II GSK 3467/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Zabłocka po rozpoznaniu w dniu 4 sierpnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M.T. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 25 września 2015 r. sygn. akt I SAB/Sz 15/15 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi M.T. na bezczynność Naczelnika Urzędu Skarbowego w P. w postępowaniu egzekucyjnym postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie postanowieniem z dnia 25 września 2015 r. o sygn. akt I SAB/Sz 15/15 orzekając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) odrzucił skargę M.T. na bezczynność Naczelnika Urzędu Skarbowego w P. w postępowaniu egzekucyjnym. Wyjaśniając motywy podjętego rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że M.T. wniosła bezpośrednio do sądu skargę na bezczynność Naczelnika Urzędu Skarbowego w P. polegającą na niedoręczeniu skarżącej odpisów tytułów wykonawczych, na podstawie których podjęto wobec niej czynności egzekucyjne. Sąd przekazał skargę organowi, a następnie organ wraz z odpowiedzią na skargę przekazał ją sądowi, wnosząc o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej. Odrzucając skargę Sąd stwierdził, że stosownie do art. 26 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r., poz. 1619 ze zm., dalej: u.p.e.a.) tytuł wykonawczy jest dokumentem urzędowym niezbędnym do wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Dokument ten stwierdza istnienie i wymagalność obowiązku, do wykonania którego ma doprowadzić wszczęte na jego podstawie postępowanie egzekucyjne i nie mieści się w katalogu spraw, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Tytuł wykonawczy nie rozstrzyga żadnej sprawy administracyjnej, nie jest decyzją ani postanowieniem oraz nie jest aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Żaden przepis szczególny nie przyznaje sądowi administracyjnemu kompetencji do kontroli tytułu wykonawczego. Skarga na tytuł wykonawczy jest zatem niedopuszczalna. Podobnie, jak przyjął Sąd skargą do sądu nie jest objęte doręczenie odpisu tytułu wykonawczego. Doręczenie stanowi czynność materialno-techniczną. Fakt doręczenia ma jedynie ten skutek, że od daty doręczenia odpisu tytułu wykonawczego dla zobowiązanego biegnie termin do wniesienia zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Sąd podkreślił, że zobowiązanie organu tylko do dokonania czynności doręczenia nie może być dokonywane w ramach kompetencji sądu zakreślonych w art. 3 § 2 pkt 1 i 8 w związku z art. 149 p.p.s.a. Reasumując Sąd uznał, że czynność doręczenia odpisu tytułu wykonawczego nie mieści się w katalogu opisanym w art. 3 § 2 i § 3 p.p.s.a. Tym samym niedokonanie takiego doręczenia nie może być przedmiotem skargi na bezczynność organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., więc sprawa z tej skargi nie należy do właściwości sądu administracyjnego, co skutkowało odrzuceniem skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. M.T. w skardze kasacyjnej od powyższego postanowienia wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy WSA w Szczecinie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia, a w szczególności: a) art. 3 § 2 pkt 4 i 8 p.p.s.a. poprzez uznanie, że zaskarżenie bezczynności Naczelnika Urzędu Skarbowego w P. polegającej na niedoręczeniu skarżącej tytułów wykonawczych, na podstawie których była prowadzona egzekucja – nie było dopuszczalne, albowiem tego rodzaju czynności jak doręczenie nie są objęte kognicją sądu administracyjnego, w sytuacji gdy ze wskazanego przepisu wynika, że skarga do sądu administracyjnego przysługuje również na podejmowane przez organ szeroko pojęte czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, do których należy zaliczyć czynność polegającą na doręczeniu bądź nie tytułu wykonawczego, b) naruszenie art. 3 § 2 pkt 4 i 8 w zw. z art. 149 i 58 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie nie ma miejsca bezczynność Naczelnika Urzędu Skarbowego w P. w zakresie doręczenia skarżącej wydanych przeciwko niej tytułów wykonawczych oraz błędne przyjęcie, iż ustalenie okoliczności związanych z brakiem doręczenia tytułów wykonawczych, które wiązałyby się z formalnych wszczęciem egzekucji administracyjnej – pozostaje poza zakresem kompetencji sądu administracyjnego w postępowaniu ze skargi na bezczynność organu; c) art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz 26 § 5 u.p.e.a. poprzez odrzucenie złożonej skargi na bezczynność organu egzekucyjnego zamiast zobowiązania tego organu do wywiązania się ze spoczywającego na nim obowiązku doręczenia skarżącej tytułów wykonawczych, na podstawie których prowadzona była egzekucja, co doprowadziło do zaakceptowania stanu jako zgodnego z prawem, w którym przeciwko skarżącej prowadzono egzekucję administracyjną mimo nie doręczenia jej podstaw egzekucji – tytułów wykonawczych. d) art. 26 § 5 u.p.e.a. poprzez błędne przyjęcie w okolicznościach faktycznych sprawy, iż tytuły wykonawcze, na podstawie których prowadzono przeciwko skarżącej egzekucję weszły do obrotu prawnego i wywołały skutki prawne związane z doręczeniem dłużnikowi tytułów (wszczęcie postępowania egzekucyjnego), e) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie w uzasadnieniu wyroku, iż w przedmiotowej sprawie strona skarżąca była uprawniona do złożenia innych środków odwoławczych związanych z toczącą się egzekucją wraz z wnioskami o przywrócenie terminu na dokonanie tych czynności w sytuacji, gdy przedmiotowe tytuły wykonawcze nigdy nie weszły do obrotu prawnego, a co za tym idzie – egzekucja przeciwko skarżącej nigdy formalnie nie została wszczęta. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W pierwszej kolejności przypomnieć należy, że stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 p.p.s.a. Nieważność postępowania w tej sprawie nie wystąpiła. Z art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. wynika, że skargę kasacyjną można oprzeć na dwóch podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna M.T. została oparta na podstawie wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. i jako wniesiona od postanowienia Sądu I instancji wydanego na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. odrzuceniu skargi z tego powodu, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym (art. 182 § 1 p.p.s.a.), na którym sąd kasacyjny orzeka w składzie jednego sędziego (art. 182 § 3 p.p.s.a.). Skarga kasacyjna jest w sposób oczywisty niezasadna. W ocenie NSA zarzuty określone w skardze kasacyjnej zmierzają do podważenia stanowiska Sądu I instancji, zgodnie z którym skarga na bezczynność organu, polegającą na niedoręczeniu stronie odpisu tytułu wykonawczego jest niedopuszczalna, gdyż czynność taka nie jest inną czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 i 8 p.p.s.a., a zatem sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, więc skarga podlega odrzuceniu stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Odnosząc się do zarzutu powołanego w pkt. a) skargi kasacyjnej wyjaśnić przede wszystkim należy, że zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym przed 15 sierpnia 2015 r., zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2015 r., poz. 658), kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: /.../ pkt 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; /.../ pkt 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a; Zdaniem NSA nie może być kwestionowane, że – jak trafnie stwierdził Sąd I instancji w kontrolowanym postanowieniu – tytuł wykonawczy nie podlega kontroli sądu administracyjnego, co nie budzi wątpliwości w judykaturze i o czym sąd kasacyjny już orzekał (patrz: np. postanowienie z dnia 8 stycznia 2014 r. o sygn. akt II GSK 2415/13, postanowienie z dnia 9 czerwca 2016 r. o sygn. akt II GSK 2474/16), zatem skarga na tytuł wykonawczy jest niedopuszczalna. Skoro skarga na tytuł wykonawczy nie przysługuje, to tym bardziej brak jest podstaw do przyjęcia, że przysługuje skarga na bezczynność organu, który nie doręczyłby stronie, choć powinien, odpisu tytułu wykonawczego. Materialno-techniczna czynność doręczenia odpisu tytułu wykonawczego nie mieści się w katalogu innych czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. tym samym nie może być również przedmiotem skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a jak wskazuje art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Po doręczeniu zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego organ nie prowadzi przecież ani postępowania administracyjnego, ani sądowoadministracyjnego, tylko postępowanie egzekucyjne w administracji. W tym postępowaniu zobowiązany może wnieść zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej (art. 33 § 1 u.p.e.a.), natomiast w myśl art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym, na które przysługuje zażalenie podlega kontroli sądu administracyjnego sprawowanej w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Należy mieć również na uwadze, że podstawą zarzutu z art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. może być m.in. nieistnienie egzekwowanego obowiązku. Ze względu na powyższe zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 4 i 8 p.p.s.a. jest niezasadny. Odnosząc się do zarzutu z pkt. b) skargi kasacyjnej tj. naruszenia art. 3 § 2 pkt 4 i 8 w zw. z art. 149 i 58 p.p.s.a. należy zaznaczyć, że skarżąca nie powołała, która z jednostek redakcyjnych art. 149 p.p.s.a. (w przepisie tym bowiem umieszczono dwie §§) została naruszona co również dotyczy art. 58 p.p.s.a. (w przepisie tym umieszczono cztery jednostki redakcyjne w postaci paragrafów). Należy zauważyć, że przez przytoczenie podstaw kasacyjnych, o których stanowi art. 176 p.p.s.a. rozumieć należy przede wszystkim dokładne wskazanie podstawy kasacyjnej oraz określenie tych przepisów prawa, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. W świetle piśmiennictwa i orzecznictwa przez "podstawę kasacyjną" należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd pierwszej instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd I instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 14 lipca 2015 r., sygn. akt II FSK 1708/13, Lex nr 1767948). ). Naczelny Sąd Administracyjny, jako związany granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a,), nie ma kompetencji dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to bowiem powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony. Z uwagi zatem na sformułowanie tego zarzutu, uchyla się on spod merytorycznej kontroli sądu kasacyjnego. Powyższy wywód dotyczy również zarzutu z pkt. c) tj. art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz 26 § 5 u.p.e.a. i pkt. d) art. 26 § 5 u.p.e.a. skargi kasacyjnej. NSA nie może odnieść się do zarzutu naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. ponieważ przepis ten został zapewne wskazany omyłkowo, nie zawiera bowiem unormowań, które mogłyby być naruszone przez sąd, ponadto nie zawiera dwóch wskazanych przez kasatora jednostek redakcyjnych. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 26 § 5 u.p.e.a. należy podkreślić, że zarzut ten został sformułowany niepoprawnie, bowiem przepis art. 26 § 5 u.p.e.a. zawiera dwie jednostki redakcyjne składając się z dwóch punktów, a skarżący nie sprecyzował, który z nich został w jego ocenie naruszony przez Sąd. Wada ta uniemożliwia rozpatrzenie tak postawionego zarzutu. Odnosząc się do ostatniego sformułowanego zarzutu w skardze kasacyjnej tj. naruszenia przez sąd art. 141 § 4 p.p.s.a. należy uznać, iż jest on niezasadny albowiem Sąd I instancji nie wyraził poglądu, iż strona skarżąca była uprawniona do złożenia innych środków odwoławczych związanych z toczącą się egzekucją wraz z wnioskami o przywrócenie terminu na dokonanie tych czynności. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. postanowił jak w sentencji.