II GSK 433/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia del. WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 22 września 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 listopada 2014 r., sygn. akt III SA/Gd 726/14 w sprawie ze skargi W.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty eksploatacyjnej za wydobywanie kopalin bez wymaganej koncesji oddala skargę kasacyjną. Sygn. akt: II GSK 433/15 Uzasadnienie Wyrokiem z dnia 20 listopada 2014 r. wydanym w sprawie sygn. akt: III SA/Gd 726/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę W. W. (dalej: strona, skarżący, skarżący kasacyjnie) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] czerwca 2014 r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. nakładającą na stronę podwyższoną opłatę w kwocie 95.654 zł za wydobywanie kopalin bez wymaganej koncesji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przyjął za podstawę swojego orzekania następujący stan faktyczny. Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w P. nakazał stronie wstrzymać wydobywanie kruszywa naturalnego bez wymaganej koncesji na działce w Wierzchowie. W dniu 19 sierpnia 2013 r. pracownik Okręgowego Urzędu Górniczego w P. przeprowadził wizję terenową, w wyniku której stwierdzono dalszą eksploatację kopaliny. W dniu 25 września 2013 r. przeprowadzony został obmiar świeżego wyrobiska na działce. Przy pomocy urządzenia GPS określono pojemność wyrobiska na 3037,24 m3. W dniu 7 października 2013 r. ponownie przeprowadzono oględziny wyrobiska. W czasie oględzin stwierdzono wykonywanie prac ziemnych, polegających na wyrównywaniu terenu wyrobiska i rozplantowywaniu zebranego wcześniej nadkładu. Strona wyjaśniła, że prace prowadzone na działce nr 616/18 miały na celu zagospodarowanie na cele rolnicze starego wyrobiska oznaczonego jako nieużytek, nadto, że pobrane kruszywo w całości zużył na cele rozbudowy własnego gospodarstwa rolnego na innej działce w Wierzchowie (działka nr 628/22). W dniu 8 listopada 2013 r. strona przedłożył raport obliczenia objętości wykorzystanych mas ziemnych, sporządzony przez uprawnionego geodetę w oparciu o pomiar sytuacyjno-wysokościowy na działce nr 628/22. Objętość kruszywa użytego przy pracach na działce nr 628/22, określono na 2820 m3. Przedłożony dowód został w postępowaniu uznany za wiarygodny. W decyzji wyjaśniono, że w celu określenia masy wydobytej kopaliny należy obliczyć iloczyn objętości i gęstości objętościowej. Na podstawie archiwalnych dokumentacji złóż kopalin oraz ogólnie dostępnych informacji o gęstości objętościowej kruszyw stosowanych w budownictwie i drogownictwie, wielkość tego parametru dla kruszyw naturalnych zawiera się w przedziale 1,6 - 2,1 t/m3. W rozpatrywanym przypadku gęstość objętościowa jest więc nie mniejsza niż 1,6 t/m3 i taką wartość przyjęto do obliczenia masy wydobytej kopaliny, która tym sposobem wyniosła 4512 t. W oparciu o powyższe ustalenie, wysokość opłaty zgodnie z art. 140 ust. 3 pkt 3 Prawa geologicznego i górniczego (Dz. U. Nr 163, poz. 981 z późn. zm.; dalej jako: ustawa) oraz tabelą stawek opłat eksploatacyjnych na rok 2013, zawartą w obwieszczeniu Ministra Środowiska z dnia 19 listopada 2012 r. (Dz. U. z 2012 r., poz. 902) ustalono w wysokości 95 654,40 zł tj. 4512 t x 40 x 0,53 zł. Skarżący odwołał się od powyższej decyzji, podnosząc zarzut naruszenia art. 140 ust. 3 pkt 3 Prawa geologicznego i górniczego. Podkreślił, że nie wydobywał kruszywa w ramach prowadzonej działalności gospodarczej i dla celów komercyjnych. Wyraził pogląd, że