II GSK 37/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia del. WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka (spr.) Protokolant Agata Skorupska po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 września 2016 r., sygn. akt VI SAB/Wa 28/16 w sprawie ze skargi "[A.] Sp. z o.o." w W. na bezczynność organu administracji publicznej w sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok w punkach III, IV i V i w tym zakresie przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. oddala skargę kasacyjną w pozostałej części; 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 września 2016 r., sygn. akt VI SAB/Wa 28/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi A. Spółki z o.o. z siedzibą w W. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. w przedmiocie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji: umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji w sprawie (pkt I wyroku); stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku); przyznał od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej sumę pieniężną w wysokości 3000 złotych (pkt III wyroku); wymierzył Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w W. grzywnę w wysokości 1000 złotych (pkt IV wyroku); zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej kwotę 580 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt V wyroku). W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że A. Spółka z o.o. z siedzibą w W. wniosła skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Zarządu Dróg Miejskich w W. z dnia [...] kwietnia 2011 r. Skarżąca domagała się zobowiązania organu do wydania w określonym terminie decyzji oraz stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. Skarżąca żądała także przyznania od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty, o której mowa w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – dalej jako "p.p.s.a." oraz wymierzenia organowi grzywny, a także zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania. Skarżąca wskazała, że w niniejszej sprawie organ nie zastosował się do przepisów wyznaczających standard prowadzenia postępowania administracyjnego przy braku jakichkolwiek rzeczywiście istniejących i racjonalnych przeszkód uniemożliwiających załatwienie sprawy. Zdaniem skarżącej uzasadnia to stwierdzenie, że bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz uzasadnia wniosek o przyznanie na rzecz skarżącej sumy pieniężnej oraz nałożenie grzywny. Sąd pierwszej instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujący stan faktyczny: Pismem z dnia 19 marca 2012 r. skarżąca wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. o wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r. wydanej przez Zarząd Dróg Miejskich w W. Pismo wpłynęło do organu 2 kwietnia 2012 r. Pismem z dnia 6 listopada 2012 r. organ zwrócił się do Zarządu Dróg Miejskich w W. o przesłanie decyzji wraz z aktami sprawy. Przy piśmie z dnia 26 listopada 2012 r. Zarząd Dróg Miejskich przesłał żądane akta. Pismem z dnia 28 listopada 2012 r. organ zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie, zaś pismem z dnia 18 stycznia 2013 r. organ zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie skarżącą. W piśmie z dnia 10 maja 2016 r. skarżąca wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa. Dnia [...] lipca 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wydało decyzję w sprawie – odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...] kwietnia 2011 r. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że po wniesieniu skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wydało w sprawie decyzję w dniu [...] lipca 2016 r. W konsekwencji powyższego postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiocie zobowiązania organu do wydania decyzji oraz wyznaczenia organowi terminu do wydania rozstrzygnięcia stało się bezprzedmiotowe i podlegało w związku z tym umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Jak wyjaśnił Sąd w przypadku bezprzedmiotowości nałożenia na organ zobowiązania do dokonania czynności z uwagi na jej wykonanie (tutaj wydanie przez organ decyzji), Sąd winien rozstrzygnąć pozostałe kwestie, a więc, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz rozważyć czy istnieją podstawy do orzeczenia grzywny oraz przyznania sumy pieniężnej. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że z zestawienia czynności organu wynika, że skarga była zasadna w dacie je wniesienia bowiem organ nie rozstrzygnął wniosku w terminie wynikającym z art. 35 k.p.a., nie wydał też postanowienia przewidzianego w art. 36 k.p.a. Miała zatem miejsce bezczynność organu. Sąd podkreślił, że każda bezczynność organu stanowi naruszenie prawa. Nie można jednak przyjąć, że w każdym przypadku bezczynności ma miejsce rażące naruszenie prawa. Gdyby tak uznać to wówczas art. 149 § 1a p.p.s.a. byłby zbędny, a ocena przez sąd charakteru naruszenia prawa niepotrzebna. Rażące naruszenie prawa musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do tego stanu, który może być podstawą stwierdzenia bezczynności. Stan bezczynności jest faktem i dla jego stwierdzenia nie mają znaczenia przyczyny jego zaistnienia. Zdaniem Sądu pierwszej instancji w przedmiotowej sprawie bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. miała charakter rażący. Uzasadnieniem tego stwierdzenia był sam upływ czasu między złożeniem wniosku (19 marca 2012 r.), a wydaniem decyzji (19 lipca 2016 r.) oraz całkowity brak jakichkolwiek czynności organu po dniu 18 stycznia 2013 r., w tym brak zawiadomienia o niezałatwieniu sprawy w terminie i brak wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy. Zdaniem Sądu taki sposób procedowania organu stał w jawnej sprzeczności z zasadą szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) i w sposób oczywisty rażąco narusza prawa strony do załatwienia sprawy w sposób zgodny z normami prawa (art. 7 k.p.a.), a także narusza wynikającą z art. 8 k.p.a. zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów, co zdaniem Sądu powoduje konieczność stwierdzenia, że bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. w niniejszej sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd pierwszej instancji uznał, że te same przesłanki zaważyły na rozstrzygnięciu o wymierzeniu organowi grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Jednak orzekając o wymiarze grzywny Sąd stwierdził, że wobec wydania przez organ decyzji w sprawie odpada przymuszający charakter grzywny, zaś funkcję represyjną spełni dostatecznie grzywna w wysokości 1000 zł. Na wniosek strony Sąd orzekł też o przyznaniu na rzecz skarżącej od organu sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. uznając, że kwota 3000 zł będzie stanowić dostateczne zadośćuczynienie za opisaną wyżej bezczynność organu. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 201 § 1 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zaskarżając go w części odnoszącej się do punktów II-V wyroku. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 141 § 4 w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a. przejawiające się w nieuzasadnieniu rozstrzygnięcia zawartego w pkt. III i IV wyroku, z jakiego powodu Sąd zastosował obie formy (wymierzenie grzywny i zasądzenie kwoty pieniężnej), pomimo, że przepis ten skonstruowany jako alternatywa zawierając spójnik "lub" zezwala bowiem na zastosowanie tylko jednego z tych środków, 2. art. 141 § 4 w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a., przejawiające się w nieuzasadnieniu rozstrzygnięcia zawartego w pkt. III wyroku, gdyż za uzasadnienie nie można uznać jednozdaniowego stwierdzenia, że w ocenie Sądu kwota 3000 zł będzie stanowiła dostateczne zadośćuczynienie za opisaną bezczynność, 3. art. 141 § 4 w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a. przejawiające się w nieuzasadnieniu rozstrzygnięcia zawartego w pkt IV wyroku, z jakiego powodu należy nadać powyższemu przepisowi odnośnie wymierzenia grzywny funkcję represyjną, skoro w sprawie nie zachodziła taka potrzeba, ponieważ decyzja została wydana. Ponadto skarżący kasacyjnie na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. 1. art. 149 § 2. p.p.s.a. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że na podstawie tego przepisu może zostać wymierzona jednocześnie kara grzywny (pkt IV wyroku) oraz przyznanie na rzecz skarżącej sumy pieniężnej (pkt III wyroku), pomimo iż dyspozycja tego przepisu skonstruowana jest w formie alternatywy zawierającej spójnik "lub", co daje podstawę do orzeczenia tylko jednego ze środków finansowych tam opisanych, tj. albo wymierzenia grzywny lub też przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, 2. naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że obiektywnie istniejąca i niezawiniona przez organ przyczyna organizacyjna uniemożliwiająca wydanie decyzji w terminie zakreślonym przez prawo może być podstawą do przyjęcia, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. Stawiając powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i oddalenie w tej części skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto wniósł o zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przewidzianych. W ocenie skarżącego kasacyjnie przepis art. 149 § 2 p.p.s.a. nie daje podstawy do orzeczenia o zastosowaniu równocześnie grzywny i zasądzenia kwoty pieniężnej. Ze względu na alternatywę zawartą w tym przepisie, zawierającą spójnik "lub", przepis ten powinien być rozumiany jako podstawa do orzeczenia tylko jednego ze środków finansowych tam opisanych, tj. albo wymierzenia grzywny albo przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. Przyjmując możliwość równoczesnego zastosowania obu tych środków Sąd powinien – zdaniem skarżącego kasacyjnie - w uzasadnieniu wyjaśnić, dlaczego tak właśnie rozumie dyspozycję omawianej normy, czego w uzasadnieniu zabrakło. W uzasadnieniu wyroku nie wyjaśniono również, dlaczego kwota 3000 zł będzie stanowiła dostateczne zadośćuczynienie dla strony za opisaną bezczynność, nie wiadomo też, jakie przesłanki wziął Sąd przy ocenie co do niezbędności przyznania takiego zadośćuczynienia w ogóle, ani też dlaczego uznał taką wysokość za dostateczną. Zdaniem skarżącego kasacyjnie Kolegium, uwzględnienie przez Sąd pierwszej instancji jedynie przedmiotu postępowania administracyjnego (tj. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji), bez wnikania w samo postępowanie, powinno prowadzić do wniosku, że strona z powodu bezczynności nie doznała żadnego uszczerbku uzasadniającego przyznanie ww. kwoty. Wywodu takiego jednak w wyroku zabrakło. Skarżący kasacyjnie podniósł, że Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił przyczyn konieczności wymierzenia grzywny jako kary finansowej, podczas gdy w ocenie Kolegium grzywna ma pełnić przede wszystkim funkcję prewencyjną. W odniesieniu do naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. przez jego błędną wykładnię skarżący kasacyjnie organ, nie kwestionując faktu pozostawania w bezczynności w rozpoznawanej sprawie, zaznaczył, że ugruntowane orzecznictwo w odniesieniu do przyczyn natury organizacyjnej (w tym dużej liczby spraw do załatwienia) dotyczy oceny przyczyn zaistnienia stanu bezczynności, a nie oceny jego kwalifikowanej postaci. Podkreślono, że stan bezczynności w sprawie usunięty został przez wydanie decyzji niezwłocznie po wpływie skargi na bezczynność. Zdaniem skarżącego kasacyjnie rażące naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Ocena kwalifikowanej postaci dopuszczenia się przez organ bezczynności dokonywana przez Sąd powinna pozostawać w proporcji do przyczyn "dopuszczenia się bezczynności". Nie sposób zatem pominąć również te przyczyny, które uniemożliwiają wręcz organowi sprawne działanie i wydawanie decyzji w terminie. Skarżące kasacyjnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wyjaśniło, że jest organem administracji publicznej, do którego wpływa bardzo duża ilość spraw z obszaru właściwości obejmującej powiaty: grodziski, legionowski, nowodworski, otwocki, piaseczyński, pruszkowski, sochaczewski, warszawski zachodni, wołomiński i żyrardowski oraz miasto na prawach powiatu — m. st. Warszawa. Kolegium jest nie tylko organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 17 pkt 1 k.p.a. i art. 13 § 1 pkt 3 o.p. od decyzji wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starosty albo marszałka województwa, ale również ma w swej właściwości rzeczowej sprawy dotyczące aktualizacji opłat za użytkowanie wieczyste (art. 78 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami). W skardze kasacyjnej, w powołaniu na informacje roczne o działalności Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., zamieszczone w Biuletynie Informacji Publicznej, wskazano na ilość spraw wpływających do kolegium w poszczególnych latach, jak również podano w liczbach stan zaległości. Podkreślono, że w tym czasie w Samorządowym Kolegium Odwoławczym w W. było 68 - 81 członków, w tym 39/42 etatowych i pozostałych - pozaetatowych. Odpowiednio w 2014 r. do rozpatrzenia z lat poprzednich (nie licząc bieżącego wpływu) pozostało 29.021 spraw. Według danych ze sprawozdania za 2015 r. Kolegium miało do załatwienia blisko 50.000 spraw, przy czym zaległość z poprzedniego roku wynosiła 27.331. Wpływ bieżący wyniósł natomiast 22.129 spraw. W Kolegium w roku 2015 zatrudnionych było 42 członków etatowych i 58 członków pozaetatowych (których aktywność w rozpoznawaniu spraw