II GSK 415/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Joanna Zabłocka Sędzia del. WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek (spr.) Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Sportu i Turystyki od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 3308/15 w sprawie ze skargi "A." Spółki z o.o. we W. na decyzję Ministra Sportu i Turystyki z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia zaszeregowania obiektu hotelarskiego do wnioskowanego rodzaju i kategorii 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Sportu i Turystyki na rzecz "A." Spółki z o.o. we W. 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 września 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 3308/15 po rozpoznaniu na rozprawie, sprawy ze skargi, "A." Sp. z o.o. z siedzibą we W., uchylił decyzję Ministra Sportu i Turystyki z dnia [...] października 2015 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Marszałka Województwa Dolnośląskiego z [...] marca 2015 r., znak [...], o odmowie potwierdzenia zaszeregowania obiektu "[...]" w [...], do rodzaju hoteli i kategorii **** (cztery gwiazdki). Uchylona przez Sąd I instancji, decyzja organu odwoławczego, wydana została, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm, dalej: "K.p.a."), art. 2b w związku z art. 35 ust. 1, art. 39 ust. 2, art. 42 ust. 1 oraz art. 40 ust. 5 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o usługach turystycznych (Dz. U. z 2014 r. poz. 196, z późn. zm., dalej: "u.u.t."). Powołany na wstępie wyrok, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z dnia 20 września 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 3308/15, został zaskarżony w całości, na podstawie art. 173 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718); zwanej dalej jako "p.p.s.a.", przez Ministra Sportu i Turystki. Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił: I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisu: Lp- 23 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 19 sierpnia 2004 r. w sprawie obiektów hotelarskich i innych obiektów, w których są świadczone usługi hotelarskie (Dz. U. z 2006 r. Nr 22, poz. 169, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem hotelarskim " lub " r.o.s.h." polegającą na: - przyjęciu, iż " w przepisie tym chodzi o wyodrębnione węzły higieniczno-sanitarne (w.h.s.), jak i wyodrębnione pozostałe pomieszczenia funkcjonale, o których mowa w przepisie, w tym o wyodrębnione przedpokoje", podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu nakazuje uznać, iż słowo "wyodrębnione": dotyczy jedynie węzłów higieniczno-sanitarnych, natomiast nie dotyczy pozostałych pomieszczeń (przedpokojów, aneksów barowych, loggi, itp.), - pominięciu, iż celem tego przepisu było zagwarantowanie warunków mieszkalnych w obiekcie hotelarskim na odpowiednim poziomie (odnośnie do powierzchni pokoju), adekwatnym do określonej kategorii gwiazdek, a sposób liczenia każdego innego pomieszczenia, w tym przedpokoi, może uwzględniać nie tylko wyodrębnienie fizyczne (drzwiami, framugą), ale także wyodrębnienie funkcjonalne (z uwagi na przeznaczenie i układ pomieszczenia). II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, ti: - art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji Ministra Sportu i Turystyki skargi wskutek przyjęcia, iż Minister Sportu i Turystyki nie dokonał w postępowaniu administracyjnym ustaleń faktycznych w zakresie zbadania wyodrębnienia bądź braku wyodrębnienia przedpokoi, podczas gdy prawidłowa ocena materiału dowodowego (vide: treść protokołów kontroli, fotografii) jednoznacznie wskazuje, iż organ dokonał stosownych ustaleń faktycznych (opisanych