II GSK 4/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Robotowska Sędzia NSA Joanna Kabat - Rembelska (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Rysz Protokolant Sebastian Gajewski po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. M. Ch. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 19 sierpnia 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 1038/10 w sprawie ze skargi R. M. Ch. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia 18 marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie skreślenia z listy radców prawnych oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 19 sierpnia 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 1038/10 oddalił skargę R. C. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z 18 marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie skreślenia z listy radców prawnych. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym: Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych (dalej: Prezydium) uchwałą z 20 stycznia 2010 r. utrzymało w mocy uchwałę Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w Rz. z 28 października 2009 r. nr 343/VI1/09 o skreśleniu R. Ch. z listy radców prawnych. Wspomnianą uchwałę Rada Okręgowej Izby Radców Prawnych w Rz. podjęła na podstawie art. 29 pkt 6 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 10, poz. 65 ze zm. dalej u.r.p.) w związku z uprawomocnieniem się orzeczenia Okręgowego Sądu Dyscyplinarnego Okręgowej Izby Radców Prawnych z 14 lipca 2007 r., w którym orzeczono wobec R. Ch. karę dyscyplinarną pozbawienia prawa do wykonywania zawodu radcy prawnego. W uzasadnieniu uchwały Prezydium wyjaśniło, że organ samorządu zawodowego jest związany rozstrzygnięciem sądu dyscyplinarnego i wobec tego był zobligowany do skreślenia skarżącego z listy radców prawnych w związku z wydaniem orzeczenia pozbawiającego go prawa do wykonywania zawodu radcy prawnego. Minister Sprawiedliwości po rozpoznaniu odwołania R. Ch. decyzją z 18 marca 2010 r. utrzymał w mocy powyższą uchwałę Prezydium. Zdaniem organu skreślenie z listy radców prawnych następuje, zgodnie z art. 29 pkt 6 u.r.p., w przypadku orzeczenia dyscyplinarnego lub wyroku sądowego o pozbawieniu prawa do wykonywania zawodu radcy prawnego. Minister podkreślił, że orzeczenie Okręgowego Sądu Dyscyplinarnego w Rz. z dnia 14 lipca 2008 r., na mocy którego skarżący został pozbawiony prawa do wykonywania zawodu jest prawomocne i podlega wykonaniu. Minister wyjaśnił, że Rada Okręgowej Izby Radców Prawnych została powiadomiona o tym fakcie w dniu 25 września 2009 r. a to oznacza, że wystąpiła przesłanka określona w art. 29 pkt 6 u.r.p. do podjęcia tego rodzaju rozstrzygnięcia wobec skarżącego. R. Ch. wniósł skargę na powyższą decyzję Ministra Sprawiedliwości do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. Sąd pierwszej instancji odnosząc się do zarzutów skarżącego stwierdził, że wyrażona w art. 2 Konstytucji RP zasada ochrony praw nabytych nie ma charakteru absolutnego. Zdaniem Sądu, art. 2 Konstytucji RP dotyczy zakazu stanowienia przepisów arbitralnie odbierających lub ograniczających prawa przysługujące podmiotom występującym w obrocie prawnym ale nie wyłącza możliwości utraty tych praw. W ocenie Sądu pierwszej instancji, skreślenie z listy radców prawnych osoby, wobec której, wydano prawomocne orzeczenie pozbawienia prawa do wykonywania zawodu radcy prawnego nie narusza praw nabytych, lecz jest działaniem podejmowanym obligatoryjnie przez organ samorządu radcowskiego z chwilą powzięcia informacji o prawomocności takiego orzeczenia (art. 291 u.r.p.) Sąd pierwszej instancji podkreślił, że postępowanie w sprawie skreślenia z listy radców prawnych jest postępowaniem odrębnym od postępowania dyscyplinarnego i w jego toku nie można kwestionować rozstrzygnięć zapadłych w postępowaniu dyscyplinarnym. Tym samym zarzuty podnoszone przez skarżącego w odniesieniu do wadliwości postępowania dyscyplinarnego nie mogły zostać uwzględnione w postępowaniu dotyczącym skreślenia z listy radców prawnych. W postępowaniu o skreślenie z listy radców prawnych nie można kwestionować prawomocnego rozstrzygnięcia wydanego w postępowaniu