II GSK 353/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała Sędziowie Rafał Batorowicz (spr.) NSA Zofia Borowicz Protokolant Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 grudnia 2008 r. sygn. akt I SA/Kr 1160/08 w sprawie ze skargi R. S. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie płatności do gruntów rolnych 1) oddala skargę kasacyjną 2) zasądza od R. S. na rzecz Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. kwotę 120 zł (sto dwadzieścia złotych) tytułem kosztów postępowania kasacyjnego Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 11 grudnia 2008 r., sygn. akt I SA/Kr 1160/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę R. S. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...], w przedmiocie przyznania płatności do gruntów rolnych. Decyzja ta utrzymała w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. z dnia [...] lutego 2008 r. o nr [...], którą przyznano skarżącemu płatności do gruntów rolnych na rok 2007 w wysokości 55.383,84 zł. Sąd pierwszej instancji, przytaczając dokonane przez organy administracji ustalenia faktyczne, wskazał, że płatnościami z tytułu jednolitej płatności obszarowej oraz uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych nie objęto gruntów rolnych oznaczonych jako: działka ewidencyjna nr [...] (obręb B., gmina R.) wraz z położoną na niej częścią działki rolnej G (grupa upraw PZ) o powierzchni 4,47 ha, działka ewidencyjna nr [...] (obręb B., gmina R.) wraz z położoną na niej częścią działki rolnej G (grupa upraw PZ) o powierzchni 13,43 ha, działka rolna G (grupa upraw PZ) o powierzchni 17,90 ha położona na powyższych działkach ewidencyjnych. Powodem nieuwzględnienia powyższych działek były wykryte u poprzednika prawnego strony (tj. K. K. i J. K., od których skarżący nabył przedmiotowe grunty w dniu 3 kwietnia 2006 r.) nieprawidłowości (kod DR10) polegające na ustaleniu, że działka rolna nie była utrzymana w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r., co wykluczało dany obszar z prawa ubiegania się o wsparcie w ramach płatności bezpośrednich w roku bieżącym i kolejnych latach. Nieprawidłowości zostały wykazane w protokole kontroli z dnia [...] września 2004 r. (data generowania danych) o nr [...] (którego kserokopia znajduje się w aktach sprawy), a także w materiale fotograficznym z kontroli na miejscu w dniach 30 września – 4 października 2004 r., z których wynikało, że działki porośnięte były kilkuletnimi krzewami i wysoką trawą. Ustalenia te potwierdził także R. S., który w odwołaniu stwierdził, że ogromnym nakładem sił i środków doprowadził zakrzaczony i zabagniony teren do stanu tak zwanej dobrej kultury rolnej. Dla powyższych ustaleń nie miały natomiast znaczenia podnoszone przez skarżącego okoliczności, że we wskazanym wyżej protokole kontroli brak jest podpisu osoby obecnej przy kontroli, brak jest powiadomienia osoby kontrolowanej o kontroli, jak również nie potwierdzono tożsamości osoby obecnej przy kontroli. W ocenie Sądu pierwszej instancji z art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 35, poz. 217 ze zm.) wynika, iż organy nie są obowiązane do podejmowania z urzędu wszelkiej inicjatywy co do zebrania materiału dowodowego. Z art. 3 ust. 2 pkt 4 powołanej wyżej ustawy wynika natomiast, że to na stronach i innych osobach uczestniczących w postępowaniu spoczywa obowiązek przedstawiania dowodów i dawania wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek, zaś ciężar dowodzenia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie strona nie przejawiła aktywności dowodowej, mimo iż miała taką możliwość na etapie postępowania odwoławczego. W związku z tym, dowodem w postępowaniu mógł być protokół kontroli i załączone do niego fotografie działek AF i AG, które odpowiadały działce G. Sąd pierwszej instancji wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 143b ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz. Urz. UE L 270 z dnia 21 października 2003 r., str. 1 i nast.), według którego obszar użytków rolnych nowego Państwa Członkowskiego objęty systemem jednolitej płatności obszarowej stanowi część wykorzystywanych użytków rolnych utrzymywanych w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r., niezależnie od tego, czy w tym dniu była na nich prowadzona produkcja, czy też nie, oraz, jeśli jest to właściwe, jest dostosowany zgodnie z obiektywnymi kryteriami określonymi przez to nowe Państwo Członkowskie po zatwierdzeniu przez Komisję. Zgodnie natomiast z art. 143b ust. 5 powyższego rozporządzenia, do przyznania pomocy w ramach systemu jednolitych płatności obszarowych kwalifikują się wszystkie działki rolne spełniające kryteria określone w ust. 4. Na dwie odrębne przesłanki przyznania płatności bezpośrednich wskazuje treść art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych, gdzie mowa jest o "gruntach rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 143b ust. 5 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1782/2003", a także o tym, że "wszystkie grunty są utrzymywane w dobrej