II GSK 376/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Edward Kierejczyk (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Cezary Pryca Protokolant Anna Tomaka - Magdoń po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2007 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 czerwca 2006 r. sygn. akt III SA/Wa 1052/06 w sprawie ze skargi A. Ł. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 9 stycznia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 czerwca 2006 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. Ł. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 9 stycznia 2006 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 30 listopada 2005 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Z ustalonego przez Sąd stanu faktycznego wynika, że decyzją z dnia 30 listopada 2005 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmówił A. Ł. umorzenia należności w łącznej kwocie [...] zł z tytułu nieopłaconych składek na własne ubezpieczenie społeczne za okres od lutego 1995 r. do grudnia 1998 r. oraz na ubezpieczenie społeczne pracowników za okres od grudnia 1992 r. do marca 1997 r. Organ, po przeprowadzeniu szczegółowego postępowania wyjaśniającego uznał, że w związku z postępowaniem egzekucyjnym, prowadzonym za pośrednictwem Drugiego Urzędu Skarbowego w Z. i Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w Z. nie wykorzystano wszystkich sposobów dochodzenia należności i nie zachodzą przesłanki do ich umorzenia na podstawie art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), zwanej dalej u.s.u.s. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ podtrzymał decyzję, uznając, że dłużniczka nie spełnia warunków uzasadniających umorzenie należności na podstawie art. 28 u.s.u.s., ponieważ nie posiada zadłużenia ani zobowiązań wobec innych wierzycieli oprócz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, nie stwierdzono też nieściągalności składek. Tytuły wykonawcze, w oparciu o które prowadzona jest egzekucja, są aktualne. W stosunku do dłużniczki prowadzona jest tez egzekucja własna z nieruchomości, na podstawie wyroku sądowego. Biorąc powyższe pod uwagę organ uznał, że wydanie decyzji o umorzeniu zadłużenia byłoby przedwczesne. Ponadto, trudności finansowe skarżącej mogą być przejściowe i same w sobie nie mogą stanowić o konieczności umorzenia należności składkowych, które są uznawana za środki publiczne i objęte są szczególną troską organu w zakresie ich ściągalności. W skardze na powyższą decyzję skarżąca wskazała, że poza wynagrodzeniem za pracę dorywczą, które nie przekracza 400 zł miesięcznie i zasiłku pielęgnacyjnego na dziecko (142 zł miesięcznie) nie posiada majątku ani dochodów. Obecnie jest chora, zmuszona jest poddać się leczeniu operacyjnemu, co powoduje konieczność ponoszenia dodatkowych wydatków na leczenie i zrezygnowania z pracy dorywczej. Podkreśliła, że sama zajmuje się wychowaniem dziecka, na które otrzymuje alimenty w kwocie 250 zł miesięcznie. Ze względu na utratę zdrowia oraz wiek, jej trudna sytuacja finansowa nie ma charakteru przejściowego ale trwały. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że zgodnie z art. 28 ust. 1 u.s.u.s., należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład z uwzględnieniem ust. 2-4 tego artykułu. Art. 28 ust. 2 u.s.u.s. określa jednoznacznie, iż należności te mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, chyba że zachodzi sytuacja określona w art. 28 ust. 3 a, który przewiduje możliwość uwzględnienia innych przesłanek umorzenia wyłącznie w odniesieniu do ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. W takim przypadku należności, ale wyłącznie z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Niezależnie jednak, czy chodzi o kwestię umorzenia należności z tytułu składek, czy także - w przypadku ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami - o kwestię umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ustawodawca, używając zwrotu "mogą być umorzone" przesądził, że decyzja Zakładu ma charakter uznaniowy, a to oznacza, że organ ten przy ustalonym stanie faktycznym nie ma obowiązku umorzenia zaległych składek. Wytyczne, którymi powinien się kierować Zakład podejmując decyzję w tym zakresie, precyzuje rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). Przepis § 3 rozporządzenia stanowi, że Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Przesłanką umożliwiającą umorzenie należności jest także, w myśl powołanych przepisów, przewlekła