dyscyplinarnym. Sąd pierwszej instancji zaznaczył dodatkowo, że podjęcie przez Radę Okręgowej Izby Radców Prawnych w Rz. uchwały o skreśleniu R. Ch. po upływie trzydziestodniowego terminu od powzięcia wiadomości o prawomocnym orzeczeniu kary dyscyplinarnej nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia, gdyż termin określony w art. 29 1 u.r.p. jest terminem instrukcyjnym. Od powyższego wyroku R. Ch wniósł skargę kasacyjną, w której zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie: 1) prawa materialnego: a) art. 29 pkt 6 u.r.p. w związku z art. 65 ust. 2c u.r.p., art. 24 ust.1 pkt 5 , art. 71 ust. 6 u.r.p. w związku z art. 2 Konstytucji RP, art. 65 ust.1 Konstytucji RP oraz art. 30 Konstytucji RP i art. 31 § 3 Konstytucji RP poprzez błędną ich wykładnię, b) art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 169, poz. 1269 ze zm., dalej:p.u.s.a.) w związku z art. 8 Konstytucji RP poprzez błędną jego wykładnię, c) art. 291 u.r.p. w związku z art. 28 ust. 6 u.r.p. i art. 47 ust.2 u.r.p. poprzez błędną jego wykładnię, d) art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 k.p.a. poprzez błędne jego zastosowanie, 2) naruszenie prawa procesowego: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez błędne ich zastosowanie. R. C. w uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 2010 r. sygn. akt K 1/09, w którym orzeczono o niezgodności art. 65 ust. 1 ustawy o radcach prawnych z art. 31 ust.3 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten pozbawia dożywotnio prawa do wykonywania zawodu radcy prawnego w przypadku skreślenia z listy radców prawnych. Zdaniem Trybunału, regulacja zawarta w wymienionym przepisie narusza zasadę proporcjonalności, gdyż pozbawia osoby usunięte z samorządu zawodowego prawa ubiegania się o ponowne przyjęcie do tego samorządu. Zdaniem skarżącego, Sąd pierwszej instancji naruszył art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., gdyż nie zbadał skargi oraz jej podstaw pod kątem zgodności z Konstytucją RP oraz nie uwzględnił wymienionego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego przy wydawaniu zaskarżonego orzeczenia. Skarżący podkreślił że Sąd powinien był we własnym zakresie uznać art. 291 u.r.p. za niezgodny z Konstytucją oraz odmówić jego zastosowania. Mając powyższe na uwadze R. Ch. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasadzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Istota podniesionych w niej zarzutów sprowadza się do tego, że Sąd pierwszej instancji oddalając skargę, uznał za zgodną z prawem decyzję, która trwale pozbawiła skarżącego prawa wykonywania zawodu radcy prawnego. Krytyka stanowiska przyjętego przez Sąd, zasadniczo wyrażana jest z punktu widzenie skutków jakie wywołuje decyzja o skreśleniu skarżącego z listy radców prawnych. Zdaniem skarżącego, Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję powinien uwzględnić, że w jej następstwie, z uwagi na rozwiązania przyjęte w ustawie o radcach prawnych, praktycznie niemożliwe będzie ponowne uzyskanie wpisu na listę radców prawnych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko skarżącego jest niesłuszne. Przedmiotem kontroli przeprowadzonej przez Sąd pierwszej instancji była decyzja o skreśleniu skarżącego z listy radców prawnych z przyczyny określonej w art. 29 pkt 6 u.r.p. Powołany przepis stanowi, że skreślenie z listy radców prawnych następuje w wypadku orzeczenia dyscyplinarnego lub wyroku sądowego o pozbawieniu prawa do wykonywania zawodu. Wobec skarżącego została prawomocnie orzeczona kara dyscyplinarna pozbawienia prawa do wykonywania zawodu. Konsekwencją orzeczenia Okręgowego Sądu Dyscyplinarnego z 14 lipca 2008 r., zgodnie z art. 29 pkt 6 u.r.p. było skreślenie skarżącego z listy radców prawnych. Sąd pierwszej instancji oddalając skargę na decyzję Ministra Sprawiedliwości, utrzymującą w mocy uchwałę Prezydium o skreśleniu skarżącego z listy radców prawnych nie naruszył powołanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego. Skarżący zarzucił Sądowi pierwszej instancji między innymi błędną wykładnię art. 29 pkt 6 w związku z art. 65 ust. 2c, art. 24 ust. 1 pkt 5, art. 71 ust. 6 u.r.p. i w związku z art. 