kulturze rolnej". Przesłanki te muszą być spełnione łącznie wraz z innymi przesłankami wymienionymi w tym przepisie. Sąd pierwszej instancji uznał, że ze znajdujących się w aktach fotografii sporządzonych w dniu 4 października 2004 r. wynika, że grunty rolne (pastwiska) nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. Nie przeczy temu zarzut, że fotografie te zostały wykonane przez cieki wodne. Ukazane na fotografiach kilkuletnie krzewy w wysokiej trawie występują bowiem na całej działce G, co pozwala, zdaniem Sądu pierwszej instancji, na wyciągnięcie wniosku, że skoro stan taki istniał w dniu 4 października 2004 r., to istniał również w dniu 30 czerwca 2003 r. Oznacza to, że nie została spełniona jedna z przesłanek do przyznania płatności bezpośrednich i wobec tego płatności te do działki G za rok 2007 nie przysługiwały. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył R. S., zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi wnoszący skargę kasacyjną zarzucił: 1) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 6 ust. 8 i 9 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40 ze zm.), polegającą na uznaniu, że kontrola na miejscu dokonana w dniach 30 września, 1 października i 4 października 2004 r. na działkach AF i AG należących do poprzedniczki prawnej skarżącego, K. K., została przeprowadzona zgodnie z prawem, 2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 106 § 3 oraz art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej powoływana jako: p.p.s.a.) poprzez wydanie orzeczenia na podstawie ustaleń zawartych w protokole z kontroli przeprowadzonej niezgodnie z przepisami prawa oraz pominięcie argumentów wskazanych w odwołaniu i skardze R. S., wskazujących na nieprawidłowości podczas kontroli oraz w protokole z tejże kontroli, a także pominięcie faktu naruszenia przez organ wydający decyzję art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej jako: k.p.a.) poprzez uniemożliwienie wypowiedzenia się stronie co do zebranych w sprawie materiałów. W uzasadnieniu wnoszący skargę kasacyjną podniósł, że wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 6 ust. 7, 8 i 9 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru, protokół kontroli z dnia [...] września 2004 r. nie został podpisany przez kontrolowaną K. K. i nie wskazano w nim przyczyny braku podpisu podmiotu kontrolowanego. Oznacza to, że protokół został sporządzony niezgodnie z obowiązującym prawem. Może to świadczyć także o tym, że kontrolowana w ogóle nie miała możliwości wypowiadania się o stanie kontroli podczas jej przeprowadzania. Skoro protokół został sporządzony niezgodnie z prawem, to nie może on stanowić podstawy wydanych w sprawie rozstrzygnięć organów administracji i Sądu pierwszej instancji oraz wywoływać jakichkolwiek, zwłaszcza negatywnych dla strony, skutków prawnych. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, z przedmiotowego protokołu nie wynika wprost, że sporne działki rolne nie znajdowały się w dobrej kulturze rolnej. W części protokołu dotyczącej działki AF i AG nie podano powierzchni, na której nie spełniono wymogów dobrej kultury rolnej, zaś w tabeli "rodzaj wymagania" nie zaznaczono żadnych elementów, które nie zostały spełnione, a to oznacza, że działka spełniała wszystkie przewidziane przez prawo wymagania dotyczące kultury rolnej. Z kolei dołączone do protokołu zdjęcia działek nie spełniły swej funkcji dokumentacyjnej, bowiem albo nie wynika z nich, których działek dotyczą, albo też robione były ze znacznej odległości. Wątpliwe jest zatem przyjęcie tych zdjęć jako dowodów niespełnienia wymogu zachowania dobrej kultury rolnej w czasie przeprowadzania kontroli, a tym bardziej w dniu 30 czerwca 2003 r. Argumenty te skarżący podnosił zarówno w odwołaniu, jak i w skardze, lecz Sąd pierwszej instancji całkowicie je pominął, nie odnosząc się do nich w żaden sposób w uzasadnieniu wyroku. Pomijanie istotnych dla sprawy argumentów strony, bez wskazania w uzasadnieniu, dlaczego odmawia się im zasadności, jest niedopuszczalne i narusza zarówno art. 133 § 1 p.p.s.a., jak i zasadę demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Wadliwe było także uznanie przez Sąd, że skarżący sam potwierdził, iż sporne działki nie były zachowywane w dobrej kulturze rolnej zanim stał się ich właścicielem. Sąd nie wziął bowiem pod uwagę, że określone działania dokonane przez skarżącego na działkach miały związek ze zmianą przeznaczenia tych działek. Ponadto, skarżącemu nie okazano dowodów i materiałów dotyczących dokonania pomiaru działek za pomocą GPS oraz dowodów i materiałów związanych z wydaniem decyzji odmawiającej K. K. przyznania płatności bezpośrednich. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej jako bezzasadnej oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W piśmie procesowym z dnia 22 kwietnia 2009 r. wnoszący skargę kasacyjną podtrzymał stanowisko zaprezentowane w złożonym środku zaskarżenia. Podniósł ponadto, że przedmiotowy protokół kontroli nie spełnia również wymagań określonych w art. 28 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE L 141 z dnia 30 kwietnia 2004 r., str. 18, ze zm.). Wskazał również, że przy ustalaniu utrzymywania działek w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. nie mogły mieć zastosowania przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 kwietnia 2004 r. w sprawie minimalnych wymagań utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej (Dz. U. Nr 65, poz. 600 ze zm.), do których odwoływały się organy orzekające w sprawie, bowiem regulacja ta weszła w życie dopiero z dniem 1 maja 2004 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach: 1) naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędna jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Według art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która zachodzi w przypadku ziszczenia się co najmniej jednej z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Skarga kasacyjna jest oparta na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a. Mimo takiej konstrukcji skargi kasacyjnej, z jej uzasadnienia wynika, że R. S. przedstawiając oba zarzuty zmierza w istocie do podważenia ustaleń w zakresie stanu spornych działek w dniu 30 czerwca 2003 r., które to ustalenia zostały dokonane w oparciu o dowody (protokół kontroli i materiał fotograficzny) zgromadzone w prowadzonym w 2004 r. postępowaniu zakończonym decyzją odmawiającą jego poprzedniczce prawnej K. K. przyznania płatności do gruntów stanowiących działki, których dotyczy skarga wniesiona do sądu administracyjnego. Postępowanie z wniosku R. S. toczyło się pod rządami ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego (dawna nazwa – o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej – Dz. U. Nr 35, poz. 217 ze zm.). Decyzję skierowaną do K. K. wydano w okresie obowiązywania ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (późniejsza nazwa – o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru – Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40 ze zm.). Przed przystąpieniem do omówienia podniesionych zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Ustawodawca nie zdecydował się na zastosowanie metody odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a. Przepisy k.p.a. stosowane są zatem wprost i brak podstaw do ich modyfikowania. W przypadkach gdy inaczej niż regulacje zawarte w k.p.a. stanowią przepisy Unii Europejskiej lub ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, stosowanie przepisów k.p.a. jest wyłączone. Ustawa o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w art. 3 ust. 2 obejmuje regulacje odmienne od przepisów k.p.a. zawartych w rozdziale 2 działu I. W postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów, pomocy do rzepaku oraz pomocy do plantacji trwałych obowiązują zasady odmienne od zasad ogólnych znajdujących zastosowanie w postępowaniach prowadzonych na podstawie przepisów k.p.a. W wymienionych sprawach organ administracji publicznej: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Porównanie tej regulacji z zasadami ogólnymi wymienionymi w k.p.a. wskazuje, że inaczej ustawodawca postrzega zasadę prawdy materialnej w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów, pomocy do rzepaku oraz pomocy do plantacji trwałych. W przeciwieństwie do sformułowań zawartych w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej nie ma obowiązku działania z urzędu celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W omawianym zakresie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nie mają zastosowania. Drugi z wymienionych przepisów zastąpiony jest w całości przez art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego zawierający odmienną niż k.p.a. regulację dotyczącą rozpatrzenia materiału dowodowego z wyłączeniem obowiązku jego zbierania z urzędu. W takim stanie prawnym strona powołująca się na określone okoliczności faktyczne lub kwestionująca wartość zgromadzonych dowodów obciążona jest obowiązkiem przedstawienia odpowiednich wniosków dowodowych. Zasada wysłuchania stron w rozumieniu ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego znacznie odbiega od regulacji zawartych w art. 10 § 1 - § 3 k.p.a. Obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania i przed wydaniem decyzji umożliwienia im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań – powstaje tylko wtedy gdy strony zgłoszą żądania w tym zakresie. Również i w tym przypadku regulacja zawarta w art. 3 ust. 2 pkt 4 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego wyczerpuje materię realizacji zasady ogólnej, czego konsekwencją jest wyłączenie stosowania art. 10 k.p.a. W niniejszej sprawie organ administracji publicznej oparł swe ustalenia na dowodach zgromadzonych w toku postępowania zakończonego decyzją skierowaną do K. K. Z akt sprawy nie wynika, by R. S. oferował jakiekolwiek dowody przeciwne. Przed wydaniem decyzji, umożliwiono mu wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że wskazywany jako naruszony art. 106 § 3 p.p.s.a. w ogóle nie miał zastosowania w sprawie. Zgodnie