II GSK 3758/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Cezary Kosterna (spr.) Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 czerwca 2017 r. sygn. akt III SA/Po 109/17 w sprawie ze skargi A. G. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A. G. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 3600 (trzy tysiące sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 14 czerwca 2017 r. sygn. akt III SA/Po 109/17 oddalił skargę A.G. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym. Sąd I instancji wydał wyrok w następującym stanie sprawy: Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej: "Główny Inspektor" lub "Organ odwoławczy") decyzją z [...] grudnia 2016 r., działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2016 poz. 23 ze zm., dalej: "kpa"), po rozpatrzeniu odwołania uchylił decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: "Organ I instancji" lub "Wojewódzki Inspektor") z [...] lipca 2016 r. nr [...] o nałożeniu na A.G. (dalej: "Strona" lub "Skarżąca") kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym. Decyzja Organu I instancji została wydana w oparciu o ustalenia kontroli za okres od [...] lutego 2015 r. do [...] lutego 2016 r. Organ I instancji stwierdził naruszenia przepisów ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. 2013 poz. 1414 ze zm., dalej: "ustawa o transporcie drogowym" lub "utd"), przepisów rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz.U.UE.L.2014.60.1) oraz ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz.U. nr 92 poz. 879 ze zm.). Naruszenia te polegały na: 1) niepoddaniu się lub uniemożliwieniu przeprowadzenia kontroli w całości lub w części (lp. 1.5 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, kara pieniężna w wysokości 10 000 zł); 2) braku harmonogramu okresów pracy kierowcy obejmującego okresy prowadzenia pojazdu (lp. 2.11 załącznika nr 3 do ustawy, łączna kara pieniężna w wysokości 14 000 zł); 3) nieokazaniu podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowcy z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu (lp. 6.3.7 załącznika nr 3 do ustawy, łączna kara pieniężna w wysokości 1 500 zł). Za te naruszenia nałożono na Stronę karę pieniężną w wysokości 15 000 zł, wskazując, że suma kar pieniężnych za stwierdzone naruszenia wyniosła 25 500 zł, jednakże zaszła konieczność ograniczenia jej wysokości. W odwołaniu A.G. zarzuciła naruszenie: 1) art. 31e ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców, 2) lp. 1.5 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, a także 3) art. 7, art. 9, art. 77 § 1 oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego. Odwołująca wskazała na nieprawidłowości w wykazaniu poszczególnych naruszeń, w tym na błędy w postępowaniu wyjaśniającym. Główny Inspektor Transportu Drogowego odnosząc się do naruszenia lp. 1.5 oraz lp. 6.3.7 uznał, że kary pieniężne za te naruszenia nałożone zostały na podstawie jednego stanu faktycznego. Ponadto, w przypadku pojazdu o numerze rejestracyjnym [...], za brak wykresówki z [...] września 2015 r. została nałożona dwukrotnie kara pieniężna. Organ odwoławczy stwierdził też, że Organ I instancji nie ustalił, jakimi pojazdami przedsiębiorca wykonywał przewozy w dniach [...] września, [...] września, [...] i [...] września, [...] i [...] października oraz [...] listopada 2015 r. W ten sposób mogło dojść do nałożenia dwukrotnie kary pieniężnej za to samo naruszenie. W ocenie Organu odwoławczego materiał dowodowy zebrany w sprawie nie potwierdza, aby Strona nie poddała się lub uniemożliwiała przeprowadzenie kontroli w całości lub w części. Stwierdzenie to zostało oparte wyłącznie na podstawie braku odpowiedzi na wezwanie organu. Zdaniem Głównego Inspektora mogło też dojść do naruszenia art. 33 ust. 2 rozporządzenia 165/2014 oraz art. 10 ust. 5 rozporządzenia 561/2006, oraz doszło do naruszenia art. 10 kpa. Główny Inspektor zarzucił, że Organ I instancji nie przeprowadził postępowania na okoliczność dowodu z danych z systemu viaTOLL, nie poinformował Strony o przeprowadzeniu tego dowodu, w wezwaniach z [...] i [...] kwietnia 2016 r. nie wskazał też, jaki konkretnie dowód został przeprowadzony. W ocenie Organu odwoławczego Strona mogła bowiem przesłać potwierdzenia dokonania opłaty za przedmiotowe pojazdy aby udowodnić, że w tym czasie nie wykonywała przejazdu podlegającemu przepisom dotyczącym czasu pracy kierowcy. Organ odwoławczy wskazał na konieczność ustalenia, czy nieokazanie wykresówek przez Stronę spełnia przesłanki z lp. 1.5 czy lp. 6.3.7. Nakazał też przeprowadzić dodatkowe postępowanie dowodowe mające na celu ustalenie, jakie pojazdy wykonywały przewozy [...] września, [...] września, [...] i [...] września, [...] i [...] października oraz [...] listopada 2015 