ponieważ kruszywo zostało spożytkowane dla potrzeb prowadzonego gospodarstwa rolnego tj. na potrzeby własne - opłata nie powinna być naliczona. Podkreślił, że wydobycie kruszywa zostało przeprowadzone w celu rolnej rekultywacji gruntu na działce 616/18, który aktualnie stanowi nieużytek. W marcu 2014 r. skarżący wraz z żoną złożyli wniosek o ustalenie sposobu rekultywacji gruntów celem rolnego wykorzystywania tego gruntu w przyszłości. Skarżący zakwestionował także przyjętą przez organ ilość wydobytej kopaliny. Decyzją z dnia 9 czerwca 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy opisaną decyzję Starosty [...]. Organ odwoławczy podkreślił, że treść art. 143 ust. 2 pkt 2 ustawy pozwala na nałożenie kary również na osobę niebędącą przedsiębiorcą, która prowadzi wydobycie kruszywa bez koncesji. Odnosząc się do twierdzeń strony, że kruszywo wykorzystała na cele własne, organ wskazał, że przepis art. 4 ust. 1 ustawy pozwala na wydobycie piasków i żwirów , przeznaczonych dla zaspokojenia potrzeb własnych osoby fizycznej, z nieruchomości stanowiących przedmiot jej prawa własności (użytkowania wieczystego), bez prawa rozporządzania wydobyta kopaliną. Zamiar rozpoczęcia wydobycia kopalin powinien być jednak za każdym razem zgłaszany staroście (art. 4 ust. 2 ustawy). Prowadzenie wydobycia kopalin w rozmiarze przekraczającym 10 m3 nawet na potrzeby własne, bez uzyskania koncesji jest jednak zabronione i podlega sankcji. Organ wskazał, że strona sama przedłożyła w postępowaniu własne pomiary, z których wynika ilość wydobytej masy ziemnej (żwiru) o objętości 2 820 m3, a więc – objętości, która znacznie przekroczyła 10 m3. Twierdzenia strony o konieczności wydobycia kopaliny w celu późniejszego dokonania rekultywacji terenu również nie znalazły w ocenie Kolegium uzasadnienia. Z okoliczności sprawy wynika, że wydobycie miało na celu poczynienie inwestycji własnych (rozbudowa gospodarstwa rolnego), a nie dewastację terenu w celu późniejszej rekultywacji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku W. W. wskazał, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. narusza art. 140 ust. 3 pkt 3 cyt. ustawy, wobec czego wniósł o jej uchylenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. uznając argumentację skarżącego za nieuzasadnioną. Sąd pierwszej instancji doszedł do przekonania, iż organy prowadzące postępowanie prawidłowo ustaliły w rozpoznawanej sprawie stan faktyczny. Sąd wskazał, że skarżący, który jest właścicielem działki nr 616/18 w Wierzchowie, nie negował faktu, że nie miał koncesji na wydobycie kopaliny. Zarzuty postawione przez skarżącego dotyczyły jedynie kwestii niezasadnego obciążenia skarżącego opłatą eksploatacyjną i nieuwzględnienia faktu, że skarżący spożytkował wydobyte kopaliny wyłącznie na cele własne. Skarżący zakwestionował również przyjętą przez organy ilość wydobytej kopaliny, która, w ocenie skarżącego, została zawyżona, przekładając się w ten sposób na ustalenie zbyt wysokiej opłaty. Zdaniem sądu pierwszej instancji, wbrew podniesionym w skardze zarzutom, uwzględniono w sprawie fakt, że teren działki był wcześniej legalnie eksploatowany i wydobywano tam kruszywo (kopaliny). Obmiar na działce, przeprowadzony w dniu 25 września 2013 r. przy pomocy GPS dotyczył zastanego na jej terenie świeżego wyrobiska. Zgodnie z obmiarem wydobycie objęło 3037,24 m3 kopalin. Organ uwzględnił jednocześnie wyjaśnienia skarżącego, że wydobyte kruszywo zużył na cele własne na innej, należącej do niego działce o nr 628/22. W dniu 8 listopada 2013 