z tym przepisem sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Objęta tym przepisem regulacja stanowi wyjątek od zasady, iż sąd administracyjny dokonując kontroli administracji publicznej nie prowadzi postępowania dowodowego i nie dokonuje własnych ustaleń. Celem postępowania sądowoadministracyjnego nie jest bowiem rozstrzyganie spraw administracyjnych i zastępowanie w tym zakresie organów administracji publicznej. W toku postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym nie były prowadzone dowody uzupełniające. Strona wnosząca skargę kasacyjną nie wnosiła o ich przeprowadzenie, a uzasadniając skargę kasacyjną nie wykazała, by zachodziła konieczność prowadzenia ich z urzędu. Nie wskazała nawet jakie dowody i na jaką okoliczność miałyby być prowadzone. Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. W niniejszej sprawie wyrok wydano po zamknięciu rozprawy. Sąd pierwszej instancji dysponował całością akt sprawy administracyjnej z wniosku R. S. Okoliczność, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie podzielił argumentów strony zawartych w odwołaniu i skardze, przedstawiając własne stanowisko odnoszące się do materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy administracyjnej w postaci protokołu kontroli i dokumentacji fotograficznej, nie może stanowić skutecznego uzasadnienia zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Jak to już wyjaśniono, wskazywany jako naruszony 10 k.p.a. nie miał zastosowania w sprawie. Marginalnie Naczelny Sąd Administracyjny zaznacza, że R. S. został zapoznany z materiałem zgromadzonym w sprawie z jego wniosku. Podnoszone zastrzeżenia dotyczą natomiast nieujawnienia materiałów zebranych w innej sprawie administracyjnej zarówno w znaczeniu materialnym, jak i formalnym, to jest w sprawie, w której stroną była K. K. R. S. zarzuca naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 6 ust. 8 i 9 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru polegającą na uznaniu, że kontrola na miejscu dokonana na działkach należących do poprzedniczki prawnej skarżącego, K. K., została przeprowadzona zgodnie z prawem. Zgodnie z wskazanymi przepisami, protokół podpisuje osoba wykonująca czynności kontrolne oraz podmiot kontrolowany, a w przypadku odmowy podpisania protokołu przez podmiot kontrolowany, protokół podpisuje tylko osoba wykonująca czynności kontrolne, dokonując w protokole stosownej adnotacji o odmowie podpisania protokołu przez podmiot kontrolowany. Sąd pierwszej instancji, wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, nie wyraził poglądu, że protokół został sporządzony w zgodzie z tymi przepisami. Uznał natomiast, że protokół stanowił w sprawie dowód i zaakceptował oparte między innymi na tym dowodzie ustalenia faktyczne. Stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie nie zostało skutecznie podważone. Jak to już wyjaśniono, w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego zasada prawdy materialnej pojmowana jest inaczej niż na tle przepisów k.p.a. Organ administracji publicznej nie działa z urzędu w zakresie zbierania materiału dowodowego, rozpatruje natomiast zebrany materiał dowodowy. Brak podpisu strony może wynikać z różnych przyczyn, nie tylko odmowy strony. Nawet jednak gdyby zachodziła wada w postaci zaniechania dokonania stosownej adnotacji, nie zachodziłyby podstawy wyłączenia protokołu z materiału dowodowego skoro ustawodawca w art. 75 § 1 k.p.a. nakazuje dopuścić jako dowód wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Można by co najwyżej rozważać odmowę uznania protokołu za dokument urzędowy. W niniejszej sprawie brak dowodów przeciwnych sprawia, że nawet protokół traktowany jako pozbawiony podwyższonej mocy dowodowej dokument prywatny w połączeniu z dokumentacją fotograficzną stanowiłby należytą podstawę dokonanych ustaleń faktycznych. Jak wynika z regulacji zawartych w art. 176, art. 177 § 1 i art. 183 § 1 in fine p.p.s.a. podstawy kasacyjne mogą być przytaczane jedynie w terminie przewidzianym do wniesienia skargi kasacyjnej. W późniejszym terminie możliwe jest jedynie przytoczenie nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych. W piśmie procesowym z dnia 22 kwietnia 2009 r. wnoszący skargę kasacyjną, wykraczając poza ramy nowego uzasadnienia dotychczasowych podstaw kasacyjnych, sformułował dwa nowe zarzuty naruszenia art. 28 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE L 141 z dnia 30 kwietnia 2004 r., str. 18, ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 kwietnia 2004 r. w sprawie minimalnych wymagań utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej (Dz. U. Nr 65, poz. 600 ze zm.). Zarzuty te jako spóźnione nie podlegały rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny. Skarga kasacyjna z wymienionych powodów podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania, na które składały się wyłącznie koszty zastępstwa procesowego w wysokości 120 zł, orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust 2 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).