II GSK 3476/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło – Chlabicz Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Sylwester Miziołek (spr.) Protokolant Anna Sobińska po rozpoznaniu w dniu 9 sierpnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [A.] S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lipca 2015 r., sygn. akt V SA/Wa 568/15 w sprawie ze skargi [A.] S.A. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania ze środków z budżetu Unii Europejskiej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 lipca 2015r. oddalił skargę [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] listopada 2014r. w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z budżetu Unii Europejskiej. Stan sprawy przyjęty przez Sąd I instancji przedstawiał się następująco: Skarżąca 16 grudnia 2010r. zawarła umowę o dofinansowanie projektu: [...] w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki. Skarżącej przyznano dofinansowanie na realizację Projektu w kwocie 12.002.256 zł. Głównym celem projektu było zwiększenie konkurencyjności i umiejętności na rynku pracy przez 1816 osób pracujących, zatrudnionych na terenie województwa mazowieckiego. Do jego osiągnięcia miało przyczynić się nabycie nowych, uzupełnienie lub podwyższenie kwalifikacji i umiejętności poprzez udział w szkoleniach w ramach ośmiu bloków szkoleniowych: MS Office Specialist, rachunkowość i finanse, zarządzanie kryzysem w firmie, radzenie sobie z konfliktem i stresem, komunikacja interpersonalna, prezentacje i wystąpienia publiczne, kurs języka angielskiego, menadżer projektów, a także pozytywne zmiany w obszarze cech osobowych u uczestników projektu. We wniosku o dofinansowanie, w części uzasadnienie kosztów przeznaczonych na każde ze szkoleń pn. Menadżer projektów i Kierownik projektu (1.352 819zł) Skarżąca wskazała, że szkolenia te będą odbywały się w systemie weekendowym. Wykonawca szkolenia zostanie zobowiązany do zapewnienia każdemu uczestnikowi materiałów szkoleniowych, transportu na i z miejsca szkolenia, wyżywienia w okresie szkolenia, zapewni sale szkoleniowe oraz noclegi, a także opiekę rezydenta. Szkolenia odbywały się w latach 2012 – 2013 w Warszawie. W tym okresie sfinansowano nocleg między innymi dla 103 osób, które na stałe zamieszkiwały w Warszawie. Wydatki z tego tytułu rozliczono na podstawie stosownych wniosków Skarżącej o płatności w łącznej kwocie 35.820 zł. Organ I instancji zakwestionował kwalifikowalność tych wydatków, gdyż uznał, że nie spełniają przesłanek racjonalności i niezbędności. Zdaniem organu I instancji, finasowanie noclegu dla 103 uczestników projektu, których miejscem zamieszkania wskazanym podczas rekrutacji była Warszawa, będąca jednocześnie miejscem szkolenia, było nieracjonalne, nieefektywne i zbędne dla realizacji projektu. Nie miało zatem bezpośredniego związku z celami projektu. W związku z powyższym, organ I instancji koszty noclegów dla tych osób uznał za wydatki niekwalifikowane, o czym Skarżąca została poinformowana w Zaleceniach pokontrolnych z 16 czerwca 2014r. W związku z brakiem zapłaty kwoty wskazanej w wezwaniu do zapłaty, decyzją z 2 października 2014r. organ I instancji zobowiązał Skarżącą do zwrotu dofinansowania wykorzystanego z naruszeniem stosownych procedur w kwocie 35 820 zł wraz z odsetkami. Minister, po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Zgodził się z organem I instancji co do tego, że dla osiągnięcia celu Projektu, tj. zwiększenia konkurencyjności na rynku pracy przez 1816 osób pracujących, zatrudnionych na terenie województwa mazowieckiego, nie było niezbędne sfinansowanie noclegu dla wszystkich uczestników projektu, w tym 103 osób mieszkających w miejscowości, w której szkolenia zostały zorganizowane. W opinii organu odwoławczego, fakt wspólnego spędzania czasu poza zajęciowego przez uczestników Projektu pozostaje bez wpływu na osiągnięcie celu projektu. Idea realizacji Projektu zakłada bowiem, że po odpowiednim zdiagnozowaniu problemu, planuje się do realizacji konkretne