II GSK 367/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Czesława Socha (spr.) Sędzia del. WSA Magdalena Bosakirska Protokolant Piotr Mikucki po rozpoznaniu w dniu 10 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. z dnia 8 listopada 2007 r. sygn. akt II SA/Sz 498/07 w sprawie ze skargi M. T. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od M. T. na rzecz Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 listopada 2007 r. o sygnaturze akt II SA/Sz 498/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. oddalił skargę M. T. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. z dnia [...] sierpnia 2006 r. o nr [...] w przedmiocie przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych. Decyzja ta utrzymała w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. z dnia [...] kwietnia 2006 r. o nr [...], którą przyznano skarżącemu płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w kwocie 33 225, 60 zł. Sąd I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na ustaleniach faktycznych organów administracji, które stwierdziły, że w dniu [...] stycznia 2005 r. skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt. Łączna powierzchnia zadeklarowana do płatności obejmowała 48,32 ha, z czego dla wariantu P01b (półnaturalne łąki dwukośne) - 25,62ha, zaś dla wariantu P01a02 (półnaturalne łąki jednokośne wykaszane mechanicznie) - 22,70 ha. W dniu [...] sierpnia 2005 r. M. T. złożył zmianę do powyższego wniosku, polegającą na zwiększeniu do 104,46 ha areału zgłoszonego do płatności poprzez dodanie ośmiu nowych działek rolnych, zwiększenie zadeklarowanej powierzchni działki rolnej C oraz zmianę realizowanego wariantu dla działek rolnych F i G. W dniu [...] października 2005 r. skarżący złożył kolejną zmianę do pierwotnego wniosku, polegającą na zadeklarowaniu realizacji dodatkowego pakietu - S02b01 (trwałe użytki zielone) na całym uprzednio zgłoszonym areale, tj. 104,46 ha. Z uwagi na to, że dokonane w dniach [...] sierpnia i [...] października 2005 r. zmiany do wniosku pierwotnego nie mogły zostać zrealizowane od 1 marca 2005 r., to nie zostały uwzględnione w naliczaniu płatności. Wobec tego płatności przyznano dla obszarów zadeklarowanych we wniosku z dnia [...] stycznia 2005 r. Sąd I instancji stwierdził, że pomoc bezpośrednia w zakresie wspólnej polityki rolnej Unii Europejskiej jest przyznawana na sprecyzowany przedział czasowy i uzależniona od uprzedniego złożenia przez uprawnionego stosownego podania w ściśle zakreślonym terminie, umożliwiającym jego rozpatrzenie i weryfikację pod kątem zgodności ze stanem faktycznym. Potwierdzeniem tego jest pkt 27 preambuły do rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE Nr L 141, z 30 kwietnia 2004 r., s. 18 ze zm.). Zgodnie z art. 11 ust. 1 i 2 powyższego rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, rolnik ubiegający się o przyznanie pomocy w ramach systemu pomocy obszarowej może złożyć tylko jeden pojedynczy wniosek na rok w terminie określonym przez Państwo Członkowskie, lecz nie później niż do 15 maja. Przedłużenie tego terminu może nastąpić w niektórych wyjątkowych strefach klimatycznych. Stosownie do art. 21 ust. 1 i 2 w zw. z art. 15 ust. 2 oraz art. 14 ust. 2 powyższego rozporządzenia Komisji, poza przypadkami działania siły wyższej oraz sytuacjami wyjątkowymi, złożenie wniosku pomocowego po wyznaczonym terminie prowadzi do zmniejszenia o 1% kwoty płatności, do której rolnik byłby uprawniony, gdyby złożył wniosek w terminie. Jeśli opóźnienie będzie wynosiło ponad 25 dni kalendarzowych, to wniosek nie zostanie przyjęty. Takie same zasady obowiązują w stosunku do poprawek zgłaszanych do pojedynczego wniosku dokonanych po ostatecznym terminie. Sąd I instancji wskazał, że konkretyzacja powyższych unormowań została zawarta w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 174, poz. 1809 ze zm.). Zgodnie z § 11 ust. 1-5 powyższego rozporządzenia Rady Ministrów, płatność rolnośrodowiskowa jest udzielana w drodze decyzji na wniosek producenta rolnego. Wniosek o przyznanie płatności w roku 2004 należało składać w terminie od 1 sierpnia do 31 grudnia, natomiast w latach następnych - w terminie określonym do składania wniosków o przyznanie płatności w przepisach o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej, począwszy od roku następującego po roku, w którym została wydana decyzja administracyjna o przyznaniu pierwszej płatności rolnośrodowiskowej. Sąd I instancji stwierdził, że rozszerzenie zakresu powyższych postanowień zostało dokonane w § 3 ust. 1 rozporządzenia zmieniającego z dnia 18 stycznia 2005 r., zgodnie z którym w 2005 r. składane po raz pierwszy wnioski o przyznanie pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt mogły być składane, poza wcześniej powołanym terminem (1 sierpnia - 31 grudnia 2004 r.) również w okresie do dnia 15 czerwca 2005 r. W ocenie Sądu I instancji nie znajduje uzasadnienia zarzut, że do terminów składania wniosków o przyznanie pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych nie mają