w uzasadnieniu wydanej decyzji) i prawidłowo stwierdził, iż w kontrolowanych jednostkach mieszkalnych jest przedpokój, którego powierzchnia mieszkalna nie wchodzi w skład jednostek mieszkalnych, a także ustalił, że przedpokój we wskazanych w decyzji jednostkach mieszkalnych jest wyodrębniony framugą. Przedstawiając powyższe zarzuty kasacyjne organ wniósł o : 1) na podstawie art. 188 p.p.s.a uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w całości i rozstrzygnięcie w sprawie, po przeprowadzeniu rozprawy, poprzez oddalenie skargi A. sp. z o.o. w całości; 2) na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. zasądzenie na rzecz skarżącego organu od A. sp. z o.o. kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organu "A." Sp. z o.o. z siedzibą we Wrocławiu, wniósł o jej oddalenie. Do odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Sportu i Turystyki wniósł replikę, uznając argumenty w niej podniesione za bezzasadne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, należało ją więc oddalić. Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należy przypomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny bada bowiem jedynie legalność wyroku Sądu I instancji w zakresie zakwestionowanym przez autora skargi kasacyjnej, a nie rozpoznaje sprawy ponownie w jej całokształcie. Skarga kasacyjna została więc zbadana według wyżej przedstawionych reguł i okazała się niezasadna. Sąd I instancji, nie naruszył przywołanych przepisów prawa w sposób podnoszony w skardze kasacyjnej i jednocześnie w przypadku przepisów postępowania w sposób, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej na wstępie należy podkreślić, że punktem wyjścia dla dokonania kontroli zaskarżonego wyroku musi być prawidłowo rozumiane prawo materialne pozwalające właściwie określić zakres koniecznego postępowania dowodowego. To bowiem norma prawa materialnego determinuje kierunek tego postępowania (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt II GSK 1316/13).Z tego względu, mimo, że skarga kasacyjna zawiera zarzuty naruszenia przepisów postępowania jak i prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności, rozpozna wskazane przez kasatora naruszenia przepisów prawa materialnego. Jak wynika, ze stanu prawnego sprawy, zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 u.u.t., usługi hotelarskie mogą być świadczone w obiektach hotelarskich, które spełniają wymagania co do wielkości obiektu, jego wyposażenia oraz zakresu świadczonych usług, ustalone dla rodzaju i kategorii, do których obiekt został zaszeregowany. Jak wynika z art. 39 ust. 1 i ust. 2 u.u.t., przed rozpoczęciem świadczenia usług hotelarskich w obiekcie hotelarskim, o którym mowa w art. 35 ust. 1, przedsiębiorca jest obowiązany uzyskać zaszeregowanie tego obiektu do odpowiedniego rodzaju i kategorii (ust. 1). W razie rozpoczęcia świadczenia usług w obiekcie hotelarskim, który posiada zaszeregowanie, o którym mowa w ust. 1, przedsiębiorca jest obowiązany wystąpić do właściwego marszałka województwa o potwierdzenie lub zmianę dotychczasowego zaszeregowania (ust. 2). W rozpoznawanej sprawie zastosowanie znajduje art.39 ust. 2 u.u.t., ponieważ obiekt hotelarski będący przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie uzyskał zaszeregowanie do rodzaju hotel i kategorii **** (cztery gwiazdki) decyzją Wojewody Dolnośląskiego z [...] października 2002 r. Na skutek jednak, zmiany przedsiębiorcy świadczącego usługi hotelarskie w przedmiotowym hotelu konieczne było złożenie przez nowego przedsiębiorcę, wniosku o potwierdzenie zaszeregowania tego obiektu hotelarskiego do rodzaju hotel i kategorii **** (cztery gwiazdki). W