II GSK 353/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 25 października 2013 r. sygn. akt VIII SA/Wa 566/13 w sprawie ze skargi A. E. M. Spółki z o.o. w B. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W (dalej: Sąd I instancji lub WSA w W) wyrokiem z dnia 25 października 2013 r., sygn. akt VIII SA/Wa 566/13 po rozpoznaniu skargi "A E M" Sp. z o.o. z siedzibą w B na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Prezes ARiMR) z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2005 rok: 1) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w W z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...]; 2) stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądził od organu na rzecz skarżącej Spółki zwrot kosztów postępowania sądowego. Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia. W dniu 14 maja 2005 r. Spółka złożyła wniosek o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (płatność ONW) do gruntów rolnych na 2005 rok. Do płatności zadeklarowane zostały użytkowane rolniczo grunty na powierzchni ogólnej 123,40 ha. W wyniku kontroli stwierdzono, że dla działki rolnej AC położonej na działce nr 85 w obrębie W K , gmina G wystąpił konflikt kontroli krzyżowej, bowiem zadeklarowana została ona do płatności ONW na 2005 rok przez dwóch producentów rolnych (skarżącą Spółkę i S W). W związku z powyższymi nieprawidłowościami Spółka w dniu 5 lipca 2005 r. i 22 lutego 2006 r. spółka złożyła korekty wniosku, przy czym druga korekta dotyczyła zmniejszenia powierzchni działki rolnej S (nr 93/1) z 6,97 ha na 5,85 ha. Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2006 r. Kierownik orzekł o przyznaniu skarżącej Spółce płatności ONW do gruntów rolnych o powierzchni 88,22 ha. Kierownik uznał, że użytkownikiem spornej działki była skarżąca. W dniu 24 września 2008 r. w sprawie zainicjowane zostało postępowanie nieważnościowe, które zakończyło się wydaniem przez Dyrektora ARiMR decyzji z dnia [...] października 2008 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika z dnia [...] lipca 2006 r. przyznającej skarżącej płatność ONW. Decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności z dnia [...] października 2008 r. nie została skutecznie doręczona skarżącej, a tym samym nie wywołała skutku w postaci wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji Kierownika z 2006 r. Następnie w dniu 11 października 2012 r. organ I instancji po raz wtóry wszczął z urzędu kolejne postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z 2006 r. Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. Dyrektor AriMR, działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej k.p.a.), orzekł o stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika z dnia [...] lipca 2006 r. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. Prezes ARiMR, biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. orzekł o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. Organ uznał, że wydana w postępowaniu zwykłym decyzja rażąco narusza przepisy prawa procesowego; art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. § 4 rozporządzenia ONW. W ocenie organu Kierownik wydając decyzję przyznającą płatność powinien ustalić, która z osób wnioskujących o przyznanie płatności ONW do działek rolnych położonych na działce ewidencyjnej nr 93/1 (winno być 85), faktycznie użytkuje rolniczo zadeklarowane we wniosku grunty rolne, czyniąc to zgodnie ze standardami określonymi w § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2004 r. Nr 73, poz. 657, zwane dalej rozporządzeniem ONW) oraz art. 7, 77 i 80 oraz 107 § 1 i 3 k.p.a. Płatności ONW przyznaje się osobie, która rzeczywiście użytkuje grunt. W ocenie Prezesa ARiMR decyzja o przyznaniu płatności ONW nie odzwierciedlała stanu faktycznego, gdyż Kierownik nie wykorzystał wszystkich dostępnych środków w celu zebrania informacji na temat okoliczności faktycznych i prawnych mających wpływ na przyznanie płatności, nie zweryfikował bowiem powierzchni na działce ewidencyjnej nr 85, na której znajduje się deklarowana przez Spółkę działka AC. Zaznaczono niewyjaśnienie konfliktu kontroli krzyżowej, poprzez jednoznaczne ustalenie, kto był faktycznym użytkownikiem gruntu na tej