zastosowania jakiekolwiek terminy. Terminy te zostały bowiem precyzyjnie określone, wskazując daty, do których wnioski mogą być składane oraz zakreślając okres, od którego mogą być stosowane poszczególne rodzaje sankcji, z pominięciem wniosków lub poprawek włącznie. Sąd I instancji wskazał, że Rada Ministrów, korzystając z prawnej dopuszczalności wydłużenia terminów składania wniosków, zakreśliła ostateczny termin składania wniosków za rok 2005 na dzień 15 czerwca tegoż roku. Warunkiem rozpatrzenia zarówno wniosku, jak też poprawek do niego, było ich przedłożenie do dnia 10 lipca 2005 r. W przedmiotowej sprawie skarżący wniosek o przyznanie pomocy złożył w dniu [...] stycznia 2005 r., dochowując w tym zakresie terminu. Natomiast poprawki do powyższego wniosku zostały złożone w dniach [...] sierpnia i [...] października 2005 r., a zatem po upływie 25 dniowego terminu, liczonego od dnia ostatecznego terminu przewidzianego dla składania wniosków, co w ocenie Sądu I instancji skutkowało ich nieuwzględnieniem. Za niezasadne uznał Sąd I instancji także zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W szczególności nie doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności w związku z brakiem pełnej zgodności w zakresie podstawy prawnej decyzji organów obu instancji. Zdaniem Sądu I instancji, wobec omyłki organu I instancji polegającej na podaniu błędnej nazwy aktu, przy jednoczesnym właściwym przywołaniu znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów, obowiązkiem organu II instancji było dokonanie w tym względzie korekty i zamieszczenie w pełni prawidłowej podstawy prawnej decyzji. Z uwagi na powyższe, skoro zaskarżona decyzja nie naruszała prawa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, skarga podlegała oddaleniu. W skardze kasacyjnej M. T. zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji, zarzucając naruszenie prawa materialnego i procesowego. Domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych za postępowanie w obu instancjach. Powołując się na naruszenie prawa materialnego zarzucił niewłaściwe zastosowanie art. 15 i art. 21 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE Nr L 141, z 30 kwietnia 2004 r., s. 18 ze zm.) oraz § 3 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 22, poz. 179). Powołując się na naruszenie przepisów postępowania, jako mające istotny wpływ na wynik sprawy, zarzucił uchybienie art. 141 § 4 oraz "art. 145 § 1 pkt a) i c)" w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), a także art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). W uzasadnieniu wnoszący skargę kasacyjną podał, że przepisy rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 nie mają zastosowania w sprawach dotyczących realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych. Podstawową regulacją krajową dotyczącą wspierania rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej jest ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej oraz akty wykonawcze przyjęte na mocy delegacji zawartej w tej ustawie, w tym zwłaszcza rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich. Przepisy te określają jedynie zadania właściwych jednostek w zakresie przyznawania pomocy oraz kontroli realizacji i przestrzegania warunków, na których pomoc została przyznana. Formy pomocy i warunki jej przyznania zostały natomiast określone w przepisach Unii Europejskiej, zwłaszcza w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1257/1999 oraz w rozporządzeniu Komisji (WE) nr 817/2004. Żaden ze wskazanych wyżej aktów prawnych nie zawiera uregulowań prawnych dotyczących terminów składania zmian do wniosków o przyznanie pomocy. Ponadto, z art. 1 tiret pierwszy rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 wprost wynika, że nie ma ono zastosowania do form pomocy określonych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1257/1999, a tym samym nie ma do nich zastosowania rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004, bowiem regulują one inną materię. Wnoszący skargę kasacyjną dodał ponadto, że przytoczenie przez organ II instancji w podstawie prawnej decyzji innych przepisów niż organ I instancji odebrało skarżącemu możliwość kontroli instancyjnej. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą środek zaskarżenia. Kwestionując orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego strona skarżąca obowiązana jest wskazać w skardze kasacyjnej przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zdaniem zostały naruszone przez Sąd I instancji. Podstawy skargi kasacyjnej określone w art. 174 cytowanej wyżej ustawy dotyczyć mogą zarówno tych przepisów, które Sąd wskazał jako przepisy, które miały zastosowanie w toku rozpoznania sprawy, jak też tych przepisów, które powinny być stosowane w toku rozpoznania sprawy, choć nie zostały przez Sąd wskazane. Naruszenie przepisów postępowania może odnosić się zarówno do przepisów regulujących postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, jak i do przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej (wyrok siedmiu sędziów NSA z dnia 16 stycznia 2006 r., sygn. akt I OPS 4/05, ONSAiWSA 2006/2/39). Jak wskazano wyżej, skargę kasacyjną oparto zarówno na podstawie naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tego w pierwszej kolejności rozważenia wymaga zasadność zarzutów o charakterze procesowym, gdyż zarzuty naruszenia prawa materialnego mogą być przedmiotem oceny wówczas, gdy zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania okażą się nieusprawiedliwione. Zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania obejmują naruszenie art. 3 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej jako: k.p.a., oraz art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty te nie są zasadne. Odnosząc się do powyższych zarzutów w pierwszej kolejności należy rozważyć zasadność naruszenia art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a więc braków w uzasadnieniu wyroku. Przepis ten nakazuje zamieszczenie określonych elementów w uzasadnieniu wyroku. Zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej w tym zakresie zasadniczo koncentrują się wokół zagadnienia braku wskazania zasadności zastosowania podstawy prawnej w zakresie przepisów rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników. Oznacza to, że skarga kasacyjna kwestionuje przyjętą podstawę prawną podlegającą oddzielnej ocenie w ramach zgłoszonych zarzutów prawa materialnego. Odwołanie się do tego zarzutu spowodowane jest próbą wykazania, że w sprawie przepisy te nie miały zastosowania. Zarzut ten był także podnoszony przed Sądem I instancji i Sąd ten dokonał jego prawidłowej oceny. Podobnie jak i zarzutu naruszenia art. 15 k.p.a. Zasada wynikająca z art. 15 k.p.a. oznacza, że każda sprawa administracyjna rozpoznawana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego i konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze. Przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest weryfikacja decyzji a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, Wrocław 1980 r., str. 144 i nast.; B. Adamiak i J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz, str. 81). W ramach tego rozpoznania organ II instancji obowiązany jest zastosować stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej. O ile w sprawie niniejszej organ II instancji dodatkowo powołał § 3 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 22, poz. 179), to był do tego zobligowany jako organ II instancji w ramach art. 136 i art. 138 k.p.a. i nie można zarzucić, że naruszył zasadę dwuinstancyjności wynikającą z art. 15 k.p.a. Ogólne odwołanie się do pozostałych zarzutów procesowych wynika jedynie z zakresu działania i funkcji kontrolnych sądów administracyjnych i nie zachodzi potrzeba szerszej oceny tych przepisów. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego jest bezzasadny. Argumentacja skarżącego w tym zakresie sprowadziła się jedynie do oceny, że Sąd I instancji nie wyjaśnił dlaczego powołane podstawy prawne mają zastosowanie w sprawie. Sąd I instancji bardzo szczegółowo dokonał oceny stanu faktycznego w kontekście obowiązujących przepisów prawa materialnego. Trafnie podkreślono pierwszeństwo obowiązywania przepisów prawa wspólnotowego nad prawem krajowym oraz zasadę bezpośredniego stosowania od 1 maja 2004 r. (a więc z momentem przystąpienia Polski do Unii Europejskiej) przepisu rozporządzenia Komisji Wspólnoty Europejskiej. W tym zakresie zastosowane przepisy są jednoznaczne i nie pozwalają na zmianę wniosku pierwotnego (w zakresie zwiększenia powierzchni), jeśli termin został przekroczony. Nie można podzielić wywodów skargi kasacyjnej, że przepisy wspólnotowe nie zawierają uregulowań prawnych dotyczących terminów składania zmian do wniosku o przyznanie pomocy. Przeciwnie, terminy te zostały określone w kwestionowanym przez skarżącego rozporządzeniu Komisji (WE) 796/2004, a przepisy krajowe (w tym powołane przez skarżącego rozporządzenie) ustaliły korzystniejszy termin składania wniosków, czemu dał wyraz w uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji. Trafnie zatem Sąd I instancji przyjął, że polscy producenci mogli w terminie do 10 lipca 2005 r. składać poprawki do wniosków z konsekwencjami tam wymienionymi. Zmiana do wniosku, dodająca nowy pakiet nieuwzględniony w pierwotnym wniosku, złożona po terminie nie może być potraktowana jako zmiana do wniosku, lecz jako nowy wniosek zawierający nowe pakiety. Trafnie zatem uznano, że nie mogła być uwzględniona do płatności za 2005 r. Nie ma więc podstaw do przyjęcia naruszenia prawa materialnego. Powyższe oznacza, że dokonana przez Sąd I instancji ocena jest prawidłowa i nie narusza powołanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Skarga ta wobec tego podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 cytowanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Orzeczenie o kosztach znajduje swoje podstawy w art. 209, art. 204 pkt 1, art. 205 § 2 i 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielanej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).