zadania, mające doprowadzić do osiągnięcia zakładanych rezultatów. W przedmiotowym Projekcie cele zostały osiągnięte, jednak fakt zapewnienia wszystkim uczestnikom noclegów nie miał znaczenia. Organ odwoławczy nie zakwestionował przy tym faktu, że wspólne spędzanie przez uczestników czasu wolnego dało możliwość do wymiany doświadczeń, integracji, nawiązania nowych relacji i mogło stanowić dla nich pewną wartość dodaną z tytułu uczestnictwa w Projekcie, jednak nie to było jego celem. Zgodnie z Wytycznymi, jednym z podstawowych warunków kwalifikowalności wydatków jest ich niezbędność dla realizacji projektu i bezpośredni związek z celami projektu (rozdział 3 Ogólne zasady kwalifikowania wydatków, podrozdział 1 pkt 1 lit, a). Takiego celu zdaniem Ministra nie spełniały wydatki z tytułu zapewnienia noclegu uczestnikom szkolenia w sytuacji, gdy ich miejscem zamieszkania było jednocześnie miejsce szkolenia, co potwierdzili nawet sami uczestnicy. Zdaniem Ministra, dokonanie we wniosku o dofinansowanie założenia dotyczącego finansowania kosztów zakwaterowania dla uczestników projektu, nie przesądza o tym, że każdemu z uczestników koszty noclegu zostaną sfinansowane. Pozytywna opinia Instytucji Pośredniczącej co do założeń finansowych ujętych w budżecie projektu nie zwalniała bowiem Beneficjenta ze szczegółowego analizowania ponoszonych wydatków, w tym ich racjonalności i efektywności w toku realizacji projektu. Tym bardziej, że na etapie wniosku aplikacyjnego nie były znane adresy zamieszkania przyszłych uczestników projektu, poza informacją, że będą to osoby z województwa mazowieckiego. Skarżąca, jak i instytucja oceniająca projekt, nie mieli wówczas wiedzy, jaka część uczestników projektu będzie posiadała adres zamieszkania w miejscowości realizacji szkolenia i czy w ogóle takie osoby będą brały udział w projekcie. Dopiero po przeprowadzeniu rekrutacji do projektu i wyborze jego uczestników Agencja miała wiedzę o miejscu ich zamieszkania. W czasie zatwierdzania wniosku do realizacji, IP nie posiadała informacji o miejscu przeprowadzenia szkolenia. Nie posiadała jej również Agencja. Racjonalność i efektywność wydatków podlegała ocenie po przeprowadzeniu rekrutacji, w tym co do faktycznej potrzeby zapewnienia wszystkim uczestników noclegów. Minister zauważył, że IP na etapie przyjmowania do realizacji wniosku o dofinansowanie nie zgłaszała zastrzeżeń do możliwości sfinansowania noclegów, gdyż w tamtym czasie nie posiadała wiedzy co do miejsca zamieszkania wszystkich uczestników projektu i miejsca przeprowadzenia szkoleń. Reasumując, Minister zauważył, że ocena kwalifikowalności wydatków dokonywana jest wieloetapowo, zarówno na etapie wyboru projektu, jak i na etapie realizacji i rozliczania projektu (Wytyczne, rozdz. 3.5 - Ocena kwalifikowalności wydatków). Zgodnie z zapisami Zasad kontroli w ramach PO KL (rozdz. 5.5 Kontrole po zakończeniu realizacji projektu), możliwa jest kontrola po zakończeniu realizacji projektu i jego końcowym rozliczeniu. Co do zasady, wynika ona z procedur związanych z odzyskiwaniem środków niekwalifikowalnych. Na każdym z ww. etapów procedury kontrolnej możliwe jest więc stwierdzenie wydatków niekwalifikowalnych. Zatem fakt niekwestionowania zasadności ponoszonych w projekcie wydatków na etapie rozliczania projektu nie przesądza o tym, że w projekcie takie nieprawidłowości nie wystąpiły. Sąd I instancji oddalając skargę na tą decyzję za prawidłową uznał argumentacje organu co do niekwalifikowalnego charakteru wydatku poniesionego za noclegi 103 osób mieszkających w tej samej miejscowości, w której odbywały się warsztaty. Wskazał, że na podstawie umowy o dofinansowanie beneficjent w myśl § 3 umowy zobowiązał się do realizacji projektu na podstawie wniosku oraz zapoznał się z treścią Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki jak również zobowiązał się przy wydatkowaniu środków przyznanych w ramach projektu do stosowania aktualnych Wytycznych. Zgodnie z ich treścią wydatek kwalifikowany to wydatek spełniający warunki