świetle art. 42 ust. 1 u.u.t., zaszeregowanie, odmowa zaszeregowania, potwierdzenie zaszeregowania bądź zmiana zaszeregowania obiektu hotelarskiego do określonego rodzaju, nadanie, odmowa nadania lub zmiana kategorii, odmowa wpisu do ewidencji obiektów hotelarskich i wykreślenie z ewidencji obiektów hotelarskich, a także nakazanie wstrzymania świadczenia usług hotelarskich następuje w formie decyzji administracyjnej. Spór w rozpoznawanej sprawie zasadniczo dotyczy, prawidłowej wykładni Lp. 23 załącznika nr 1 do r.o.s.h., w brzmieniu: "Powierzchnia mieszkalna pokoju w m² (nie obejmuje wyodrębnionych w.h.s., przedpokojów, aneksów barowych, loggii itp.): (...)". Jest to przepis z załącznika nr 1 do rozporządzenia wydanego na podstawie art. 45 u.u.t., który określa wymaganą powierzchnię pokoi w zależności od tego czy pokój jest jedno, czy wieloosobowy oraz w zależności od kategorii hotelu bądź motelu. Na podstawie tej regulacji dla pokoi jednoosobowych w hotelach kategorii **** (cztery gwiazdki) wymagana jest powierzchnia 12 m², z zastrzeżeniem, że do powierzchni mieszkalnej pokoju nie wlicza się: "wyodrębnionych w.h.s., przedpokojów, aneksów barowych, loggii itp.". Sąd I instancji, w zaskarżonym wyroku stwierdził, że "Minister Sportu i Turystyki utrzymując w mocy decyzję organu I instancji naruszył normę regulującą wymóg dotyczący powierzchni mieszkalnych pokoi w hotelach, poprzez błędną wykładnię treści regulacji zawartej w Lp. 23 załącznika nr 1 do rozporządzenia hotelarskiego przyjmując, że zastrzeżenie o wyodrębnieniu odnosi się wyłącznie do węzłów higieniczno-sanitarnych a nie odnosi się do pozostałych wymienionych w tym przepisie pomieszczeń, w tym do przedpokoi. Zdaniem Sądu I instancji "błędna wykładnia spornej regulacji wpłynęła na zakres ustaleń faktycznych w niniejszej sprawie, organ bowiem ustalając powierzchnię przedpokoi, z założenia nie wliczał powierzchni przedpokoi, nie badając kwestii czy w niniejszej sprawie nie zachodzi przypadek, w którym przedpokoje nie są wyodrębnionymi od pokoi pomieszczeniami stanowiąc jedną wspólną powierzchnię mieszkalną". Jednocześnie Sąd I instancji, nie zgodził się ze stanowiskiem A. sp. z o.o., że wyodrębniony przedpokój oznacza tylko taki przedpokój, który jest oddzielony drzwiami od innych pomieszczeń. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni spornego przepisu Lp. 23 załącznika nr 1 do rozporządzenia hotelarskiego, przyjmując, że w przepis ten obejmuje swoją dyspozycją nie tylko wyodrębnione w.h.s., ale i wyodrębnione pozostałe pomieszczenia funkcjonalne, o których mowa w przepisie, w tym wyodrębnione przedpokoje. Na przyjęcie takiego rozumienia omawianej regulacji prawnej wskazuje zarówno językowa wykładnia przepisu, która pozwala przyjąć, iż przymiotnik "wyodrębnionych", jako odnoszący się do wszystkich wymienionych w przepisie powierzchni, został wyjęty przed nawias, jak również wykładnia celowościowa. Sąd I instancji, stosując wykładnię celowościową przepisu trafnie przyjął, iż z uwagi na to, że częstym rozwiązaniem architektonicznym, jest łączenie w jednym większym pomieszczeniu wielu pomieszczeń o różnej funkcjonalności, bez ich architektonicznego wyodrębnienia, przepis Lp. 23 załącznika nr 1 do rozporządzenia hotelarskiego, należy interpretować w ten sposób, iż do powierzchni pokoi mieszkalnych, nie wlicza się powierzchni wszystkich wyodrębnionych pomieszczeń, w tym wyodrębnionych przedpokoi, a nie tylko w.h.s. Kolejną kwestią do rozstrzygnięcia pozostaje, jak rozumieć pojęcie "wyodrębniony przedpokój". Wobec braku definicji ustawowej, odwołać się należy do definicji słownikowej pojęcia "wyodrębniony przedpokój ", jak to uczynił Sąd I instancji. Zgodnie ze "Słownikiem języka polskiego" PWN znajdującego się na stronie internetowej (http://sjp.pwn.pl/sjp/przedpokój), przedpokój to "pomieszczenie znajdujące się bezpośrednio za drzwiami wejściowymi mieszkania, biura itp., z którego wchodzi się do innych pomieszczeń, pokoi". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie sposób z tej definicji wyprowadzić wniosek, iż przedpokojem jest tylko takie pomieszczenie, które zostało oddzielone od innych pomieszczeń drzwiami. W rozporządzeniu hotelarskim użyto określenia "wyodrębniony przedpokój", a z definicji słownikowej tego pojęcia wynika, iż jest to pojęcie bardzo ogólne, odwołujące się jedynie do dwóch kryteriów ocennych, a w szczególności : pomieszczenie to musi znajdować się bezpośrednio za drzwiami wejściowymi, a jego funkcja to umożliwienie przejścia do innych pomieszczeń, pokoi. W omawianych przepisach regulujących świadczenie usług hotelarskich, również nie zawarto dodatkowych warunków dotyczących określenia danego pomieszczenia jako wyodrębnionego przedpokoju, w szczególności, oddzielenia go od innych pomieszczeń,( w tym od pokoi), drzwiami. Podzielić też należy stanowisko Sądu I instancji, iż właśnie dlatego, że częstym rozwiązaniem projektanckim jest jedynie architektoniczne wyodrębnienie pomieszczeń, w tym przedpokoi, a nie projektowanie całkowicie odrębnych, zamkniętych pomieszczeń o różnej funkcjonalności, prawodawca zawarł w spornym przepisie zastrzeżenie o "wyodrębnieniu", wymienionych w nim pomieszczeń, co może następować poprzez różne rozwiązania architektoniczne, a nie tylko poprzez zamontowanie drzwi. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, również nie podziela stanowiska "A." Sp. z o.o., że wyodrębniony przedpokój oznacza tylko przedpokój oddzielony drzwiami od innych pomieszczeń. W konsekwencji nie zasługują na uwzględnienie zarzuty naruszenia przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, podniesione w petitum skargi kasacyjnej. Jak już wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny na wstępie swoich rozważań, przepis prawa materialnego wyznacza zakres postępowania dowodowego. W rozpoznawanej sprawie, błędna wykładnia omawianego przepisu rozporządzenia przyjęta przez Ministra Sportu i Turystyki wpłynęła na zakres ustaleń faktycznych w niniejszej sprawie. Organ ustalając powierzchnię pokoi w kontrolowanym hotelu, z założenia nie wliczał powierzchni przedpokoi, nie badając kwestii, czy w niniejszej sprawie nie zachodzi przypadek, w którym przedpokoje nie są wyodrębnionymi od pokoi pomieszczeniami, stanowiąc jedną wspólną powierzchnię mieszkalną. Minister nie uznał za słuszne w ogóle roztrząsać kwestii, czy wraz z przedpokojem powierzchnia mieszkalna pokoi byłaby wystarczająca dla przyznania obiektowi hotelarskiego strony kategorii **** (czterech gwiazdek). W konsekwencji za trafne należało uznać stanowisko Sądu I instancji nakazujące organowi, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, uwzględnienie przedstawionej przez Sąd interpretacji przepisu określonego w pkt 23 załącznika nr 1 do r.s.o.h. i dokonanie ponownych ustaleń co do powierzchni mieszkalnej pokoi, ustalając jednocześnie, czy w przedmiotowym obiekcie hotelowym występują wyodrębnione przedpokoje nie wliczane do powierzchni mieszkalnej pokoi, czy też w tym obiekcie hotelowym brak jest wyodrębnionych przedpokoi, jak twierdzi "A." Sp. z o.o. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach orzeczono na podstawie art.204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art.205 § p.p.s.a. oraz § 14 ust.1 pkt 2 lit. a) w zw. § 14 ust.1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r.,poz.1804 ze zm.)