II GSK 367/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Urszula Wilk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 września 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 2478/20 w sprawie ze skargi J.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 7 września 2021 r., sygn. VI SA/Wa 2478/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej. Wyrok ten wydano w następującym stanie sprawy: Decyzją z 16 marca 2020 r. nr [...] Prezydent m.st. Warszawy wymierzył J.G. karę pieniężną w wysokości 538,20 zł za zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) al. Gen. A. Chruściela "Montera" o rej. nr 22 w dniach 9 stycznia – 17 lutego 2020 r., poprzez umieszczenie w nim reklamy o treści "[...]..." o powierzchni 3,64 m2, bez zezwolenia zarządcy drogi. Decyzję tę wydano na podstawie art. 104 i 107 k.p.a., art. 20 pkt 8, art. 40 ust. 12 i ust. 13 w zw. z art. 40d ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm.; dalej: u.d.p.), uchwały Rady m.st. Warszawy Nr XXXIV/1023/2008 z dnia 29 maja 2008 r. w sprawie statutu Zarządu Dróg Miejskich oraz uchwały Rady m.st. Warszawy Nr XXXI/666/2004 z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m.st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego z 2004 r. Nr 148, poz. 3717 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że 9 stycznia 2020 r. pracownik Wydziału Kontroli Pasa Drogowego Zarządu Dróg Miejskich przeprowadzili kontrolę pasa drogowego al. gen. A. Chruściela "Montera" w rej. nr 22, podczas której stwierdzono umieszczenie w nim wskazanej wyżej reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi. Kolejne kontrole przeprowadzone w dniach 22 stycznia, 6 i 17 lutego 2020 r. potwierdziły dalsze nielegalne funkcjonowanie reklamy. Z wybiórczo przeprowadzonych kontroli pasa drogi publicznej każdorazowo sporządzono dokumentację fotograficzną potwierdzającą funkcjonowanie reklamy. Strona złożyła odwołanie od tej decyzji, podnosząc, że sporna reklama nie znajdowała się w pasie drogowym. Na potwierdzenie swojego stanowiska załączyła do akt sprawy opinię geodety K.K.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2020 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: k.p.a.) utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że granicę pasa drogowego w rozumieniu art. 4 pkt 1 u.d.p. wyznacza ściana budynku, na którym był umieszczony nośnik reklamowy, a więc nośnik ten znajdował się w pasie drogowym. Zdaniem organu, wynika to jednoznacznie ze zdjęć, stanowiących materiał dowodowy zgromadzony w sprawie oraz z mapy, na którą zostały naniesione granice pasa drogowego wraz ze spornym nośnikiem. Z akt sprawy wynika, że działka, na której usytuowany był nośnik reklamowy, oznaczona nr ewid. [...] obręb [...] stanowi drogę publiczną (powiatową). Niewątpliwie zatem, według organu, w niniejszej sprawie doszło do zajęcia pasa drogowego. Organ podkreślił, że opinia geodety K.K. z dnia 25 maja 2020 r. nie stanowiła dowodu na okoliczność, że reklama nie była umieszczona w pasie drogowym. Załączone do opinii zdjęcie śladu po usuniętej reklamie nie może świadczyć o tym, że reklama nie znajdowała się w pasie drogowym. Wręcz przeciwnie, skoro granicę pasa drogowego wyznacza ściana budynku, to zdemontowana reklama musiała zajmować ten pas. J.G. złożyła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, kwestionując ustalenia dotyczące linii granicznej pasa drogowego. Zdaniem skarżącej, materiał dowodowy nie potwierdza jednoznacznie zarzucanego jej zajęcia tego pasa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 329; dalej: p.p.s.a.) opisanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę. Sąd pierwszej instancji zgodził się z organem, że granicą pasa drogowego na spornym odcinku jest ściana budynku, a reklama umieszczona na ścianie/froncie budynku znajduje się w pasie drogowym/przestrzeni tego pasa. Reklama umieszczona w przestrzeni przed ścianą budynku mieści się bowiem w granicach pasa drogowego. WSA w Warszawie stwierdził, że jeśli na budynku przylegającym do granicy pasa drogowego