r. skarżący przedłożył raport obliczenia objętości wykorzystanych mas ziemnych, sporządzony na zlecenie strony przez uprawnionego geodetę w oparciu o pomiar sytuacyjno-wysokościowy na działce nr 628/22. Objętość kruszywa użytego przy pracach na działce nr 628/22, określono na 2820 m3. Organ w celu ustalenia opłaty niewątpliwie na korzyść strony uwzględnił zarówno udzielone w postępowaniu wyjaśnienia dotyczące sposobu zużycia wydobytej kopaliny, jak i jej rozmiaru, co przełożyło się to na ustalenie niższego wymiaru opłaty eksploatacyjnej. Nie jest więc prawdą, że organy nie uwzględniły, iż skarżący wykorzystał wydobytą kopalinę na własne potrzeby. Jednak organy orzekające w sprawie słusznie uznały, że ze względu na rozmiar wydobycia i brak stosowanego zgłoszenia, okoliczność ta nie mogła skutkować odstąpieniem od nałożenia sankcji, o której mowa w art. 140 ust. 3 pkt 3 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze. Jak wynika z mających zastosowanie przepisów prawa, w sprawie uwzględniono, że - aby wydobycie kopaliny mogło być traktowane jako niesankcjonowane wydobycie dokonane na potrzeby własne, zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 tej ustawy muszą być spełnione określone w tym przepisie warunki. Przepis wymaga, aby wydobycie nastąpiło bez prawa rozporządzania wydobytą kopaliną i jednocześnie: było wykonane bez użycia środków strzałowych (ust.1), nie było większe niż 10 m3 (ust.2), nie naruszało przeznaczenia nieruchomości(ust.3), zostało zgłoszone stosownym władzom (ust.4). W niniejszej sprawie, z uwagi na rozmiar stwierdzonego wydobycia oraz brak wcześniejszego zawiadomienia starosty, organ nie mógł potraktować działań skarżącego jako wydobycia kopaliny na potrzeby własne, niepodlegającego podwyższonej opłacie. Zasadnie doszło zatem do wymierzenia skarżącemu opłaty, o której mowa w art. 140 ust. 3 pkt 3 ustawy. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 3 tej regulacji w przypadku stwierdzenia wydobycia kopaliny na cele własne z naruszeniem wskazanych wyżej wymagań wynikających z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy, starosta ma bezwzględny obowiązek wydania decyzji ustalającej za taką działalność opłatę podwyższoną. Strona, reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła od powyższej decyzji skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego - art. 140 ust. 3 pkt 3 Ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze ( Dz. U. Nr 163, poz.981 z późn. zm. ) poprzez jego błędne zastosowanie i wskazując na art. 174 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie w szczególności podkreślał, iż wydobywał kruszywo nie dla celów komercyjnych. Wydobycie przedmiotowego kruszywa naturalnego miało przede wszystkim na celu zagospodarowanie na cele rolnicze starego wyrobiska oznaczonego jako nieużytek. Ponadto wydobyte kruszywo skarżący spożytkował dla potrzeb prowadzonego gospodarstwa rolnego, tj. wyłącznie na potrzeby własne. Okoliczność ta winna skutkować odstąpieniem od nałożenia na skarżącego sankcji przewidzianej w art. 140 ust. 3 pkt 3 wymienionej w petitum skargi kasacyjnej ustawy. Skarżący wskazał, że wydobywał kopalinę na gruncie zakwalifikowanym jako nieużytek, z którego w przeszłości dokonywano już wydobycia. W jego ocenie sąd pierwszej instancji pominął, iż Starosta [...] nie wziął pod uwagę wydobycia, które zostało dokonane przez inne podmioty i w tym zakresie oparł się jedynie na informacji udzielonej przez skarżącego. Skarżący podkreślił, iż od początku postępowania wskazywał na