kształtuje się według ich możliwości czasowych i zawodowych). Powstałe w tych latach zaległości, wynikające z dużego i czasami skokowego wzrostu ilości wpływających spraw, tak administracyjnych ale przede wszystkim "aktualizacyjnych" oraz nieuwzględniania, względnie uwzględniania w niewystarczającym zakresie corocznych wniosków Prezesa Kolegium kierowanych m.in. do Ministra Finansów o stosowne i konieczne wzmocnienie kadrowe Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., nie mogą zostać zniwelowane w krótkiej perspektywie czasowej. "Niedoetatyzowanie" Kolegium w. wedle szacunków KRSKO w stosunku do innych Samorządowych Kolegiów Odwoławczych wynosi ok. 20 etatów plus etaty pracowników biura Kolegium. Zestawienie liczby spraw do załatwienia przez organ z liczbą członków Kolegium pokazuje, jak duże jest obciążenie pracą poszczególnych członków jako sprawozdawców. Okoliczność ta przekłada się na terminowość rozpatrywania spraw przez Kolegium i często powoduje, że ustawowe terminy w tym zakresie nie mogą być dochowane z przyczyn niezależnych od organu (konieczność rozpatrzenia spraw zaległych wg kolejności wpływu i bardzo duży wpływ spraw bieżących). Podkreślenia wymaga również fakt, że pomimo braku wystarczającego wzmocnienia kadrowego rokrocznie zwiększa się wydajność Kolegium od 19.818 załatwianych rocznie spraw w roku 2010 do 24.893 w 2015 r. Z powyższego wynika, że organ, pomimo podejmowanych wysiłków organizacyjnych, nie jest w stanie dotrzymywać terminów załatwiania spraw. Istnieje wobec tego obiektywna i niezawiniona przez Kolegium przyczyna, w której termin załatwienia sprawy będącej przedmiotem skargi nie mógł być dotrzymany. Stanowi to podstawę do zakwestionowania oceny dokonanej przez Sąd pierwszej instancji w zakresie zakwalifikowania naruszenia jako oczywistego i w konsekwencji rażącego naruszenia prawa przez Kolegium. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na częściowe uwzględnienie. Dokonując kontroli instancyjnej wyroku Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. tj. 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej p.p.s.a.) w postępowaniu kasacyjnym rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej następuje w granicach skargi kasacyjnej przy uwzględnieniu z urzędu przesłanek nieważności postępowania. W niniejszej sprawie nie wystąpiły wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznanie sprawy ograniczył do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skargę kasacyjną oparto na podstawie, o której mowa w art.174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucając naruszenie prawa materialnego i przepisów procesowych, przy czym uzasadnienie w zakresie wymierzenia zarówno kary pieniężnej jak i grzywny sprowadza się do tych samych wniosków, że zastosowania obu form nie dopuszcza przepis art. 149 § 2 p.p.s.a. Nadto pełnomocnik organu zakwestionował prawidłowość uznania przez Sąd pierwszej instancji, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Odnosząc się do zarzutu zastosowania przez Sąd pierwszej instancji obu środków wskazanych w art. 149 § 2 p.p.s.a., zarzut ten uznać należy za nietrafny. Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd uwzględniając m.in. skargę na bezczynność, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Użycie przez ustawodawcę spójnika "lub" (wbrew stanowisku zawartemu w skardze kasacyjnej) oznacza zatem, że oba ww. rozstrzygnięcia nie wykluczają się wzajemnie, użycie zaś czasownika "może" przesądza o tym, iż mają one charakter fakultatywny (por.: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz 4. wydanie, R. Hauser, M. Wierzbowski (redaktorzy). Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2017 str. 636). Podkreślić też trzeba, że o ile wymierzenie grzywny organowi ma na celu przede wszystkim oddziaływać na organ mobilizująco i prewencyjnie (w sytuacji gdy organ nadal pozostaje w stanie bezczynności) ale także represyjnie ( z uwagi na stwierdzony w sprawie stan bezczynności przez sąd), o tyle przyznanie stronie od organu określonej sumy pieniężnej ma charakter głównie kompensacyjny. Ma ono niejako zrekompensować skarżącemu stratę, jaką poniósł na skutek bezczynności organu. Zatem jak wskazano, Sąd pierwszej instancji może zastosować obydwa środki jednocześnie ale ich zastosowanie powinien uzasadnić w sposób poddający się kontroli instancyjnej. Zgodzić należy się ze skarżącym kasacyjnie, że w uzasadnieniu kwestia ta nie została przez Sąd wyjaśniona. Przede wszystkim jako wadliwość uzasadnienia a tym samym naruszenie przepisów postępowania mającą istotny wpływ na wynik sprawy, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznać należy brak jakiegokolwiek umotywowania, czemu ma służyć w tej konkretnej sprawie zastosowanie przepisu w taki sposób. Ograniczenie się do ogólnikowego stwierdzenia, że wskazana w wyroku kwota grzywny spełni funkcję represyjną zaś przyznana suma pieniężna "będzie stanowić dostateczne zadośćuczynienie za opisaną bezczynność organu" nie może być zaaprobowana w świetle omawianej regulacji prawnej. Natomiast zarzut naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że obiektywnie istniejąca i niezawiniona przez organ przyczyna organizacyjna uniemożliwiająca wydanie decyzji w terminie zakreślonym przez prawo, może być podstawą do przyjęcia, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa nie zasługuje na uwzględnienie. W związku z tak określonym zarzutem skargi kasacyjnej wymaga przypomnienia, że za rażące naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym można uznać oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych postępowania administracyjnego w stopniu powodującym istotne ograniczenie uprawnień strony w postępowaniu (z wyjątkiem przepisów dających podstawę do wznowienia postępowania). O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia prowadząca do nadania prawa lub jego odmowy wbrew wszystkim przesłankom przepisu. Za rażące naruszenie art. 35 k.p.a. można uznać oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe wskazanego przepisu, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania, czy też brak jakiejkolwiek aktywności organu. Stosownie do art. 35 k.p.a. organ administracji publicznej zobowiązany jest załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki, przy czym załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Ponadto zgodnie z art. 36 § 1 i § 2 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Obowiązek, o którym mowa w tym przepisie ciąży na organie administracji również w sytuacji, gdy z przyczyn niezależnych od organu następuje zwłoka w załatwieniu sprawy. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania (bezczynność w sprawie nieważności decyzji Zarządu Dróg Miejskich z dnia 11 kwietnia 2011 roku) upływ czasu między złożeniem wniosku (19 marca 2012 roku) a wydaniem decyzji (19 lipca 2016 roku) jak również całkowity brak jakichkolwiek czynności organu po 18 stycznia 2013 roku, w tym brak zawiadomienia o niezałatwieniu sprawy w terminie a także brak wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy, czyni zasadnym ustalenie Sądu pierwszej instancji, że stwierdzona ponad wszelką wątpliwość bezczynność organu miała cechę rażącej. Głównym argumentem wskazywanym przez organ był duży zakres terytorialny właściwości kolegium, co skutkuje zwiększonym obciążeniem oraz brak wzmocnienia kadrowego. Wskazać zatem trzeba, że co do braku odpowiedniej obsady kadrowej ugruntowany jest już w orzecznictwie pogląd, że znaczna ilość spraw podlegających rozpoznaniu nie może rodzić negatywnych skutków dla strony w sferze terminów załatwienia spraw. Braki kadrowe, na które powołuje się organ, mają charakter ciągły, a wskazane działania przeciwdziałające temu stanowi, nie mogą być uznane za wystarczające. W konsekwencji stan kadrowy nie mógł być uznany za usprawiedliwienie długotrwałego rozstrzygania przedmiotowej sprawy, zwłaszcza, że przez cały okres trwania bezczynności organ nie zawiadomił strony, że sprawa nie zostanie załatwiona w terminie. Jakkolwiek nie sposób zaprzeczyć, że kolegium jest w trudnej sytuacji, która ma wpływ na opóźnienia w rozpatrzeniu spraw, to stwierdzić trzeba, że szczególnie w takiej sytuacji należałoby wypracować rozwiązania organizacyjne umożliwiające informowanie stron o przewidywalnym terminie rozpatrzenia sprawy. Niestety w aktach sprawy brak przez okres ponad trzech lat jakichkolwiek pism wskazujących na działania czynione w kierunku rozpoznania wniosku. Dlatego należy uznać, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo stwierdził, że doszło do rażącej bezczynności organu. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a, oraz na podstawie art. 184 jak w pkt 2 sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 206 p.p.s.a jak w pkt 3 sentencji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, rzeczą sądu będzie uwzględnienie powyższych uwag dotyczących braku należytego uzasadnienia zastosowanych środków przewidzianych w art. 149 § 2 p.p.s.a.