zamontowana jest reklama w taki sposób, że jej powierzchnia wchodzi w przestrzeń powietrzną nad pasem drogowym, to zgodnie z określoną w art. 4 pkt 1 u.d.p. definicją ustawową pasa drogowego, reklama ta jest obiektem zajmującym pas drogowy. Umieszczenie takiego obiektu, jako zajęcie pasa drogowego pod reklamę, wymaga zezwolenia właściwego zarządcy drogi. Umieszczenie reklamy nad chodnikiem bez zezwolenia implikuje zatem nałożenie kary pieniężnej z tytułu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, skoro chodnik wchodzi w skład drogi, a tym samym należy do pasa drogowego. W sytuacji zaś, gdy budynek przylega do chodnika, który jest częścią drogi dzielącą ten budynek od innych jej obiektów, urządzeń i jezdni, jest oczywiste, że granica pasa drogowego biegnie po ścianie/obrysie/froncie tego budynku i wszystko co poza tę ścianę/obrys/front budynku wystaje/wchodzi w przestrzeń nad chodnikiem, należy uznać za umieszczone w pasie drogowym. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie sporna reklama umieszczona na ścianie budynku została ulokowana w przestrzeni pasa nad chodnikiem, do którego budynek ten przylega. Wynika to jednoznacznie nie tylko ze zdjęć stanowiących materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, a obejmujących cały szereg ujęć budynku w kontekście umieszczonej na nim reklamy. W aktach znajdują się również inne dowody w tym zakresie, tj. wypis z rejestru gruntów oraz wyrys z mapy ewidencyjnej jak i wydruk z mapy zasadniczej. Odnosząc się do argumentów skarżącej, że organ niedostatecznie ustalił przebieg pasa drogowego, Sąd pierwszej instancji podniósł, że skarżąca powołała się na opinię prywatną geodety, opartą na mapie pozyskanej z Geoportalu. Tymczasem zarówno z map dołączonych do akt sprawy przez organ, jak i ze zdjęć wynika, że obiekt skarżącej jest umieszczony na elewacji budynku, którego ściana od strony al. gen. Chruściela przebiega po linii pasa drogowego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w świetle zgromadzonych w sprawie dowodów, jakimi są przede wszystkim dokumenty urzędowe, nie budzi wątpliwości pozostawanie nośnika reklamowego po wewnętrznej stronie pasa drogowego, którego granicą jest elewacja budynku. Podnoszenie natomiast przez skarżącą zarzutów, które nie zostały poparte dowodami w postaci dokumentów urzędowych, przeczących ustaleniom organu poczynionym zgodnie z art. 76 k.p.a., nie może podważyć ustaleń organu, nie stanowi bowiem dla nich dostatecznej przeciwwagi. Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodła J.G., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania i rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca kasacyjnie zarzuciła: 1. naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a. polegające na oparciu się przez Sąd pierwszej instancji wyłącznie na dowodach z dokumentów załączonych przez organ, a pominięciu dowodu załączonego przez skarżącą tj. opinię geodety K.K., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci obciążenia skarżącej karą administracyjną, w oparciu wyłącznie o dowody zgromadzone w postępowaniu administracyjnym; 2. naruszenie art. 40 ust. 1 w zw. z ust. 6 u.d.p. polegające na błędnej wykładni, przez obciążenie skarżącej karą administracyjną za zajęcie pasa drogowego, pomimo niewskazania przesłanek uzasadniających odpowiedzialność skarżącej, a pominięciu okoliczności wskazujących na brak odpowiedzialności skarżącej, w postaci wątpliwości co do posadowienia reklamy w obszarze pasa drogowego, z uwagi na fakt, że fasada budynku posiada wgłębienia, uskoki, załamania, które nie znajdują się w obrębie pasa drogowego, z czego wynika, że Sąd pierwszej instancji naruszył zasadę rozstrzygania wątpliwości na korzyść skarżącego. Organ nie skorzystał z prawa złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. – zgodnie z wnioskiem skarżącej kasacyjnie, przy czym organ w terminie czternastu dni od doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny bada bowiem legalność wyroku Sądu pierwszej instancji jedynie w zakresie zakwestionowanym w