konieczność ustalenia zakresu wydobycia kopalin przez inne podmioty. Zakwestionował zatem ustalenia organu w zakresie ilości wydobytych kopalin, przyjętej dla określenia wysokości opłaty eksploatacyjnej. Nadto zarzucił, że z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny nie odniósł się i nie poddał analizie okoliczności, iż w dniu 24 marca 2014 r. skarżący wspólnie z małżonką - współwłaścicielem działki gruntu nr 616/18 złożył wniosek o ustalenie rolnego kierunku rekultywacji gruntów położonych na wskazanej działce, załączając dokumentację geodezyjną, obejmującą zakres prac niezbędnych do umożliwienia prowadzenia dzielności rolniczej na przedmiotowej działce, w tym m.in. wydobycie kopalin na działce nr 616/18. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, które w tej sprawie nie występują Skarżący oparł skargę kasacyjną na zarzucie naruszenia prawa materialnego - art. 140 ust. 3 pkt 3 Ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze ( Dz. U. Nr 163, poz.981 z późn. zm. ) poprzez jego błędne zastosowanie, tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zarzut powyższy należy uznać za bezzasadny z przyczyn, o których mowa poniżej. W kontrolowanej sprawie skarżący wywodził swoje uprawnienie do wydobycia kopaliny nie z koncesji, bo takiej nie miał, co jest w sprawie bezsporne, lecz z faktu, iż wydobywał kruszywo na potrzeby własne, w innych, niż komercyjne, celach. Podawał, iż wydobycie przez niego przedmiotowego kruszywa naturalnego miało przede wszystkim na celu zagospodarowanie na cele rolnicze starego wyrobiska stanowiącego aktualnie nieużytek. Wydobyte kruszywo skarżący spożytkował dla potrzeb prowadzonego gospodarstwa rolnego, tj. wyłącznie na potrzeby własne. Okoliczność ta w jego przekonaniu winna skutkować odstąpieniem od nałożenia na skarżącego sankcji przewidzianej w art. 140 ust. 3 pkt 3 wymienionej w petitum skargi kasacyjnej ustawy. Niezależnie od powyższego, skarżący kasacyjnie wskazywał na błędne obliczenie objętości wydobytego kruszywa, co wynikać miało z nieuwzględnienia zakresu wydobycia kopalin przez inne podmioty. Przede wszystkim należy podkreślić, iż zasadą jest prowadzenie działalności polegającej na wydobyciu kopalin na podstawie koncesji udzielonej przez ministra właściwy do spraw środowiska (rozdział III, art. 21 i nast. ustawy Prawo geologiczne i górnicze). Ustawodawca w art. 140 ust. 1 przewidział, że "Działalność wykonywana bez wymaganej koncesji albo bez zatwierdzonego albo podlegającego zgłoszeniu projektu robót geologicznych podlega opłacie podwyższonej", a w ust. 3 ww. przepisu ustalił wysokość opłaty podwyższonej za wydobywanie kopalin jako: "czterdziestokrotnej stawki opłaty eksploatacyjnej dla danego rodzaju kopaliny, pomnożonej przez ilość wydobytej bez koncesji kopaliny." Artykuł 4 ustawy Prawo geologiczne i górnicze dokonuje częściowego wyłączenia stosowania jej norm. Mianowicie, z treści ww. przepisu wynika, iż: " Przepisów działu III-VIII oraz art. 168-174 nie stosuje się do wydobywania piasków i żwirów, przeznaczonych dla zaspokojenia potrzeb własnych osoby fizycznej, z nieruchomości stanowiących przedmiot jej prawa własności (użytkowania wieczystego), bez prawa rozporządzania wydobytą kopaliną, jeżeli jednocześnie wydobycie: 1) będzie wykonywane bez użycia środków strzałowych; 2) nie będzie większe niż 10 m3 w roku kalendarzowym; 3) nie naruszy przeznaczenia nieruchomości. 