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Strona zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 138 § 1, art. 12 oraz art. 8 kpa. W ocenie Skarżącej, w sprawie konieczne było wydanie decyzji reformatoryjnej, kończącej postępowanie zgodnie z prawem. Skarżąca wskazała przy tym na uprzedzenia personalne Organu I instancji wobec Strony i jej pełnomocnika, co w jej ocenie powoduje, że organ ten nie jest w stanie rozpatrzyć sprawy w sposób obiektywny i rzetelny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2016 poz. 718 ze zm., dalej: "ppsa"). WSA zauważył, że dokonując oceny prawidłowości decyzji wydanej w oparciu o art. 138 § 2 kpa, sąd administracyjny nie może oceniać sprawy w aspekcie prawidłowości stosowania prawa materialnego. W ramach kontroli zgodności z prawem takiego rozstrzygnięcia ocenie podlega, czy organ odwoławczy powinien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który – z uwagi na obowiązek zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 kpa) oraz obowiązek wyjaśnienia ustawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 kpa) – uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem I instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne. W ocenie WSA Organ odwoławczy prawidłowo wykazał zaistnienie istotnych uchybień wymogom z art. 7, art. 10, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 kpa w zakresie, w jakim Organ I instancji stwierdził naruszenia z załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, które to naruszenia stanowiły podstawę wymierzenia wobec Skarżącej kary pieniężnej. Sąd I instancji zauważył, że Skarżąca skutecznie nie zakwestionowała powyższych ustaleń Organu odwoławczego, nie wskazała nawet, z którymi wykazanymi przez ten organ uchybieniami się nie zgadza, w istocie nie zaprzeczając konieczności uchylenia rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego. Sąd I instancji uznał, że Organ odwoławczy prawidłowo wskazał na konieczność jednoznacznego ustalenia popełnienia przez Skarżącą podanych w uzasadnieniu naruszeń i zapewnienia jej czynnego udziału w postępowaniu. W tych okolicznościach, mając na względzie zasadę dwuinstancyjności z art. 15 kpa, Organ odwoławczy zobligowany był uchylić decyzję Organu I instancji oraz przekazać temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. WSA zauważył, że Organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutu braku obiektywizmu po stronie Wojewódzkiego Inspektora, czym dopuścił się naruszenia art. 107 § 3 kpa, jednakże samo to uchybienie, w sytuacji prawidłowego zastosowania art. 138 § 2 kpa, nie może prowadzić do uwzględnienia skargi, pozostając bez wpływu na podjęte przez ten organ rozstrzygnięcie. Dopiero na etapie postępowania odwoławczego Skarżąca wskazała na potrzebę zastosowania wobec pracownika Organu I instancji art. 24 § 3 kpa celem wyłączenia go od udziału w sprawie, nie formułując uprzednio stosownego wniosku na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego. Zaskarżone rozstrzygnięcie pozwala jej złożyć – na etapie postępowania przed Organem I instancji – żądanie przewidziane w art. 24 § 3 kpa. A.G. zaskarżyła omówiony wyrok Sądu I instancji w całości skargą kasacyjną. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, oraz o zasądzenie na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, to jest: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa poprzez jego niezastosowanie, pomimo że istniały podstawy do stwierdzenia naruszenia art. 136 i art. 138 § 2 kpa przez Organ odwoławczy; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w zw. z art. 141 § 4, art. 151 ppsa poprzez oddalenie skargi w sytuacji, kiedy WSA nie odniósł się wyczerpująco do argumentów przedstawionych w skardze, w tym do: - zarzutu naruszenia art. 8 kpa, poprzestając w tym zakresie jedynie na przedstawieniu możliwości zastosowania przez Skarżącą art. 24 § 3 kpa mimo szerokiej argumentacji przedstawionej przez Stronę, w tym wskazywania, że zarzut ten był przez Skarżącą podnoszony na etapie gromadzenia przez organ kontrolujący materiału dowodowego; -zarzutu prowadzenia podwójnej kontroli w przedsiębiorstwie Skarżącej przez pracowników Organu I instancji, tj. odnoszącej się do tego samego okresu od [...] lutego 2015 do [...] lutego 2016 i obejmującej ten sam zakres przepisów; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 kpa polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji Organu II instancji, mimo iż decyzja ta została wydana bez wszechstronnego rozważenia i zebrania materiału dowodowego w sprawie, w tym Organ II instancji nie uzasadnił wydanej decyzji w sposób prawidłowy, to jest nie odniósł się do zarzutu braku obiektywizmu i działania na szkodę Strony pracowników Organu I instancji, nie skonstruował także w tym zakresie żadnych wytycznych koniecznych przy ponownym przeprowadzeniu postępowania dowodowego w celu ustalenia powstania ewentualnych naruszeń w przedsiębiorstwie Skarżącej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Główny Inspektor Transportu Drogowego reprezentowany przez radcę prawnego wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz organu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie wystąpiła. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna A.G. okazała się niezasadna. W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że zaskarżony wyrok został wydany w wyniku rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji skargi na decyzję kasatoryjną organu odwoławczego wydaną na podstawie art. 138 § 2 kpa. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zatem w wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym sprawa wraca do organu pierwszej instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres postępowania, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 kpa. Charakter i zakres decyzji kasatoryjnej powoduje, że przedmiotem rozważań w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie są kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, ale wyłącznie zagadnienia dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym tego rodzaju decyzji. Skarżąca w swojej skardze kasacyjnej próbuje zakwestionować wyrok Sądu I instancji stwierdzający prawidłowość decyzji organu odwoławczego – Głównego Inspektora Transportu Drogowego, który wydał decyzję na podstawie art. 138 § 2 ppsa. Uważa w istocie, że Sąd I instancji powinien, podzielając jej zarzuty podniesione w skardze, uchylić decyzję kasatoryjną Głównego Inspektora i zobowiązać ten organ do wydania decyzji merytorycznej, uwzgledniającej jej zarzuty co do decyzji organu I instancji. Zarzucając naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w zw. z art. 136 i art. 138 § 2 kpa Skarżąca twierdzi, że Organ odwoławczy przy uzupełnieniu materiału dowodowego zgodnie z zasadami art. 136 kpa mógł wydać decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Nie uzasadnia jednak tego zarzutu w skardze kasacyjnej w sposób szczegółowy, nie wskazuje nawet, jakie to uzupełniające postępowania dowodowe mógłby przeprowadzić Organ odwoławczy. Poprzestaje tylko na ogólnikowych stwierdzeniach. W tej sytuacji, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można uznać tego zarzutu za zasługujący na uwzględnienie. Nie wskazuje bowiem Skarżąca na istotny wpływ zarzucanego naruszenia przepisów postępowania na wynik sprawy. Sąd I instancji trafnie zaakceptował wydanie przez Organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 kpa, skoro organ ten stwierdził szereg braków w ustaleniach faktycznych dokonanych przez Organ I instancji. Słusznie przy tym wskazano na zasadę dwuinstancyjności postępowania wynikającą z art. 15 kpa. Art. 136 kpa upoważnia organ odwoławczy (a nie zobowiązuje) do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Nie może wiec stanowić naruszenia tego przepisu wydanie decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 kpa w sytuacji, gdy postępowanie wymaga ponownego przeprowadzenia i uzupełnienia materiału dowodowego w znacznym zakresie. Wobec uznania przez Organ odwoławczy konieczności uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej ze względu na konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy nienależyte – zdaniem Skarżącej – odniesienie się do zarzutu naruszenia art. 8 kpa, zarzutu podwójnej kontroli. Te zarzuty Skarżącej dotyczyły postępowania przed Organem I instancji, które wobec uchylenia pierwotnej decyzji w całości będzie przeprowadzone od początku ponownie i będzie podlegać w całości ponownej ocenie zarówno instancyjnej, jak i ewentualnie sądowoadministracyjnej, na co trafnie wskazał Sąd I instancji. W tej sytuacji zarzut podniesiony w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej jest nieuzasadniony. Z tych samych przyczyn nieuzasadnione są zarzuty podniesione w pkt 3 skargi kasacyjnej, dotyczące braku wszechstronnego rozważenia i zebrania materiału dowodowego w sprawie i nieodniesienia się do zarzutu braku obiektywizmu i działania na szkodę strony przez pracowników Organu I instancji. O kosztach postępowania kasacyjnego (pkt 2 sentencji wyroku) orzeczono stosownie do art. 204 pkt 1 ppsa i art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 i § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. 2015 poz. 1804), zasądzając od strony skarżącej kasacyjnie na rzecz organu 2 700 zł tytułem kosztów postępowania kasacyjnego, to jest wynagrodzenia radcy prawnego, który w terminie sporządził odpowiedź na skargę kasacyjną oraz wziął udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.