II GSK 381/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Joanna Kabat- Rembelska (spr.) Sędzia del. WSA Joanna Zabłocka Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 30 maja 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 18 grudnia 2012 r. sygn. akt III SA/Wr 445/12 w sprawie ze skargi L. W. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. na rzecz L. W. 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. wyrokiem z 18 grudnia 2012 r. sygn. akt III SA/Wr 445/12 po rozpoznaniu sprawy ze skargi L. W., uchylił decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z [...] lipca 2012 r. nr 9001-2012-001627 w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2011. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. (dalej: Kierownik Biura ARiMR) decyzją z [...] lutego 2012 r. przyznał L. W. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2011 w zmniejszonej wysokości, w tym: 1) jednolitą płatność obszarową (JPO) w wysokości 133.317,15 zł wynikającą z pomniejszenia płatności o 8.569,47 zł, 2) uzupełniającą płatność obszarową (UPO) w wysokości 34.632,50 zł wynikającą z pomniejszenia płatności o 2.012,85 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości, 3) płatność do upraw roślin strączkowych i motylkowatych drobnonasiennych w wysokości 452,23 zł, 4) płatność do owiec w wysokości 11.850,75 zł. Procentowa różnica między powierzchnią deklarowaną, a powierzchnią stwierdzoną w trakcie kontroli na miejscu wyniosła dla JPO – 3,0198% i dla UPO – 2,7464%. Z uwagi na opisane zawyżenie powierzchni przekraczające dla JPO 3% a dla UPO przekraczające 2 ha dokonano pomniejszenia należnej płatności o wysokość dwukrotnej różnicy. Kierownik Biura ARiMR zmniejszenia płatności uzasadnił treścią art. 58 akapit pierwszy rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającym szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. L 316 z 2 grudnia 2009 r., s. 65 ze zm. – dalej: rozporządzenie Nr 1122 /2009). L. W. wniósł odwołanie od decyzji Kierownika Biura ARiMR, natomiast Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. (dalej: Dyrektor Oddziału ARiMR) decyzją z [...] lipca 2012 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. L. W. wniósł skargę na decyzję z [...] lipca 2012 r. zarzucając, że została ona wydana z "naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz formalnego poprzez błędną wykładnię i ich zastosowanie oraz brak ich zastosowania". Skarżący nie zgodził się z wynikami kontroli na miejscu oraz pomniejszeniem płatności. Podniósł, że organ pierwszej instancji nie uwzględnił wszystkich zgłoszonych działek. Ponadto skarżący nie miał możliwości zapoznania się z raportem z czynności kontrolnych w celu wniesienia ewentualnych uwag. Organ bezpodstawnie przyjął, że będące w jego posiadaniu dane o powierzchni gruntów skarżącego są rzetelne i prawidłowe. Skarżący podał, że działki [...],[...] oraz [...] (przed podziałem [...] działka rolna [...], oraz [...] część działki [...], zadeklarowane we wniosku) zostały objęte inwestycją drogową pod nazwą "Mała Obwodnica [...]", a które skarżący posiadał i użytkował na dzień zgłoszenia wniosku o płatności. Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. uwzględniając skargę L. W. stwierdził, że w toku postępowania nastąpiło istotne uchybienie przepisom rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników. W myśl art. 28 ust. 2 powołanego rozporządzenia rolnik może podpisać raport w celu zaświadczenia o swojej obecności przy kontroli oraz dodać do niego swoje spostrzeżenia. W przypadku wykrycia nieprawidłowości rolnik otrzymuje kopię raportu z przeprowadzonej kontroli. Jeżeli kontrole wykazują nieprawidłowości, umożliwia się rolnikowi podpisanie raportu z kontroli, zanim właściwe władze wyciągną wnioski z jej wyników o możliwych zmniejszeniach płatności lub wykluczeniach z płatności. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie skarżący nie otrzymał kopii raportu z kontroli, co uniemożliwiło mu skorzystanie z uprawnienia przysługującego mu na podstawie art. 31 ust. 7 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm. – dalej: ustawa o płatnościach), według którego, gdy rolnik nie zgadza się z ustaleniami kontroli zawartymi w raporcie, może zgłosić do nich umotywowane zastrzeżenia na piśmie dyrektorowi oddziału regionalnego Agencji w terminie 14 dni od dnia doręczenia raportu. Sąd stwierdził, że w ten sposób organy orzekające naruszyły przepisy prawa procesowego, to jest art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie zostały bowiem wyjaśnione istotne okoliczności faktyczne sprawy, w szczególności odnoszące się do ustalenia przyczyn rozbieżności pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną przez skarżącego do płatności, a powierzchnią stwierdzoną w wyniku kontroli. Dyrektor Oddziału ARiMR zaskarżył powyższy wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we W. oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Organ, wnosząc skargę kasacyjną, zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania przez niezastosowanie przewidzianego w art.106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) przeprowadzenia z urzędu postępowania dowodowego w zakresie niezbędnym do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nieprzeprowadzenie z urzędu dowodu na okoliczność doręczenia przez organ raportu z kontroli przeprowadzonej w jego gospodarstwie rolnym w dniach 8-10 listopada 2011 r. W uzasadnieniu organ podniósł, że w aktach sprawy