działce ewidencyjnej 93/1 (winno być 85). Zdaniem organu Kierownik przyznając skarżącej płatności na 2005 rok powinien w decyzji odnieść się do wszystkich kwestii dotyczących konfliktu kontroli krzyżowej i uwzględnić cały materiał dowodowy, jakim dysponował w dniu podejmowanego rozstrzygnięcia. WSA w W uwzględnił skargę Spółki. W ocenie Sądu brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu skarżącej płatności ONW w oparciu o przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie każde naruszenie przepisów procedury można zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa, które stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. Zdaniem Sądu I instancji powzięcie wątpliwości co do prawidłowości przeprowadzonego postępowania administracyjnego, które mogło skutkować przyznaniem płatności, nie stanowi podstawy do uznania, że postępowanie to zostało przeprowadzone z rażącym naruszenia prawa, a co za tym idzie ewentualne nieprawidłowości nie mogą być konwalidowane wzruszeniem decyzji w trybie postępowania nieważnościowego. Wskazane przez organ odwoławczy przepisy procedury administracyjnej nie mogą stanowić w przypadku ich naruszenia podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu ich "rażącego naruszenia". Nie można bowiem przyjąć, wbrew twierdzeniom organu, że treść decyzji jaką podjął Kierownik o przyznaniu skarżącemu płatności bezpośrednich stoi w oczywistej, jaskrawej sprzeczności z treścią zastosowanych w sprawie przepisów prawa, bądź rozstrzygnięcie organu o przyznaniu rolnikowi płatności zawiera wadę tkwiącą w samej decyzji, a tylko w takiej sytuacji zaistniałyby przesłanki do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezes ARiMR. Wyrok zaskarżył w całości. Wniósł o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm prawem przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 156 ust. 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 7, 77, 80 oraz 107 § 3 k.p.a. oraz art. 24 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 w związku z § 4 ust. 1 rozporządzenia ONW. Niewłaściwe zastosowanie wskazanych norm polegało na ich niezastosowaniu poprzez uznanie przez Sąd, że brak wyjaśnienia konfliktu kontroli krzyżowej przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w ramach postępowania w sprawie przyznania płatności ONW nie stanowi rażącego naruszenia prawa i nie jest podstawą do zastosowania art. 156 ust. 1 pkt 2 k.p.a. Tym samym, rozstrzygnięcie Sądu pozostawia w obrocie prawnym decyzję o przyznaniu płatności ONW, która nie ustala, kto jest posiadaczem spornych działek rolnych w rozumieniu § 4 ust. 1 rozporządzenia ONW. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W sprawie będącej przedmiotem skargi kasacyjnej nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważność postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem zostały spełnione warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na jego błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna Prezesa ARiMR oparta została na naruszeniu prawa materialnego. Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił wyrokowi Sądu I instancji naruszenie art. 156 ust. 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 24 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, polegające na niewłaściwym zastosowaniu tych przepisów w związku z § 4 rozporządzenia z 14.04.2004 r. i przyjęciu, że niewyjaśnienie w postępowaniu zwykłym rozbieżności dotyczących korzystania z działki rolnej, wykazanej w kontroli krzyżowej złożonego przez skarżącą wniosku, nie może być uznane za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, zatem nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. W ocenie NSA nie zasługuje ona na uwzględnienie z dwóch powodów, przy czym nie są one w jednakowy sposób prawnie doniosłe. Przede wszystkim skarga kasacyjna Prezesa jest formalnie ułomna. Wprawdzie ten rodzaj wadliwości nie skutkuje jej odrzucenia, bo konieczność jej merytorycznego rozpoznania przesądzona została w judykaturze, jednak jako środek prawny pochodzący od organu powinna staranie wypełniać prawem określone wymogi. Podkreślić należy, że ta skarga jest sformalizowanym i profesjonalnym środkiem prawnym, tym