifikująca się do płatności jest mniejsza, niż zadeklarował wnioskodawca we wniosku na rok 2014, bowiem na zadeklarowanej działce stwierdzono zadrzewienia i zakrzaczenia. Kontrola administracyjna przebiegła w oparciu o dane wektorowe PEG_JPO czyli powierzchnie ewidencyjno-gospodarcze wyliczane na podstawie danych wektorowych pozyskanych z obrazu ortofotomapy. Powyższe nieprawidłowości spowodowały przyznanie płatności skarżącemu w pomniejszonej wysokości. Naczelny Sąd Administracyjny mając na uwadze przedstawione zarzuty przede wszystkim podkreśla, że zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich, w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów oraz wsparcia specjalnego organ administracji publicznej: 1. stoi na straży praworządności, 2. jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, 3. udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, 4. zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Tym samym organ został zwolniony z obowiązku zapewnienia stronie, która nie składa takiego żądania, czynnego udziału w sprawie, w tym możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Mając na uwadze art. 3 ust. 2 pkt 4 ustawy o płatnościach bezpośrednich należy wyjaśnić, że w celu weryfikacji zgodności deklarowanej przez rolników powierzchni działek rolnych z kryteriami warunkującymi przyznanie płatności w rozporządzeniu Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającym szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/ 2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (dalej: rozporządzenie nr 1122/2009) przewidziano dwa rodzaje weryfikacji zgodności wniosków z kryteriami kwalifikowalności tj. kontrole administracyjne i kontrole na miejscu. Kontrole administracyjne i kontrole na miejscu, przeprowadza się w taki sposób, aby skutecznie sprawdzić zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc, oraz przestrzeganie istotnych wymogów i norm dla wzajemnej zgodności (art. 26 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009). O ile kontroli administracyjnej poddawane są wszystkie wnioski o przyznanie płatności, to przeprowadzenie kontroli na miejscu nie jest już regułą. Stosownie do art. 28 ust. 1 rozporządzenia 1122/2009 kontrole administracyjne służą wykrywaniu nieprawidłowości, w szczególności przez stosowanie narzędzi informatycznych. Przy czym podkreślenia wymaga, że kontrola administracyjna (a zatem kontrola z wykorzystaniem środków informatycznych) ma znaczenie zasadnicze, a kontrola na miejscu może być stosowana jako uzupełnienie tej kontroli administracyjnej, co wynika z art. 20 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, nr 247/2006, nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE L 30 z 31.01.2009, str. 16, ze zm.; dalej: rozporządzenie nr 73/2009). W sytuacji wykrycia nieprawidłowości w trakcie kontroli administracyjnej oraz w sytuacji gdy na podstawie systemu informacji geograficznej organ nie może ustalić rzeczywistej powierzchni działek rolnych uprawnionych do przyznania płatności, ma on możliwość przeprowadzenia kontroli na miejscu celem dokładniejszej weryfikacji podanych przez wnioskodawcę danych. Z powołanego art. 28 ust. 1 lit. c) rozporządzenia nr 1122/2009 wynika, że kontrole administracyjne dotyczą zgodności między działkami rolnymi zadeklarowanymi a działkami referencyjnymi w systemie identyfikacji działek rolnych. Natomiast art. 17 rozporządzenia nr 73/2009 stanowi, że system identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych. Korzysta się z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych (...). Omawiany przepis wskazuje sposoby prawidłowej identyfikacji działek rolnych. Mając na uwadze powyższe należy uznać, że tak szczególny tryb postępowania w tego rodzaju kontroli wyłącza obowiązek organu powiadamiania wnioskodawcy o czasie i miejscu przeprowadzania czynności kontrolnych. Jak wykazano powyżej kontrola administracyjna dotyczy każdego złożonego wniosku i jest obligatoryjna. Polega ona z urzędu na obowiązkowym zweryfikowaniu, przez organ, zgodności między działkami zadeklarowanymi a działkami referencyjnymi w Zintegrowanym Systemie Zarządzania i Kontroli (ZSZiK) zawierającym materiały kartograficzne (mapy i ortofotomapy), oraz przy wykorzystaniu geograficznego systemu informacji (GIS) zawierającego bazy danych referencyjnych dla ocen kwalifikowalności wniosków. Zatem zupełnie nieuzasadnionym byłoby informowanie wnioskodawcy o terminie dokonywania ww. czynności kontrolnych. Ponadto przywołane powyżej rozporządzenia unijne oraz ustawa o płatnościach bezpośrednich nie zawiera regulacji, z której wynika obowiązek informowania strony o przeprowadzeniu kontroli administracyjnej. Warto jednocześnie zaznaczyć, że ustawodawca unijny przewidział możliwość informowania strony wyłącznie o kontroli na miejscu. Zgodnie z art. 27 rozporządzenia nr 1122/2009 kontrole na miejscu mogą być zapowiadane, jeżeli nie zagraża to celowi kontroli. Kontrole na miejscu są przeprowadzane bez uprzedzenia, a tylko jeżeli nie zagrażałoby to celowi kontroli można o niej zawiadomić z wyprzedzeniem ograniczonym do koniecznego minimum, który to okres nie może przekraczać 48 godzin z wyjątkiem uzasadnionych przypadków. Dodatkowo z art. 31 ust. 4 z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach bezpośrednich wynika, że czynności kontrolne mogą być wykonywane podczas nieobecności rolnika także wówczas, gdy rolnik został zawiadomiony o kontroli zgodnie z art. 27 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009. Wynika stąd, że w przypadku kontroli na miejscu zasadą jest ich niezapowiadanie, a wcześniejsze powiadomienie o nich jest wyjątkiem, z którego skorzystanie może być rozważane wyłącznie pod względem celowościowym. Dla prawidłowości postępowania ważne jest natomiast, by rolnik został poinformowany o jej wynikach i miał możliwość wypowiedzenia się co do ustaleń poczynionych w trakcie kontroli. Skoro ustawodawca unijny (ani polski) nie przewidział jako reguły informowania strony o przeprowadzeniu kontroli na miejscu, trudno jest przyjąć, że w przypadku kontroli administracyjnej organ miałby taki obowiązek względem wnioskodawcy. Wobec tego brak poinformowania strony przez organ o kontroli administracyjnej nie stanowił naruszenia art. 3 ust. 2 pkt 4 ustawy o płatnościach i był zgodny z zasadą praworządności wynikającą z art. 3 ust. 2 pkt 1 tej ustawy. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.