choroba zobowiązanego lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiająca zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Sąd podkreślił, że Zakład nie ma obowiązku umorzenia zadłużenia w razie spełnienia przesłanek przewidzianych w ustawie. Tym samym, sądowa kontrola takich decyzji uznaniowych obejmuje jedynie samo postępowania poprzedzające ich wydanie, a nie rozstrzygnięcie, ponieważ o tym, czy składki powinny być umorzone rozstrzyga organ administracji publicznej, a nie sąd. W badanej sprawie - zdaniem Sądu - Zakład wywiązał się z nałożonych na niego obowiązków i przeprowadził analizę sytuacji materialnej skarżącej i jej możliwości płatniczych w kontekście możliwości umorzenia tej części należności, która powstała z tytułu nieuiszczania składek ubezpieczonej będącej równocześnie płatnikiem. W szczególności z materiału dowodowego sprawy wynika, iż należności Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podlegają egzekucji na podstawie wyroku zaocznego wydanego przez Sąd Rejonowy w Z. w dniu 2 marca 2005 r. w sprawie IC 1159/04, którym zasądzono od M. P. i B. P. na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Z. kwotę [...] zł tytułem należności głównej oraz kwotę [...] zł tytułem odsetek. Należności ZUS-u były zabezpieczone hipoteką na nieruchomości położonej w Z. przy ulicy L. opisanej w KW [...]. Z aktu notarialnego umowy sprzedaży sporządzonej w dniu 22 listopada 2000 r. wynika, że nieruchomość ta została zbyta przez skarżącą na rzecz E. i M. P., oraz, że nabywcy nabyli przedmiotową własność lokalu użytkowego wraz z hipotekami na rzecz Zakładu z tytułu nieopłaconych przez skarżącą składek na ubezpieczenia społeczne . W tej sytuacji, zdaniem Sądu, wobec prowadzenia egzekucji nie ma podstaw do umorzenia należności z tytułu składek, gdyż zadłużenie może być wyegzekwowane od dłużnika hipotecznego. Wprawdzie skarżąca nie przestała być dłużnikiem osobistym, jednak dla oceny możliwości umorzenia należności znaczenie ma nie tylko jej sytuacja osobista, rodzinna, majątkowa, ale także charakter wierzytelności Zakładu i sposób jej zabezpieczenia. W konsekwencji, w ocenie Sądu, organ zasadnie uznał, że w tych okolicznościach i przy prowadzeniu procedury egzekucyjnej nie ma przesłanek do umorzeniu należności w świetle przepisów u.s.u.s. Ponadto, jak słusznie organ zauważył, mając na uwadze wiek skarżącej, jej trudności finansowe mogą mieć charakter przejściowy. W skardze kasacyjnej A. Ł. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Skargę kasacyjną oparła na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., tj. naruszenie prawa materialnego, poprzez: 1) błędną wykładnię przepisu art. 28 u.s.u.s. oraz § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne wobec przyjęcia, że podstawą do umorzenia należności z tytułu tych składek byłby brak prowadzenia egzekucji, a nie stan majątkowy i sytuacja rodzinna skarżącej, a w szczególności to, że opłacenie zadłużenia pozbawiłoby chorą skarżącą i jej niepełnosprawnego syna możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, 2) błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 30 ustawy o zobowiązaniach podatkowych z dnia 19 grudnia 1980 r. (Dz. U. z dnia 29 grudnia 1980 r. nr 27, poz. 111) w związku z § 1 pkt 12 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lutego 1989 r. w sprawie rozciągnięcia przepisów ustawy o zobowiązaniach podatkowych na niektóre rodzaje świadczeń pieniężnych (Dz. U. Nr 6, poz. 40 i z 1990 r. Nr 1, poz. 4) oraz art. 59 § 1 pkt 2 ustawy z 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., Nr 229 poz. 1954 z późniejszymi zmianami), przez nieuwzględnienie faktu, że żądane przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych od skarżącej zadłużenie uległo przedawnieniu, ponieważ należność z tytułu składek na własne ubezpieczenia społeczne dotyczy okresu od lutego 1995 r. do grudnia 1998 r., a ubezpieczenia społecznego pracowników okresu od grudnia 1992 r. do marca 1997 r. Ponadto strona zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), a w szczególności art. 106 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 217 § 2 k.p.c. i art. 227 k.p.c., przez pominięcie podniesionego przez skarżącą zarzutu przedawnienia i braku wyjaśnienia podstawy prawnej wyroku w tym zakresie, oraz sprzeczność istotnych ustaleń Sądu z treścią zebranego materiału dowodowego w sprawie. W uzasadnieniu skarżąca podkreśliła, że nie jest prowadzone wobec niej postępowanie egzekucyjne, a jej trudności