II GSK 362/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Korycińska po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. P. S.A. w W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 1731/12 w sprawie ze skargi T. P. S.A. w W. 1. na pismo Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] 2. na ocenę Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia [...] listopada 2011 r. w przedmiocie realizacji obowiązku rozprowadzania programów postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i sprawę przekazać Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania I Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., objętym skargą kasacyjną postanowieniem odrzucił skargę T. P. S.A. w W. na pismo Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia [...] lutego 2012 r. w przedmiocie usunięcia wątpliwości dotyczących obowiązku rozprowadzania programów. Relacjonując przebieg sprawy Sąd I instancji podał, że skarżąca zwróciła się do Przewodniczącego KRRiT o podjęcie oficjalnego stanowiska dotyczącego art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (Dz. U. z 2011 r. Nr 43, poz. 226 ze zm., dalej: ustawa o radiofonii i telewizji) i związanej z nim zasady must carry, przedstawiając własną interpretację tego przepisu. Pismem z [...] lutego 2012 r. Przewodniczący KRRiT przedstawił wykładnię art. 43 ust. 1 powołanej ustawy, wskazując jednocześnie, że była ona wcześniej poddana do publicznej wiadomości w stanowisku KRRiT z dnia [...] listopada 2011 r., a w związku z dużym zainteresowaniem nadawców, operatorów i abonamentów tematyką związaną z tym przepisem Przewodniczący opublikował swoje stanowisko odnośnie oceny realizacji obowiązku określonego w art. 43 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji na stronie internetowej KRRiT. Skarżąca wezwała Przewodniczącego KRRiT do usunięcia naruszenia prawa polegającego na jej zdaniem błędnej wykładni art. 43 ust. 1 ustawy zawartej w piśmie z dnia [...] lutego 2012 r. oraz w dokumencie pt.: "Ocena realizacji obowiązków, o których mowa w art. 43 ust. 3 ustawy o radiofonii i telewizji". W odpowiedzi Przewodniczący KRRiT podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko skutkiem czego była skarga T. P. S.A. na pismo z dnia [...] lutego 2012 r., w której skarżąca domagała się uchylenia interpretacji zawartej w tym piśmie oraz w "ocenie". Sąd I instancji przytaczając treść art. 3 § 2 pkt 1 – 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.) wskazał, że kognicji sądowej podane są decyzje, postanowienia lub inne czynności jako akty podejmowane w konkretnej sytuacji i adresowane do zindywidualizowanych podmiotów. Zaskarżone pismo Przewodniczącego KRRiT z dnia [...] lutego 2012 r. nie nosiło, w ocenie Sądu I instancji, znamion decyzji administracyjnej lub innego aktu wymienionego w art. 3 § 2 p.p.s.a.. Nie stanowiło też czynności z zakresu administracji publicznej bądź interpretacji określonej w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a. Ocena ta wynikała zdaniem Sądu I instancji z faktu, że objęte skargą pismo było pismem o charakterze informacyjnym nie mającym znamion aktu, na który przysługiwałaby skarga do sądu administracyjnego. W podstawie prawnej Sąd I instancji podał art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 58 § 3 p.p.s.a.. II Skargą kasacyjną T. P. S.A. zaskarżyła postanowienie Sądu I instancji w całości zarzucając mu mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania: 1. art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez bezzasadne odrzucenie skargi, mimo, że zaskarżone pismo Przewodniczącego KRRiT z dnia [...] lutego 2012 r. skierowane do skarżącej stanowi akt (czynność) z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, a zatem orzekanie w sprawie skargi na to pismo należy do właściwości sądu administracyjnego; 2. art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 134 § 1, art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a. poprzez bezzasadne odrzucenie skargi w następstwie niewłaściwego zbadania stanu sprawy, które doprowadziło do nie rozpatrzenia sprawy w całości i nie rozstrzygnięcia w zakresie zaskarżonego w pkt 2 skargi aktu Przewodniczącego KRRiT zawartego w dokumencie pt.: "Ocena realizacji obowiązku, o którym mowa w art. 43 ust. 3 ustawy o radiofonii i telewizji". Podnosząc te zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości oraz przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wniosła również o zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych. III W odpowiedzi na skargę kasacyjną Przewodniczący Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. IV Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie w zakresie podniesionego zarzutu nierozpoznania przez Sąd I instancji sprawy w całości. Niezasadny jest zarzut postawiony przez kasatora w punkcie pierwszym skargi kasacyjnej, który zmierza do wykazania, że objęte skargą spółki pismo Przewodniczącego KRRiT z dnia [...] lutego 2012 r. powinno zostać potraktowane jako akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a w konsekwencji podlegało kognicji oraz kontroli sądów administracyjnych. Przepis ten stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sąd obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1 – 3 art. 3 § 2 p.p.s.a. akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się na tle powołanego przepisu musi istnieć ścisły związek pomiędzy ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem a możliwością realizacji uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa, a ponadto akt lub czynność muszą być skierowane do indywidualnego adresata (por. postanowienie NSA z dnia 16 listopada 2006 r., sygn. akt II GSK 193/06). Pismo Przewodniczącego KRRiT, będące przedmiotem skargi, nie ma, co trafnie stwierdził Sąd I instancji, charakteru aktu bądź czynności określonego w powołanym art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.. Zawarte w piśmie Przewodniczącego KRRiT stanowisko odnośnie interpretacji art. 43 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji ma, bowiem jedynie charakter informacyjny co do rozumienia przez organ tego przepisu w zakresie obowiązków w nim określonych. Nie wiążą się z tym pismem żadne konkretne obowiązki dla adresata jak również nie daje mu ono żadnych uprawnień. Te, bowiem wynikają wprost z treści art. 43 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji, który najogólniej rzecz ujmując nakłada na operatora sieci kablowej obowiązek wprowadzania programów do sieci kablowej w określonej kolejności. Sąd I instancji dokonał zatem prawidłowej oceny charakteru pisma Przewodniczącego KRRiT z [...] lutego 2012 r. stwierdzając, że nie stanowiło ono przejawu działalności administracji publicznej określonej w art. 3 p.p.s.a., wobec czego nie podlega ono kontroli sądów administracyjnych. Trafnym jest natomiast zarzut sformułowany w punkcie drugim skargi kasacyjnej, w którym podniesiono, że Sąd I instancji nie rozpatrzył skargi w całości, gdyż nie rozstrzygnął w zakresie punktu drugiego zarzutów skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W.. Bezsprzecznym jest wobec treści tejże skargi, że jej przedmiotem było nie tylko pismo z dnia [...] lutego 2012 r., ale również ocena realizacji obowiązku określonego w art. 43 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji, zawarta w dokumencie "Ocena realizacji obowiązku, o którym mowa w art. 43 ust. 3 ustawy o radiofonii i telewizji". Sąd I instancji dokonując oceny skargi, pod kątem dopuszczalności jej wniesienia do sądu skoncentrował się wyłącznie na piśmie przewodniczącego KRRiT z [...] lutego 2012 r. pomijając zupełnie kwestię podniesioną w punkcie drugim skargi, a dotyczącą oceny, o której mowa w art. 43 ust. 3 ustawy o radiofonii i telewizji. Skoro skarga dotyczyła dwóch czynności Przewodniczącego KRRiT, nawet jeśli odnosiły się one do tego samego przepisu ustawy o radiofonii i telewizji, Sąd I instancji powinien dokonać oceny obu tych czynności pod kątem dopuszczalności wniesienia na nie skargi, co będzie powinnością Sądu I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Podkreślić należy, że w takim stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny nie może odnieść się do zaprezentowanej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentacji skarżącej, wykraczającej poza zakres stwierdzonego uchybienia Sądu I instancji niewzięcia pod uwagę wszystkich zarzutów skargi. Odniesienie się do tego zarzutu w pełnym jego zakresie obejmującym tak zarzut jak i jego uzasadnienie, prowadziłoby do pozbawienia strony prawa do zaskarżenia orzeczenia Sądu I instancji w przedmiocie czynności objętej drugim zarzutem skargi, co w konsekwencji oznaczałoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania sądowadministracyjnego. Odnosząc się do wniosków o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego sformułowanego przez skarżącą w skardze kasacyjnej nie został on uwzględniony, albowiem art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu I instancji kończące postępowanie w sprawie (por. postanowienie NSA z 22 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 620/12). Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny w oparci o art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a. postanowił jak w sentencji.