2. Ten, kto zamierza podjąć wydobywanie, o którym mowa w ust. 1, jest obowiązany z 7-dniowym wyprzedzeniem na piśmie zawiadomić o tym właściwy organ nadzoru górniczego, określając lokalizację zamierzonych robót oraz zamierzony czas ich wykonywania. Natomiast w myśl ust. 3 – " W przypadku naruszenia wymagań określonych w ust. 1 i 2 właściwy organ nadzoru górniczego, w drodze decyzji, ustala prowadzącemu taką działalność opłatę podwyższoną, o której mowa w art. 140 ust. 3 pkt 3.". Tak więc należy przyjąć, iż w przypadku wydobywania kopalin znajdujących się pod powierzchnią gruntu, prawo własności nie ma charakteru absolutnego – ustawa - Prawo geologiczne i górnicze uzależnia bowiem takie wydobycie od uzyskania koncesji (art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy). Powyższy przepis stanowi jeden z przejawów ograniczenia własności w drodze ustawy, co dopuszcza art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, pod warunkiem nienaruszania przez tego rodzaju uregulowanie istoty prawa własności. W ustawie - Prawo geologiczne i górnicze ustawodawca wziął pod uwagę kwestię zachowania istoty własności, poprzez wprowadzenie do ustawy uregulowania zawartego w art. 4 ust. 1 cyt. aktu, zgodnie z którym przepisów działu III-VIII oraz art. 168-174 nie stosuje się do wydobywania piasków i żwirów, przeznaczonych dla zaspokojenia potrzeb własnych osoby fizycznej, z nieruchomości stanowiących przedmiot jej własności (użytkowania wieczystego), bez prawa rozporządzania wydobytą kopaliną, jeżeli jednocześnie wydobycie: będzie wykonywane bez użycia środków strzałowych, nie będzie większe niż 10 m3 w roku kalendarzowym, nie naruszy przeznaczenia nieruchomości. Jednocześnie ten, kto zamierza podjąć wydobywanie kopaliny w sposób, o którym mowa w ust. 1, jest obowiązany z 7-dniowym wyprzedzeniem, na piśmie, zawiadomić o tym starostę, określając lokalizację zamierzonych robót oraz zamierzony czas ich wykonywania (art. 4 ust. 2 cyt. ustawy). Bezspornym jest w sprawie, iż skarżący kasacyjnie jest właścicielem gruntu, na którym znajduje się stare wyrobisko, z którego pobierany był piasek. Okoliczność wydobycia piasku bez posiadania koncesji potwierdziła w toku postępowania strona, która usiłowała okoliczność tę wyjaśnić i usprawiedliwić. Wyjaśnienia odnoszące się do celów spożytkowania kopaliny nie mogły jednak odnieść spodziewanego rezultatu – właśnie z uwagi na treść wyżej przytoczonego przepisu art. 4 ustawy. Cel wydobycia jest przy tym w realiach przedmiotowej sprawy obojętny. Istotne było natomiast, że wydobycie przewyższyło dopuszczalną skalę 10 m2 w skali roku oraz, że brak było uprzedniego zawiadomienia o zamiarze wydobycia właściwego organu nadzoru górniczego. Należy w tym miejscu zauważyć, iż zarzut stawiany w odniesieniu do wadliwego ustalenia ilości wydobytej kopaliny nie mieści się w stawianym w petitum skargi zarzucie naruszenia prawa materialnego, w istocie bowiem kwestionuje ustalenia faktyczne organu. Ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zobowiązany, ani też władny, do uzupełniania czy też precyzowania zarzutów stawianych przez stronę, na marginesie może tylko zauważyć, że skarżący kasacyjnie sam złożył dowód na powyższą okoliczność i oświadczył, że wydobyty materiał został zużyty na innej należącej do niego działce. Organ natomiast na podstawie dowodów przedłożonych przez stronę zredukował do wartości bezspornej rozmiar wydobycia, przyjęty jako podstawa ustalenia opłaty podwyższonej, w miejsce wartości, którą uzyskał na podstawie pomiaru dokonanego przyrządem GPS, do czego miał oczywiście prawo. Z uwagi na powyższe, w myśl art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku.