II GSK 3704/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maria Jagielska sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak Protokolant Sylwia Nerkowska po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "B." Spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 25 czerwca 2015 r. sygn. akt III SA/Lu 447/15 w sprawie ze skargi "B." Spółki z o.o. w W. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Białej Podlaskiej z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia w części zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od "B." Spółki z o.o. w W. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Lublinie 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego Wyrokiem z dnia 25 czerwca 2015 r., sygn. akt III SA/Lu 447/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę B. Spółki z o.o. w W. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Białej Podlaskiej z dnia [...] maja 2014 r. w przedmiocie cofnięcia w części zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., Dyrektor Izby Celnej w Białej Podlaskiej cofnął decyzję Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...] grudnia 2008 r., udzielającą B. Spółce z o.o. zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa lubelskiego, w części dotyczącej punktu gier w poz. [...] załącznika nr 1 do zezwolenia. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że spółka nie wykonywała działalności objętej zezwoleniem w punkcie gier S., ul. P. [...], [...]-[...] H., przez ponad 1 rok, a przerwa w działalności nie była następstwem siły wyższej. Decyzją z dnia [...] maja 2014 r. Dyrektor Izby Celnej w Białej Podlaskiej utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. B. Sp. z o.o. wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, domagając się jej uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania oraz zarzucając naruszenie: art. 59 pkt 4 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm.; powoływanej dalej jako: u.g.h.); art. 129 ust. 2, art. 135 ust. 2, art. 138 ust. 1, art. 144 w zw. z art. 4 ust. 1 lit. a), art. 6 ust. 1, art. 14 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 59 pkt 4 u.g.h. w zw. z art. 1 pkt 11 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i rady nr 98/34 z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informatycznego (Dz. U. UE Nr L 204 z 1998 r., s. 37). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. Wyrokiem z dnia 25 czerwca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę. Sąd I instancji stwierdził, że spór w sprawie dotyczy tego, czy okoliczności podane przez skarżącą, które przyczyniły się do zaprzestania wykonywania działalności we wskazanym punkcie gier, stanowią siłę wyższą i tym samym uzasadniały odstąpienie od cofnięcia zezwolenia na wykonywanie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych w tym punkcie gier. WSA przypomniał, że zdaniem spółki, przyczyną zaprzestania prowadzenia tej działalności była rezygnacja przez władającego lokalem ze współpracy ze spółką, co w ocenie strony stanowi siłę wyższą w rozumieniu art. 59 ust. 4 u.g.h. Zdaniem spółki, za siłę wyższą można uznać również wprowadzony zakaz udzielania nowych i przedłużania dotychczasowych zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach oraz zakaz urządzania gier na automatach poza kasynami gier. W ocenie Sądu, zaprzestanie prowadzenia działalności w ww. punkcie gier nie było spowodowane siłą wyższą, rozumianą jako zdarzenie zewnętrzne w stosunku do powołującego się na nią podmiotu i od niego niezależne. Żadna ze wskazanych przez spółkę przyczyn zaprzestania prowadzenia działalności nie stanowi siły wyższej w świetle powyższej definicji. WSA podkreślił, że za działanie siły wyższej w rozumieniu art. 59 ust. 4 u.g.h. nie można uznać zakończenia współpracy między skarżącą spółką a przedsiębiorcą władającym lokalem, w którym były ustawione automaty do gier. Zmiany zasad współpracy oraz rezygnacja z dotychczasowej współpracy gospodarczej są naturalnymi zjawiskami życia gospodarczego. Sąd I instancji nie podzielił również stanowiska skarżącej, iż zmiana obowiązujących przepisów i wprowadzenie ustawą o grach hazardowych zakazu zmiany lokalizacji punktów gier stanowi działanie siły wyższej. WSA podkreślił, że ustawa ta umożliwiła dalsze prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na podstawie dotychczasowych zezwoleń i nie wprowadziła generalnego zakazu zmiany zezwoleń. Zakaz zmiany zezwoleń z art. 135 ust. 2 u.g.h. ograniczony został tylko do jednego elementu zezwolenia, tj. miejsca urządzania gier. Ponadto nie dotyczy on zmiany polegającej na zmniejszeniu liczby punktów gier na automatach. Nowa ustawa nie wprowadziła zatem żadnych radykalnych rozwiązań uniemożliwiających prowadzenie dotychczasowej działalności. Przeciwnie, zagwarantowała jej prowadzenie na dotychczasowych zasadach, eliminując jedynie możliwość zmiany decyzji ostatecznych w określonym zakresie. Sąd wskazał ponadto, że zmiana decyzji ostatecznych jest trybem nadzwyczajnym, który stosowany być może tylko i wyłącznie w przypadku spełnienia ściśle określonych przesłanek. Twierdzenie, że prawo zmiany miejsca urządzania gier było podstawowym prawem organizatora gier, jest zdaniem Sądu nieuzasadnione. W świetle powyższego Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej, iż przeszkodą do dalszego prowadzenia działalności w miejscu wskazanym w zezwoleniu było wejście w życie nowej ustawy. Za bezpodstawny WSA uznał również zarzut niewłaściwego zastosowania art. 59 pkt 4 u.g.h. Sąd wskazał, że zdaniem skarżącej, przepis ten powinien podlegać notyfikacji, a skoro nie podlegał, nie mógł stanowić podstawy do rozstrzygnięcia w sprawie. Odnosząc się do tego zarzutu WSA stwierdził, że wyrok TSUE z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 i C-217/11, został wydany w trybie prejudycjalnym, wobec zadanych trzech pytań dotyczących art. 129 ust. 2, art. 135 ust. 2 i art. 138 ust. 1 u.g.h. Sąd podkreślił, że Dyrektor Izby Celnej w Białej Podlaskiej nie stosował powyższych przepisów i żaden z nich nie stanowił podstawy rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Podsumowując WSA stwierdził, że niewykonywania działalności przez skarżącą we wskazanym punkcie gier przez okres przekraczający 6 miesięcy, nie można łączyć ze skutkami nowej ustawy o grach hazardowych, uniemożliwiającej prowadzenie gier o niskich wygranych poza kasynami i salonami gry. Przyczyny powodujące niewykonywanie działalności przez skarżącą są rezultatem przyjętego przez nią sposobu zarządzania i kierowania interesami majątkowymi przedsiębiorstwa i nie wynikają ze skutków prawnych wprowadzenia nowych uregulowań ustawowych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła B. Sp. z o.o., zaskarżając orzeczenie w całości oraz domagając się jego uchylenia w całości i rozpoznania skargi przez uchylenie zaskarżonej decyzji Dyrektora Izby Celnej w Białej Podlaskiej z dnia [...] maja 2014 r. w całości oraz uchylenia w całości poprzedzającej ją pierwszoinstancyjnej decyzji Dyrektora Izby Celnej w Białej Podlaskiej z dnia [...] kwietnia 2014 r. Ewentualnie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Lublinie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: I. art. 1 pkt 4 i pkt 11 dyrektywy nr 98/34 z uwzględnieniem wykładni tego przepisu podanej w wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej "TSUE") w połączonych sprawach C-213/11, C-214/11, C-217/11 w związku z art. 1, art. 4 ust. 1 pkt. 1 lit. a), art. 6 ust. 1, art. 14 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 59 pkt 4, art. 129 ust. 1 i 2, art. 135 ust. 2, art. 138 ust. 1 i art. 144 u.g.h. przez błędną systemową wykładnię polegającą na wadliwym przyjęciu, iż art. 59 pkt 4 u.g.h. nie jest "przepisem technicznym" w rozumieniu art. 1 pkt 4 i pkt 11 ww. dyrektywy, podczas gdy ten przepis w związku z art. 4 ust. 1 pkt. 1 lit. a), art. 6 ust. 1, art. 14 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 129 ust. 1 i ust. 2, art. 135 ust. 2, art. 138 ust. 1 i art. 144 u.g.h. jest jedną z regulacji wprowadzających warunki mogące mieć istotny wpływ na sprzedaż lub właściwości produktu w postaci automatu o niskich wygranych; II. art. 4 ust. 3 i art. 19 ust. 1 Traktatu o Unii Europejskiej oraz art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej w związku z art. 1 pkt 4 i pkt 11 dyrektywy nr 98/34 przez ich niezastosowanie, co doprowadziło WSA w Lublinie do wadliwego przekonania, iż krajowy Sąd I instancji jest powołany do wykładni prawa unijnego w ten sposób, że jasna językowo sentencja orzeczenia TSUE w sprawach połączonych C - 213/11, C - 214/11 i C - 217/11 autorytatywnie określająca, że przepisami technicznymi są wszelkie przepisy zawarte w u.g.h. wprowadzające warunki mogące mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż produktów w postaci automatów o niskich wygranych, rzekomo powinna być odnoszona zaledwie do enumeratywnie wskazanych przez WSA w Lublinie przepisów przejściowych, tj. art. 129 ust. 2, art. 135 ust. 2 i art. 138 ust. 1 u.g.h. jako przepisów krajowych wskazanych w pytaniach prejudycjalnych; III. art. 59 pkt 4 u.g.h. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że określona cytowanym przepisem siła wyższa nie może być rozumiana jako vis imperii przejawiająca się w tym, że od dnia 1 stycznia 2010 r., tj. od wejścia w życie u.g.h., zakazującej wyraźnie w art. 135 ust. 2 zmiany adresów punktów gier na automatach o niskich wygranych (tj. odmiennie do stanu prawnego obowiązującego do 31 grudnia 2009 r., w którym udzielono skarżącej zezwolenia) i wobec jednolitej i znanej Sądom Administracyjnym z urzędu praktyki organów Służby Celnej stosujących techniczny przepis art. 135 ust. 2 u.g.h., skarżąca nie mogła zapobiegać niemożności wznowienia działalności punktu gier (w drodze zmiany adresu punktu) w okresie 6 miesięcy. Szczegółową argumentację na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej, przedstawiono w jej uzasadnieniu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zarzuty postawione Sądowi I instancji w pkt I i II petitum skargi kasacyjnej zmierzają do podważenia stanowiska tego sądu, że art. 59 pkt 4 u.g.h. - stanowiący podstawę materianoprawną decyzji w przedmiocie częściowego cofnięcia zezwolenia na urządzenie i prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych - nie jest przepisem technicznym, w rozumieniu przepisów dyrektywy nr 98/34, a w konsekwencji mógł być zastosowany, mimo braku jego notyfikacji. Zarzuty te nie mogą być uznane za usprawiedliwione i tym samym nie są skuteczne. Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego w całej rozciągłości podziela bowiem stanowisko Sądu I instancji co do braku technicznego charakteru art. 59 pkt 4 u.g.h., jak i poglądy wyrażane już w spornej kwestii w orzecznictwie NSA. Zasadnie mianowicie wskazuje się, że przywołany w rozwinięciu zarzutów wyrok TSUE z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 i C-217/11 wydany został wobec pytań dotyczących przepisów przejściowych, tj. art. 129 ust. 2, art. 135 ust. 2 i art. 138 ust. 1 u.g.h., z których każdy pozostawał poza rozpoznawaną sprawą w tym znaczeniu, że nie stanowił podstawy prawnej kontrolowanego przez WSA rozstrzygnięcia. Treść art. 59 pkt 4 u.g.h. - zgodnie z którym organ właściwy w sprawie udzielenia koncesji lub zezwolenia, w drodze decyzji, cofa koncesję lub zezwolenie, w całości lub w części, w przypadku zaprzestania lub niewykonywania przez okres dłuższy niż 6 miesięcy działalności objętej koncesją lub zezwoleniem, chyba że niewykonywanie tej działalności jest następstwem działania siły wyższej - uzasadnia zaś twierdzenie, że przepis ten wyklucza nawet potencjalnie techniczny charakter normy art. 59 pkt 4 u.g.h. Słusznie wskazał Sąd I instancji, iż podobna regulacja istniała pod rządami ustawy o grach i zakładach wzajemnych (art. 52 ust. 2 pkt 4), tyle że sankcjonowała 3-miesięczny brak działalności, na którą udzielono zezwolenia. Zarówno przepis art. 59 pkt 4 u.g.h., jak obowiązujący wcześniej art. 52 ust. 2 pkt 4 ustawy o grach i zakładach wzajemnych nie stanowiły regulacji wymierzonej ani przeciwko podjętej na podstawie zezwolenia działalności, ani przeciwko produktowi (automat do gier o niskich wygranych). Przeciwdziałały jedynie "martwym" zezwoleniom, zamykając stan, w którym działalność nie była faktycznie prowadzona (por. np. wyroki NSA: z dnia 21 lipca 2016 r., sygn. akt II GSK 426/15, z dnia 4 listopada 2016 r. sygn. akt II GSK 931/15 i przywołany tam pkt 73 i n. opinii Rzecznika Generalnego w sprawie C-303/15). W tym stanie rzeczy, w sytuacji, gdy przepis nie tworzy i nie odnosi się do warunków, które mogłyby mieć wpływ na właściwości lub sprzedaż produktu jakim jest automat do gier o niskich wygranych, nieporozumieniem jest twierdzenie o technicznym charakterze przywołanej normy, a w konsekwencji o braku podstaw do zastosowania tej normy ze względu na konieczność notyfikacji. Nietrafny jest też zarzut błędnej wykładni art. 59 pkt 4 u.g.h. przez przejęcie, że "siła wyższa" nie może być rozumiana jako vis imperii przejawiająca się w tym, że od dnia 1 stycznia 2010 r., tj. od wejścia w życie u.g.h., zakazującej wyraźnie w art. 135 ust. 2 zmiany adresów punktów gier na automatach o niskich wygranych. Ocena tegoż zarzutu wymaga na wstępie uwagi, że brak w ustawie o grach hazardowych definicji tego sformułowania uzasadnia odniesienie się do wypracowanego przez doktrynę i orzecznictwo rozumienia siły wyższej jako zdarzenia nagłego, zewnętrznego, niemożliwego w danych warunkach do przewidzenia i zapobieżenia. Ocena, czy w danym przypadku zachodzi siła wyższa, powinna być dokonywana "z zewnątrz", przy uwzględnieniu wszakże indywidualnej sytuacji ocenianego, co ma kapitalne znaczenie, gdy oceny dokonuje się w realiach postępowania administracyjnego zmierzającego do rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy administracyjnej. Z tego powodu - co do zasady - może się zdarzyć, że poza klasycznymi przykładami zdarzeń z kręgu "siły wyższej", jak różnego rodzaju działania sił przyrody lub tych, których przyczyn należy szukać w zakrojonych na różną skalę konfliktach społecznych, występować będą szczególne sytuacje, które dla strony postępowania będą zdarzeniami nagłymi i nie do przewidzenia lub zapobieżenia. Naczelny Sąd Administracyjny podziela jednak stanowisko Sądu I instancji, że wycofywanie się kontrahentów z dalszej współpracy ze spółką nie jest zdarzeniem o charakterze "siły wyższej". Trafnie bowiem wskazano, że każdy podmiot gospodarczy musi się liczyć z możliwością rozwiązania, wypowiedzenia, braku przedłużenia lub nawet jej niewykonania przez drugą stronę kontraktu. Zaistnienia "siły wyższej" nie stanowi też fakt, że art. 135 ust. 2 u.g.h. nie pozwala na zmianę miejsca prowadzenia działalności. To nie wprowadzenie powyższej regulacji skutkowało zaprzestaniem działalności. Zasadnie Sąd I uznał, że czym innym jest zaprzestanie prowadzenia działalności w określonym punkcie urządzania gier, a czym innym jest wykluczenie możliwość zmiany tego miejsca. Tym samym – wbrew stanowisku spółki prezentowanemu w skardze kasacyjnej - w rozpoznawanej sprawie nie można było stwierdzić zaprzestania prowadzenia działalności w następstwie aktów władzy. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, bowiem podstawy, na których ją oparto, nie usprawiedliwiają wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. _ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Postanowienie w przedmiocie kosztów postępowania kasacyjnego (pkt 2 sentencji wyroku) wydano na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.