skardze kasacyjnej, a nie rozpoznaje sprawy ponownie w jej całokształcie. Rozpoznając sprawę z uwzględnieniem powyższych zasad postępowania kasacyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że podstawy, na których skargę kasacyjną oparto, nie usprawiedliwiają wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku. Zauważyć w tym miejscu należy, że tożsame zarzuty w sprawie ze skargi kasacyjnej J.G. w analogicznym stanie faktycznym i prawnym były już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego (v. wyroki z 11 stycznia 2022 r. sygn. II GSK 2512/21 i z 1 kwietnia 2022 r. sygn. II GSK 48/22; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Skład orzekający w niniejszej sprawie w całej rozciągłości podziela stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniach wskazanych wyroków. Zgodzić należy się z tym, że za zasadny nie mógł zostać uznany zarzut naruszenia art. 40 ust. 1 w zw. z ust. 6 u.d.p. - przez błędną wykładnię, przez obciążenie skarżącej karą administracyjną za zajęcie pasa drogowego, pomimo niewskazania przesłanek uzasadniających odpowiedzialność skarżącej, a pominięciu okoliczności wskazujących na brak odpowiedzialności skarżącej, w postaci wątpliwości co do posadowienia reklamy w obszarze pasa drogowego, z uwagi na fakt, że fasada budynku posiada wgłębienia, uskoki, załamania, które nie znajdują się w obrębie pasa drogowego, z czego wynika, że Sąd pierwszej instancji naruszył zasadę rozstrzygania wątpliwości na korzyść skarżącej. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Według ust. 6 wskazanego artykułu opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Skarżąca kasacyjnie nie wywodzi, dlaczego Sąd pierwszej instancji, konstruując materialnoprawny wzorzec kontroli rozstrzygnięcia organu administracji, nieprawidłowo - w jej opinii - odczytał normę zawartą w powołanych przepisach prawa materialnego. Naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię polega tymczasem na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej. W uzasadnieniu zarzutu błędnej wykładni należy przeprowadzić wywód prawny na temat naruszonego przepisu ze stanowiskiem, jak należy ten przepis wykładać i dlaczego dokonana w zaskarżonym wyroku jego interpretacja jest błędna. Konstrukcja omawianej podstawy kasacyjnej nie spełnia tych wymogów. Sposób jej sformułowania wskazuje zaś, że skarżąca kasacyjnie w istocie kwestionuje ustalenia faktyczne, co do faktu zajęcia pasa drogowego, a w konsekwencji zmierza do podważenia zasadności zastosowania prawa materialnego. Uchybienie prawu materialnemu przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej (por. postanowienie SN z dnia 15 października 2001 r. I CKN 102/99). W skardze kasacyjnej nie postawiono jednak żadnych zarzutów naruszenia prawa procesowego, które podważałyby stan faktyczny sprawy. Zarzuty naruszenia prawa materialnego nie mogą służyć kwestionowaniu oceny stanu faktycznego przyjętego za podstawę wyrokowania w sprawie. Skarżąca kasacyjnie nie formułuje przy tym zarzutu naruszenia art. 40 ust. 12 u.d.p. - który stanowił podstawę materialnoprawną nałożenia przedmiotowej kary. W tym stanie rzeczy wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku – oparty na zarzucie naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 40 ust. 1 w zw. z ust. 6 u.d.p. nie mógł odnieść oczekiwanego skutku. Chybiony jest też zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Na gruncie powołanego przepisu w orzecznictwie jednolicie wskazuje się przede wszystkim na fakultatywność określonego nim postępowania dowodowego (por. np. wyrok NSA 29 października 2021 r. I GSK 1470/21). W rozpoznawanej sprawie przede wszystkim jednak podkreślenia wymaga, że dowód, którego zarzut dotyczy (tj. opinia geodety K.K.) był włączony do materiału dowodowego i jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz decyzji był przedmiotem oceny. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, nie mając usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 i 182 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.