finansowe i zły stan zdrowia mają charakter trwały. Ponadto, wskazane przez Sąd uznanie organu nie powinno być przez ten Sąd podzielone, jeżeli oznacza ono woluntaryzm i dowolność. Zakres uznania administracyjnego jest zawsze określony przez prawo i ma w każdym przypadku uchwytne granice tworzone przez przepisy kompetencyjne, prawa materialnego czy o postępowaniu administracyjnym. Wskazała też, że do należności Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z tytułu składek miały zastosowanie wyłącznie te przepisy ustawy o zobowiązaniach podatkowych, które były wymienione w § 1 pkt 12 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lutego 1989 r. w sprawie rozciągnięcia przepisów ustawy o zobowiązaniach podatkowych na niektóre rodzaje świadczeń pieniężnych. Natomiast w świetle art. 30 ustawy o zobowiązaniach podatkowych należności Zakładu wobec skarżącej uległy przedawnieniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Z braku istnienia w tej sprawie przesłanek nieważności postępowania, zostaną poddane ocenie wyłącznie sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa. Art. 28 ust. 2 u.s.u.s. dopuszcza możliwość umorzenia należności z tytułu składek tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności - z wyjątkiem sytuacji określonych w § 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. wydanego na podstawie art. 28 ust. 3 b tej ustawy. W zaskarżonym wyroku dokonano prawidłowej wykładni i zastosowania tych przepisów przy ocenie decyzji Prezesa ZUS. Zawarte w nich unormowania należy łączyć z istotą Funduszu Ubezpieczeń Społecznych jako funduszu celowego, tworzonego głównie ze składek na ubezpieczenia społeczne przede wszystkim w celu realizacji świadczeń wynikających z ubezpieczenia emerytalnego, rentowego, chorobowego i wypadkowego (art. 51, 52 i 54 u.s.u.s.). Z tych powodów, biorąc pod uwagę argumentację zawartą w uzasadnieniu wyroku WSA, nie ma podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi kasacyjnej łączących się z wymienionymi przepisami. Istnieje bowiem hipoteczne zabezpieczenie należności ZUS w kwotach ustalonych wyrokiem Sądu Rejonowego w Z. z dnia 2 marca 2005 r. I C 1159/04 ([...] zł tytułem należności głównej i [...]zł - odsetek), której egzekwowanie nie wpłynie na stan majątkowy i sytuację rodzinną skarżącej w rozumieniu powyższych przepisów. Wśród przepisów o zobowiązaniach podatkowych stosowanych przy umarzaniu należności ZUS z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i składek na zaopatrzenie emerytalne, objętych § 1 pkt 12 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lutego 1989 r., zamieszczono jej art. 30 ust. 4. Stanowi on, że nie ulegają przedawnieniu zaległości podatkowe zabezpieczone na nieruchomości, ale po upływie 5 lat mogą być one egzekwowane tylko z tej nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia tego przepisu, ponieważ zarzut przedawnienia zobowiązania może być podnoszony na podstawie art. 33 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jeżeli takie postępowanie się toczy, a jego uwzględnienie powoduje umorzenie postępowania stosownie do art. 59 § 1 pkt 2 tej ustawy. Nie można bowiem, co do zasady, domagać się umorzenia należności, która już się przedawniła, ani przemiennie posługiwać się czynnościami procesowymi, które w odrębnych postępowaniach mają różny charakter i podlegają ocenie wg innych procedur przez właściwe organy. Skarżąca w wieku 43 lat trafnie mogła być też uznana przez ZUS za osobę, której sytuacja rodzinna i stan majątkowy mogą ulec korzystnej zmianie, a mając dodatkowo wspomniane zabezpieczenie wierzytelności na nieruchomości, zakwalifikował żądanie umorzenia pozostałej jej części jako przedwczesne. Takiego wywodu powiązanego z ukazaną regulacją prawną nie mógł zakwestionować Sąd I instancji i dokonał tego, wbrew twierdzeniu skarżącej, bez naruszenia art. 106 i 141 § 4 p.p.s.a. ani art. 217 § 2 i art. 227 k.p.c., których nie stosuje się w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zawarte w art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. odesłanie do przepisów k.p.c. dotyczy jedynie odpowiedniego ich stosowania przy przeprowadzaniu dowodów uzupełniających z dokumentów, jeżeli to jest konieczne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie przedłuży nadmiernie postępowania w sprawie. Skarżąca nie podała, o jakie okoliczności i potwierdzające je dokumenty chodziło przy sformułowaniu tego zarzutu. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.