samym musi spełniać warunki z art. 176 p.p.s.a. Skarga Prezesa ARiMR tych warunków nie spełnia. Przede wszystkim nie wskazuje przepisów naruszonych przez Sąd I instancji, a powinna to czynić, bo przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym jest wyrok Sądu I instancji, a więc sposób w jaki ten Sąd stosował przepisy prawa materialnego i procesowego. Zważyć należy, że WSA w W nie mógł naruszyć art. 156 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a., gdyż tych przepisów nie stosował, a tylko kontrolował ich stosowanie przez organy. W konsekwencji Sąd I instancji mógł naruszyć art. 151 p.p.s.a., gdy oddalił skargę, albo art. 145 p.p.s.a., jeżeli ją uwzględnił, z przyczyn wskazanych w treści tego przepisu. Zatem skarga kasacyjna ma precyzyjnie wskazywać naruszenie prawa jakiego dopuścił się Sąd I instancji i wyjaśniać na czym ono polegało oraz jak należało stosować te przepisy w sposób poprawny. Sąd II instancji podkreśla, że poprawne określenie podstaw kasacyjnych jest obowiązkiem podmiotu wnoszącego skargę kasacyjną. W kontekście tej uwagi niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 156 ust. 1 pkt 2 k.p.a., bo taki przepis nie istnieje, a w przypadku art. 77 k.p.a. nie wiadomo, który z przepisów objętych tą jednostką redakcyjną ustawy został naruszony. Profesjonalizm tego środka prawnego wymaga precyzji w formułowaniu zarzutów i argumentów na ich poparcie. W rozpoznawanej sprawie trudno doszukiwać się tych właściwości, podobnie jak w całym postępowaniu zwyczajnym, skutkiem którego jest sprawa kasacyjna. Zauważone wady skargi kasacyjnej wpływają na jej poziom formalny, jednak dają Sądowi II instancji podstawę do merytorycznego odniesienia się do sformułowanego w niej zarzutu. Zdaniem NSA jest on nietrafny i chybiony. Zgodzić należy się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że w rozpoznawanej sprawie, w postępowaniu przed organami ARiMR doszło do naruszenia przepisów postępowania art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., jednak w tej sprawie te naruszenia nie mogą być kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa. Sąd II instancji przyjmuje, że z takimi naruszeniami możemy mieć do czynienia także w postępowaniu wyjaśniającym, ale tylko wtedy, gdy analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że w postępowaniu takim nie zebrano prawem wymaganego materiału dowodowego albo dokonano zupełnie dowolnej jego oceny, czyli takiej, która narusza zasady logicznego rozumowania i nie znajduje odzwierciedlenia w aktach sprawy. W sprawie, w której złożono skargę kasacyjną tak nie jest, bowiem główne zaniedbania w zakresie ustalania stanu faktycznego obciążają organ, a nie stronę. W takich przypadkach ocena naruszenia prawa, jako rażącego, musi uwzględniać również ten kontekst, gdyż trwałość decyzji ostatecznej jest ważniejszym elementem porządku prawnego, niż jej wydanie z uchybieniem zasad poprawnie prowadzonego postępowania wyjaśniającego. Zwłaszcza w rozpoznawanej sprawie jest to widoczne, bo organ orzekający o płatności będąc dysponentem postępowania, mając wiadomości i wątpliwości związane z posiadaniem działek przez skarżącego i inną osobę, mógł dokonać poprawnej oceny faktów istotnych dla sprawy. Z faktu, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR nie wykorzystał wszystkich środków dowodowych nie wynika, że jego decyzja rażąco narusza prawo. Podsumowując, Sąd II instancji stwierdza, że wykazanie rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zakresie zasad regulujących postępowanie wyjaśniające jest możliwe tylko wtedy, gdy nie zostały w nim ustalone okoliczności właściwe dla danego rodzaju sprawy albo zebrany w sprawie materiał dowodowy został poddany dowolnej ocenie, która pozostaje w sprzeczności z racjonalnym działaniem, przy czym takie ograniczenie musi brać pod uwagę to, skutkiem czyich działań ten stan zaistniał, bowiem organ w tym zakresie musi mieć postawione dalej idące rygory w korzystaniu z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie nie bez znaczenia jest także wzgląd na skutki, bo stwierdzenie nieważności decyzji zawsze wiąże się z odpowiedzialnością odszkodowawczą. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.