przesłanych WSA znajdował się raport z czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniach 8-10 listopada 2011 r. Z raportu jasno wynika, że został on przesłany skarżącemu pocztą i doręczony mu 4 stycznia 2012 r. Jeżeli mimo to Sąd miał wątpliwości czy raport rzeczywiście został doręczony rolnikowi, to powinien zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. przeprowadzić dowód uzupełniający z dokumentu w postaci potwierdzenia odbioru raportu przez beneficjenta. Przeprowadzenie takiego uzupełniającego dowodu było w tej konkretnej sytuacji niezbędne celem rozstrzygnięcia wątpliwości. W związku z tym Sąd powinien skorzystać z możliwości jaką daje przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. i wezwać organ do przedłożenia dowodu na okoliczność doręczenia L. W. raportu z czynności kontrolnych, czego jednak nie uczynił. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone przez zawarte w niej podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego, czy też procesowe go w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne, niż podniesione przez skarżącego naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżoną decyzję, powołując w podstawie prawnej wyroku art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) p.p.s.a. Z uzasadnienia orzeczenia wynika, że Sąd stwierdził naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem WSA, organ nie wyjaśnił istotnych okoliczności faktycznych sprawy, w tym przyczyn rozbieżności pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną do płatności, a powierzchnią stwierdzoną, czym uchybił art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W skardze kasacyjnej ta ocena nie została zakwestionowana, w szczególności Dyrektor Oddziału ARiMR nie podważył stanowiska o potrzebie ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego z udziałem skarżącego. Oznacza to, że skarżący organ uznał zasadność poglądu Sądu pierwszej instancji o niedostatkach postępowania administracyjnego wynikających z uchybień przepisom procesowym. W konsekwencji należało stwierdzić, że w skardze kasacyjnej nie zostały zakwestionowane przepisy stanowiące podstawę prawną zaskarżonego wyroku. Dyrektor Oddziału ARiMR podniósł zarzut naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 106 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z powołanym przepisem sąd może z urzędu lub na wniosek strony przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Według organu, Sąd pierwszej instancji naruszył powołany przepis, gdyż wobec istniejących wątpliwości co do doręczenia skarżącemu raportu z czynności kontrolnych, nie przeprowadził dowodu uzupełniającego z dokumentu, na przykład w postaci dowodu doręczenia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten jest chybiony. Celem postępowania dowodowego, o którym stanowi art. 106 § 3 ustawy procesowej, nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie – czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń. Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu przez sąd administracyjny będzie dopuszczalne wówczas, gdy postulowany lub dopuszczony z urzędu dowód będzie pozostawał w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu. Przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu jest możliwe, jeżeli łącznie spełnione są następujące warunki: jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, przeprowadzenie dowodu nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji nie miał żadnych wątpliwości w zakresie doręczenia skarżącemu raportu z kontroli. Sąd stwierdził jednoznacznie, że skarżący nie otrzymał kopii raportu z kontroli. Już tylko z tego powodu przeprowadzenie uzupełniającego postępowania z dokumentu było zbędne. Dodać także trzeba, że dopuszczenie nowego dowodu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu. W związku z tym pominięcie dowodu postulowanego przez stronę lub nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentu z urzędu nie może być oceniane jako naruszenia prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 15 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1079/10, dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym miejscu podnieść należy, że podstawą skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. może być tylko naruszenie przez sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że między uchybieniem procesowym, a wydanym w sprawie wyrokiem musi istnieć związek przyczynowy wskazujący na potencjalną możliwość innego wyniku postępowania sądowego. W skardze kasacyjnej Dyrektor Oddziału ARiMR takiego związku nie wykazał. Mając na uwadze, że podstawą uwzględnienia skargi było stwierdzenie przez WSA uchybień procesowych dotyczących postępowania wyjaśniającego, należało uznać, że brak było związku przyczynowego między zarzucanym naruszeniem art. 106 § 3 p.p.s.a. i wynikiem postępowania sądowego. Ponadto jeżeli, zdaniem skarżącego organu, z przedstawionych Sądowi pierwszej instancji akt administracyjnych wynikało, że kopia raportu została doręczona L. W., to odmienne stanowisko Sądu dotyczące tej kwestii mogło być zwalczane poprzez zgłoszenie zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., który nakłada na sąd między innymi obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy. Strona wnosząca skargę kasacyjną z tej możliwości jednak nie skorzystała. Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach orzeczono w myśl art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 490).