umożliwiający jego całkowite lub częściowe pokrycie środkami przeznaczonymi na realizację Programu Operacyjnego. Co do zasady wszystkie wydatki były kwalifikowalne, o ile były niezbędne dla realizacji projektu - mały bezpośredni związek z celami projektu, były racjonalne i efektywne - nie były zawyżone w stosunku do cen i stawek rynkowych oraz spełniały wymogi efektywnego zarządzania finansami. W przypadku potwierdzenia, że wydatek został uznany za niekwalifikowany, następowało naruszenie umowy o dofinansowanie w związku z zapisami mających zastosowanie Wytycznych, a w konsekwencji dochodziło do naruszenia treści art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych. W ocenie Sądu I instancji poniesienie wydatku za noclegi 103 osób mieszkających w tej samej miejscowości, w której odbywały się warsztaty, oznaczało nieefektywne wykorzystanie środków publicznych, co stanowiło naruszenie Wytycznych. Taki wydatek nie mógł zostać uznany za racjonalny i efektywny oraz nie był niezbędny. Możliwa była bowiem realizacja założonych celów bez zapewnienia tym osobom noclegów. Związane z tym koszty nie były niezbędne do realizacji projektu zaś ich poniesienie, mimo braku ich faktycznego uzasadnienia, nie mogło przemawiać za stwierdzeniem dyskryminacji osób (ograniczeniu dostępu) ze względu na miejsce zamieszkania. Sąd zauważył, że organy nie kwestionowały uczestnictwa tych osób w warsztatach, a jedynie wydatek na ich noclegi, jako nieracjonalny. Sąd podzielił stanowisko organu, że doszło do naruszenia zapisu podrozdziału 3.1 pkt 1 lit. d) Wytycznych, w myśl których wydatki powinny dotyczyć towarów dostarczonych lub usług wykonanych oraz zaliczek dla wykonawców poniesionych zgodnie z sekcją 3.1.1 pkt 4, o ile ten warunek ma zastosowanie. Udostępnienie do dyspozycji skarżącej pokojów dla uczestników warsztatów, nie oznaczało wykonania usługi wobec nieskorzystania z nich przez trzech uczestników warsztatów. Sąd podzielił stanowisko Ministra, że skarżąca miała możliwość zabezpieczenia się przed zaistniałą sytuacją, przykładowo zastrzegając w zapytaniu ofertowym i w umowie z wykonawcą możliwość zmniejszenia płatności na podstawie stosownych obliczeń związanych z liczbą osób faktycznie korzystających z noclegu hotelowego w trakcie szkoleń, skoro nie miała jeszcze pełnej listy osób mających wziąć udział w szkoleniach. Skarżąca powinna ponosić tylko te koszty, które faktycznie były niezbędne do realizacji celu wskazanego we wniosku. Skarżąca mogła w dniu szkoleń uzyskać informacje od uczestników o ewentualnej rezygnacji z noclegu, co pozwoliłoby ograniczyć ponoszone koszty. Skarżąca nie wykazała, że fakt niewykonania usługi noclegowej faktycznie nie miał wpływu na cenę szkoleń. Zdaniem Sądu, korzystanie z usług pakietowych nie wyklucza co do zasady możliwości dokonywania płatności tylko za wykonane i wykorzystane usługi. Mimo, że Beneficjent działał zgodnie z zapisami zapytania ofertowego oraz umów z wykonawcami, to jednak w sposób nieprawidłowy sporządził zapytanie ofertowe i podpisał niekorzystną umowę, która powodowała niegospodarne (nieracjonalne) wydatkowanie środków publicznych. Dlatego też nie dołożył on wszelkich starań do tego, by zapisy ww. dokumentów umożliwiały podejmowanie działań zasadnych z punktu widzenia Wytycznych i ustawy o finansach publicznych. Nie ma przy tym istotnego znaczenia, czy usługę skonstruowano na zasadzie pakietów, czy też nie. Skarżąca dysponowała środkami publicznymi i zobowiązana była zachować staranność przy ich wydatkowaniu. Sąd I instancji stwierdził, ze poniesiony w sposób nieprawidłowy wydatek, tj. niezgodnie z zapisami podrozdziału 3.1 pkt 1 lit. a i b, odpowiada definicji nieprawidłowości zawartej w art. 2 ust. 7 rozporządzenia nr 1083/2006, zgodnie z którym nieprawidłowość to jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego. Zgodnie z definicją nieprawidłowości ma ona miejsce, gdy tak jak w przypadku Skarżącej, dojdzie do naruszenia przepisów krajowych, przykładowo w zakresie niegospodarnego wydatkowania