2, art. 65 ust. 1, art. 30 i art. 31 § 3 Konstytucji RP. W związku z tak określonym zarzutem należy zauważyć, że sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego (tj. mylnego zrozumienia treści przepisu) zawsze powinno łączyć się z wykazaniem, na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd pierwszej instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącego, rozumienia naruszonego przepisu. W skardze kasacyjnej poza ogólnym stwierdzeniem, że Sąd pierwszej instancji błędnie zinterpretował art. 29 pkt 6 u.r.p., uznając prawomocne orzeczenie sądu dyscyplinarnego za wystarczające do skreślenia skarżącego z listy radców prawnych, nie zostało wyjaśnione na czym polegał błąd Sądu popełniony w procesie wykładni i jakie jest właściwe rozumienie przepisów wymienionych w zarzucie. Podkreślenia wymaga, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, by Sąd pierwszej przeprowadzał wykładnię art. 65 ust. 2c, art. 24 ust. 1 pkt 5, art. 71 ust. 6 u.r.p. i w związku z art. 65 ust. 1, art. 30 i art. 31 § 3 Konstytucji RP. W konsekwencji postawienie zarzutu błędnej wykładni tych przepisów nawet w powiązaniu z art. 29 pkt 6 u.r.p. było chybione. Dodać należy, że Sąd pierwszej instancji nie miał obowiązku uwzględniania wymienionych w omawianym zarzucie przepisów w procesie wykładni i stosowania art. 29 pkt. 6 u.r.p. Podnoszone przez skarżącego okoliczności, które, w jego ocenie, stanowią trwałą przeszkodę w ubieganiu się w przyszłości o wpis na listę radców prawnych pozostają w związku z orzeczeniem kary dyscyplinarnej pozbawienia prawa wykonywania zawodu, a nie będącej jego konsekwencją decyzji o skreśleniu z listy radców prawnych. Rozwiązania przyjęte w ustawie o radcach prawnych dotyczące zatarcia skazania na karę pozbawienia prawa wykonywania zawodu radcy prawnego oraz warunków jakie musi spełniać osoba starająca się o wpis na listę radców prawnych nie mają znaczenia w sprawie skreślenia z listy radców prawnych w następstwie orzeczenia kary dyscyplinarnej pozbawienia prawa wykonywania zawodu radcy prawnego. Trzeba podkreślić, że to orzeczenie wspomnianej kary, a nie będące jej skutkiem skreślenie z listy radców prawnych może stanowić przyczynę odmowy ponownego wpisu na listę radców prawnych. W związku z tym odwołanie się przez skarżącego do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 18 października 2010 r., sygn. akt K 1/09 było nietrafne. W powołanym orzeczeniu Trybunał Konstytucyjny orzekł między innymi, że art. 65 ust. 2c u.r.p. w zakresie, w jakim zawiera sformułowanie "bez prawa ubiegania się o ponowny wpis" jest niezgodny z art. 65 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Z dniem ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego, art. 65 ust. 2c u.r.p., w zakresie obejmującym wymienione sformułowanie, utracił moc. Tym samym osoby, wobec których orzeczono karę dyscyplinarną pozbawienia prawa wykonywania zawodu radcy prawnego mogą ubiegać się o ponowny wpis na listę radców prawnych. Trybunał Konstytucyjny zauważył, że sama utrata mocy obowiązującej art. 65 ust. 2c u.r.p., w zakresie obejmującym sformułowanie "bez prawa ubiegania się o ponowny wpis", może nie zapewnić przywrócenia stanu zgodności z Konstytucją. W systemie prawnym pozostają w dalszym ciągu inne, niezaskarżone w ramach postępowania w sprawie sygn. akt K 1/09 decyzje, które mogą powodować automatyczne i dożywotnie zamknięcie drogi do ewentualnego powrotu do zawodu. W tym zakresie Trybunał Konstytucyjny wskazał między innymi na wynikające z art. 71 ust. 6 u.r.p. ograniczenie zatarcia kary. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, okoliczność ta może powodować sytuacje, w których ani ubiegający się o ponowne przyjęcie w poczet członków samorządu zawodowego, ani organ samorządu decydujący w tej mierze nie będą mieli jasności co do zasad materialnoprawnych i proceduralnych obowiązujących w sytuacji ewentualnego ponownego rozpatrywania wniosku o przyjęcie (np. co do czasu od momentu usunięcia z zawodu, po upływie którego można ponowić wniosek, znaczenia wzmianki o ukaraniu karą wydalenia z zawodu, figurującej bez ograniczenia czasowego w dokumentach samorządowych itd.). Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, realizacja omawianego orzeczenia może wymagać od ustawodawcy wprowadzenia szerszych zmian systemowych w zakresie dotyczącym ponownego wpisywania na listy samorządowe osób dyscyplinarnie usuniętych z zawodu zaufania publicznego. W świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego, wymierzenie kary dyscyplinarnej pozbawienia prawa wykonywania zawodu nie może stanowić jedynej przesłanki odmowy wpisu na listę radców prawnych. Okoliczność ta będzie musiała natomiast być oceniona przez organy samorządu radcowskiego w ramach badania przesłanki określonej w art. 24 ust. 1 pkt 5 u.r.p. Naczelny Sąd Administracyjny ponownie zauważa, że omawiane okoliczności nie mają jednak znaczenia w postępowaniu dotyczącym skreślenia z listy radców prawnych, a w związku z tym Sąd pierwszej instancji nie miał obowiązku ich rozważenia i uwzględnienia przy ocenie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Dodać należy, że Trybunał Konstytucyjny uznał za pożądaną interwencję ustawodawcy polegającą na wprowadzeniu szerszych zmian systemowych w zakresie dotyczącym ponownego wpisywania na listy samorządowe osób dyscyplinarnie usuniętych z zawodu zaufania publicznego (w tym radców prawnych). Autorytet Trybunału Konstytucyjnego spowoduje zapewne, że w okresie oczekiwania na wprowadzenie odpowiednich zmian w obowiązującym prawie, wyrok z 18 października 2010 r. będzie respektowany przez organy rozstrzygające o ponownym wpisie na listę radców prawnych osób ukaranych karą dyscyplinarną pozbawienia prawa wykonywania zawodu. Podkreślić raz jeszcze trzeba, że kwestie związane z ponownym wpisem na listę radców prawnych pozostają poza przedmiotem postępowania w rozpoznawanej sprawie i nie mogły rzutować na ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nietrafne także pozostałe zarzuty naruszenia prawa materialnego. Podkreślenia przy tym wymaga, że zasadniczą ich wadą jest nieprecyzyjny opis i bardzo ogólnikowe uzasadnienie, zmuszające Naczelny Sąd Administracyjny do domyślania się intencji strony, co w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. jest wykluczone. Ponadto z uzasadnienia zarzutu naruszenia art. 291 w związku z art. 28 ust. 6 i art. 47 ust. 2 u.r.p. wynika, że w istocie jest on skierowany do Ministra Sprawiedliwości, a nie Sądu pierwszej instancji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, bezzasadne są zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, autor skargi kasacyjnej postawił zarzuty naruszenia art. 7 w związku z art. 77 k.p.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie. W myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa procesowego wiąże się z obowiązkiem wykazania, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że składający skargę kasacyjną zobowiązany jest do wykazania i uzasadnienia, że orzekający w sprawie sąd pierwszej instancji naruszył i to w sposób realny przepisy procedury sądowoadministracyjnej, przy czym to naruszenie było na tyle istotne, że gdyby do niego nie doszło, to wynik sprawy mógłby być inny. Podstawą skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. może być tylko naruszenie przez sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z tym między uchybieniem procesowym, a wydanym w sprawie wyrokiem podlegającym zaskarżeniu musi istnieć związek przyczynowy wskazujący na potencjalną możliwość innego wyniku postępowania sądowego (por. wyrok NSA z dnia 26 października 2011 r., sygn. akt I OSK 513/11). Obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc wykazanie związku przyczynowego pomiędzy zaistniałym uchybieniem a wyrokiem wskazującego na potencjalną możliwość innego wyniku postępowania sądowego. W skardze kasacyjnej wskazać zatem należy, jakie konkretnie naruszenie prawa spowodowało, że wyrok jest błędny, a jego treść mogłaby być odmienna. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej brak jest takiego precyzyjnego wykazania wpływu wskazywanych naruszeń przepisów postępowania na wynik sprawy. Tym samym powołane w zakresie naruszenia przepisów procesowych zarzuty kasacyjne należało uznać za nieskuteczne. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.