środków unijnych, w wyniku czego środki publiczne wydatkowane na ten cel zostają uznane za niekwalifikowalne i podlegają zwrotowi. W przedmiotowej sprawie mogła powstać szkoda w budżecie ogólnym UE poprzez finansowanie wydatku w wyższej wysokości niż wynikałoby to z zasady racjonalnego i najbardziej efektywnego ponoszenia wydatków. Już w tym momencie zrealizowane są przesłanki określone w definicji nieprawidłowości, gdyż środki pomocowe zostały wydatkowane niezgodnie z procedurami, następnie rozliczone w zatwierdzonych wnioskach o płatność i zrefundowane ze środków publicznych. Zdaniem Sądu, w realiach niniejszej sprawy szkoda stanowi kwotę wydatków uznanych za niekwalifikowalne i została w istocie poniesiona. Szkoda nie musi być przy tym konkretną stratą finansową, gdyż do stwierdzenia, że miała miejsce nieprawidłowość wystarczy, że istniało zagrożenie, że szkoda powstanie. Niegospodarne wydatkowanie środków publicznych jest tą nieprawidłowością. Sąd wskazał, że organy prawidłowo uzasadniły sposób obliczenia kwoty wydatków, opierając się na fakturach dokumentujących koszty noclegów. Skargą kasacyjną [...] zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości zarzucając mu naruszenie: 1. przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzje organu II instancji w sytuacji, w której decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 80 k.p.a polegającym na błędnej ocenie materiału dowodowego w sprawie, sprowadzającej się do uznania, iż wydatek związany z zakwaterowaniem uczestników Projektu nie jest racjonalny, efektywny oraz niezbędny, co miało wpływ na wynik sprawy; 2. przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję organu II instancji w sytuacji, w której decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 77 § 1 i art. 107 § 1 w zw. z art. 7 i art. 8 k.p.a polegającym na pominięciu przy rozpatrywaniu sprawy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wskazującego, że zarówno na etapie oceny wniosku o dofinansowanie, jak i w trakcie kontroli podczas realizacji Projektu, osoby kontrolujące dokumentację projektowa nie wnosiły zastrzeżeń do kosztów noclegów dla uczestników, co miało wpływ na wynik sprawy; 3. prawa materialnego, tj. art. 184 ustawy o finansach publicznych w zw. z § 3 umowy o dofinansowanie Projektu polegające na uznaniu wydatków poczynionych przez Skarżącego jako dokonanych niezgodnie z procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu tj. umowy oraz Wytycznych w sytuacji, gdy wydatki te spełniały warunki kwalifikowalności w postaci niezbędności, racjonalności oraz efektywności, co w konsekwencji doprowadziło Sad I instancji do błędnego zastosowania przepisu art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych. 4. art. 2 pkt 7 Rozporządzenia Rady o ustanowieniu przepisów ogólnych dotyczących Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylenie rozporządzenia (WE) 1083/2006 poprzez uznanie wydatków za nieprawidłowy według definicji zawartej w wymienionym przepisie, podczas gdy poniesiony koszt nie spełnia wymogów tego przepisu. Podnosząc te zarzuty skarżąca kasacyjnie Agencja wniosła o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji względnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Minister Infrastruktury i Rozwoju w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie ma uzasadnionych podstaw. Stosownie do treści art. 183 § 1 i § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, która w sprawie nie występuje. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadkach, gdy skarga kasacyjna zostaje oparta na obu podstawach z art. 174 p.p.s.a., Sąd II instancji, co do zasady, dokonuje w pierwszej kolejności oceny naruszeń prawa procesowego. Konieczność takiego działania wynika z tego, że dokonanie kontroli stosowania prawa materialnego staje się możliwe tylko wtedy, gdy zostanie przesądzone, że w postępowaniu przed organami administracyjnymi oraz przed Sądem I instancji nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, bądź też, gdy stronie wnoszącej skargę kasacyjną nie udało się skutecznie zakwestionować ustaleń faktycznych sprawy. Wnosząca skargę kasacyjną strona zarzuca zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów postawionych na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a należy stwierdzić, iż są one nie uzasadnione. Nie sposób zgodzić się ze Skarżącą, że Sąd w sposób nieuprawniony zaakceptował stanowisko organów, które zdaniem Skarżącej jest błędne. Należy wskazać, że Sąd w sposób prawidłowy uznał, ze wydatki ponoszone na nocleg uczestników szkolenia w tej samej miejscowości, w której znajduje się ich miejsce zamieszkania stanowi wydatek nieracjonalny, nieefektywny i zbędny z punktu widzenia projektu. Błędna jest argumentacja Skarżącej, że sporne wydatki były konieczne, jako posiadające bezpośredni związek z celami projektu. Jak podkreślił to Sąd I instancji głównym celem projektu było zwiększenie konkurencyjności na rynku pracy osób dorosłych, pracujących, zatrudnionych na terenie województwa mazowieckiego, cel ten skarżąca miała uzyskać poprzez udział uczestników w szkoleniach, nie sposób zatem przyjąć, że z punktu widzenia osiągniecia celu projektu konieczne było wspólne spędzanie czasu uczestników szkoleń, po przeprowadzonych zajęciach. Skarżąca podkreśla znaczącą role integracji uczestników szkolenia co miały zapewnić noclegi w ośrodku szkoleniowym. Należy wskazać, że we wniosku o dofinansowanie Skarżąca nie wskazywała wydatków przeznaczonych na "integrację" ani tez takiego celu nie wskazywała. Natomiast co do okoliczności podnoszonej przez wnoszącego skargę kasacyjną, że kwalifikowalność wydatków, nie była kwestionowana zarówno na etapie badania projektu, jak i podczas podpisywania umowy, nie jest przeszkodą do zakwestionowania ich kwalifikowalności na późniejszym etapie, jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie. Wobec tego, nawet przy pełnej akceptacji wniosku o dofinansowanie oraz podpisaniu umowy o dofinansowanie i przekazaniu środków oraz po zrealizowaniu projektu, organ może wydać decyzję zobowiązującą do zwrotu dofinansowania, gdy stwierdzi, że doszło do naruszenia procedur przy wykorzystaniu dofinansowania. Zwłaszcza, że w rozpoznawanej sprawie, na co wskazywał organ w zaskarżonej decyzji, na etapie rozpoznania wniosku nie były znane adresy zamieszkania przyszłych uczestników projektu. Wniosek zawierał jedynie informację, że będą to osoby z województwa mazowieckiego. Nie zawierał natomiast informacji, że część osób będzie z tych samych miejscowości, w których odbywać się będzie szkolenie. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone przez Sąd I instancji, że wydatek poniesiony za noclegi osób mieszkających w tej samej miejscowości, w której odbywały się szkolenia prawidłowo został uznany przez organ za niekwalifikowalny, gdyż został poniesiony z naruszeniem procedur o których mowa powyżej. Poniesienie takiego wydatku oznacza nieefektywne wykorzystanie środków publicznych, a to stanowi naruszenie Wytycznych, które, jak to zostało wykazane powyżej stanowią procedury obowiązujące przy wydatkowaniu środków. Taki wydatek związany z noclegami w hotelu znajdującym się w tej samej miejscowości, w której mieszkają osoby korzystające z noclegu nie jest racjonalny, efektywny oraz nie jest niezbędny. Możliwa jest bowiem realizacja założonych celów projektu bez zapewnienia tym osobom noclegów, skoro ich miejsce zamieszkania znajduje się w tej samej miejscowości, w konsekwencji te koszty nie były niezbędne do realizacji przedmiotowego projektu. Zatem skarżący poniósł koszty mimo braku ich faktycznego uzasadnienia i wbrew jego twierdzeniom nie ma tu mowy o żadnej dyskryminacji osób (ograniczeniu dostępu) ze względu na miejsce zamieszkania. W konsekwencji Sąd zasadnie, podzielając stanowisko organów, przyjał iż wydatki dokonane na noclegi osób zamieszkałych w miejscowości, w której odbywały się warsztaty za niekwalifikowane, z uwagi na nie spełnienie wymogu Wytycznych odnośnie racjonalności i efektywności wydatku. Naruszenie zapisów Wytycznych stanowi złamanie procedur obowiązujących przy wydatkowaniu środków europejskich, o których mowa jest w art. 184 ust. 1 u.f.p. Zatem Sąd I instancji w oparciu o art. 151 p.p.s.a. prawidłowo skargę w tej sprawie oddalił ( vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 października 2015r. sygn. akt II GSK 2094/14 oraz z 3 lutego 2015r. sygn.. akt II GSK 2488/14) Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił także zarzutów pomieszczonych w skardze kasacyjnej, a odnoszących się do naruszenia prawa materialnego przez Sąd I instancji w tej sprawie. Sprowadzają się one zarzutów naruszenia art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 ustawy o finansach publicznych w zw. z § 3 umowy o dofinansowanie Projektu w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki z dnia 16 grudnia 2010r. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że skarżąca wykorzystała środki z naruszeniem art. 184 ustawy o finansach publicznych, tj. niezgodnie z treścią § 3 umowy o dofinansowanie projektu w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki z dnia 16 grudnia 2010r. w sytuacji gdy skarżąca wykorzystała przyznane jej środki w sposób prawidłowy, racjonalny i efektywny, zgodnie z przyjętą procedurą. Błędna wykładnia tych przepisów, w ocenie kasatora, polegała na uznaniu, że podpisanie umowy z ośrodkiem szkoleniowym w ramach pakietu usług, bez możliwości wyłączenia poszczególnych usług z pakietu (np. noclegów) jest nieracjonalnym wykorzystaniem środków publicznych, podczas gdy: a) Wytyczne w zakresie kwalifikowanie wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki nie zawierają w tym zakresie żadnych zaleceń, b) zawarcie umowy w formie pakietu usług jest tańsze niż zawieranie umowy na każdą usługę odrębnie, a w konsekwencji bardziej korzystne i racjonalne z ekonomicznego punktu widzenia. Zasadnie Sąd I instancji przyjął, że na podstawie umowy o dofinansowanie beneficjent w myśl § 3 umowy zobowiązał się do realizacji projektu na podstawie wniosku, zapoznał się m.in. z treścią Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki. Zgodnie z treścią Wytycznych, które wnosząca skargę kasacyjną miała obowiązek stosować, wydatek kwalifikowany to wydatek spełniający warunki umożliwiający jego całkowite lub częściowe pokrycie środkami przeznaczonymi na realizację PO KL. W Rozdziale 3, Podrozdziale 1 (Podstawowe zasady kwalifikowania wydatków) pkt 1 lit. a i b Wytycznych wskazano, że: co do zasady, wszystkie wydatki w ramach PO KL są kwalifikowalne, o ile są niezbędne dla realizacji projektu, a więc mają bezpośredni związek z celami projektu, są racjonalne i efektywne tj. nie są zawyżone w stosunku do cen i stawek rynkowych oraz spełniają wymogi efektywnego zarządzania finansami (relacja nakład/rezultat). W przypadku potwierdzenia, że wydatek prawidłowo został uznany za niekwalifikowany, to następuje naruszenie treści § 3 ust. 4 umowy o dofinansowanie w związku z zapisami mających zastosowanie Wytycznych. Tym samym dochodzi do naruszenia treści art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., zgodnie z którym w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur określonych w art. 184 tej ustawy, podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 9 art. 207 u.f.p. Zgodnie z treścią art. 184 ust. 1 u.f.p. wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Jak słusznie zaakcentował Sąd I instancji ponadto ogólny przepis dotyczący ponoszenia wydatków publicznych (art. 44 ust. 3 pkt 1 lit. a i b u.f.p.) wskazuje, że m.in. wydatki publiczne powinny być dokonywane: 1) w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad: a) uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, b) optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów. Skarżąca kasacyjnie zobowiązała się także na podstawie § 13 ust. 1 pkt 2 umowy o dofinansowanie do zwrotu środków wykorzystanych niezgodnie z procedurami obowiązującymi przy ich wydatkowaniu, określonymi w art. 184 ust. 1 u.f.p. W oparciu o wyżej przytoczone argumenty Sądu I instancji, które Naczelny Sąd Administracyjny podziela, dokonując w tej sprawie prawidłowej wykładni powyżej cytowanych przepisów, zasadnie Sąd I instancji ocenił, iż wydatek poniesiony za noclegi trzech osób mieszkających w tej samej miejscowości, w której odbywały się warsztaty prawidłowo został uznany przez organ za niekwalifikowalny. Poniesienie takiego wydatku oznacza nieefektywne wykorzystanie środków publicznych a to stanowi naruszenie Wytycznych, a Wytyczne stanowią procedury obowiązujące przy wydatkowaniu środków. Taki wydatek związany z noclegami w hotelu znajdującym się w tej samej miejscowości, w której mieszkają osoby korzystające z noclegu nie jest racjonalny, efektywny oraz nie jest niezbędny. Możliwa jest bowiem realizacja założonych celów bez zapewnienia tym osobom noclegów, skoro ich miejsce zamieszkania znajduje się w tej samej miejscowości. Zatem te koszty nie były niezbędne do realizacji przedmiotowego projektu. Co więcej, jak zauważył Sąd I instancji, z oświadczeń tych osób, których noclegi stanowią przedmiot sporu, osoby tu ostatecznie nie skorzystały z noclegów w czasie trwania warsztatów. "Zatem skarżąca poniosła koszty mimo braku ich faktycznego uzasadnienia i wbrew jej twierdzeniu nie ma tu mowy o żadnej dyskryminacji osób (ograniczeniu dostępu) ze względu na miejsce zamieszkania. Organy nie kwestionowały uczestnictwa tych osób w warsztatach, a jedynie wydatek na nocleg jako nieracjonalny. Potwierdzeniem powyższego jest fakt, że osoby wzięły udział w warsztatach, ale nie korzystały z noclegu w ośrodku. Sąd podziela także stanowisko organu, że w sprawie również naruszono zapisy podrozdziału 3.1 pkt 1 lit. d Wytycznych, w myśl których wydatki powinny dotyczyć towarów dostarczonych lub usług wykonanych oraz zaliczek dla wykonawców poniesionych zgodnie z sekcją 3.1.1 pkt 4, o ile ten warunek ma zastosowanie. Trzeba bowiem wskazać, iż mimo udostępnienia do dyspozycji skarżącej pokojów dla uczestników warsztatów, to niewątpliwie usługa nie została wykonana, gdyż 103 uczestników warsztatów z niej nie skorzystało. Należy podkreślić, że Wytyczne skierowane są do organu i beneficjenta i zapisy Wytycznych należy czytać z perspektywy tych podmiotów, a nie dostawcy usług. Dlatego też w sprawie co najwyżej można mówić o umożliwieniu skorzystania z usługi, a nie jej faktycznego, rzeczywistego wykonania. Zatem zasadnie organ wskazał na naruszenie podrozdziału 3.1 pkt 1 lit. d Wytycznych." (s. 6 uzasadnienia zaskarżonego wyroku WSA). Rację ma zatem Sąd I instancji, podzielając stanowisko organu, iż to nie kwestia zawarcia umowy w formie pakietów, ale warunki jej realizacji były niekorzystne w kontekście racjonalnego wydatkowania środków publicznych. Pakiet nie powinien obejmować noclegu osób, które rzeczywiście z niego nie skorzystały, a skarżąca jako podmiot profesjonalny powinna była zawierać takie umowy z wykonawcami usług, które umożliwią jej racjonalne wydatkowanie środków i dlatego w umowie winna zastrzec możliwość dokonania zapłaty tylko za takie noclegi, z których rzeczywiści skorzystali uczestnicy warsztatów. Odnośnie naruszenia art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) 1083/2006 strona skarżąca nie wskazuje na czym miałoby polegać to naruszenie, co uniemożliwia odniesienie się do tak skonstruowanego zarzutu. Należy jednak podkreślić, że Sąd I instancji wskazał, że nieprawidłowość to jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego. Zgodnie z definicją nieprawidłowości ma ona miejsce, gdy tak jak w przypadku Skarżącej, dojdzie do naruszenia przepisów krajowych, przykładowo w zakresie niegospodarnego wydatkowania środków unijnych, w wyniku czego środki publiczne wydatkowane na ten cel zostają uznane za niekwalifikowalne i podlegają zwrotowi. W przedmiotowej sprawie mogła powstać szkoda w budżecie ogólnym UE poprzez finansowanie wydatku w wyższej wysokości niż wynikałoby to z zasady racjonalnego i najbardziej efektywnego ponoszenia wydatków Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.