II GSK 437/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Kisielewicz sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk Protokolant asystent sędziego Dorota Gaj-Mizerska po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [A.] Spółki z o.o. w M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 września 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 1657/15 w sprawie ze skargi [A.] Spółki z o.o. w M. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2013 r. nr [...], 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz [A.] Spółki z o.o. w M. 2.483 (dwa tysiące czterysta osiemdziesiąt trzy) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Wyrokiem z dnia 14 września 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 1657/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę ,,[A.]" Sp. z o.o. z siedzibą w M. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że w dniu [...] marca 2012 r. we W. na drodze krajowej nr [...] zatrzymano do kontroli samochód marki S. o nr rej. [...] wraz z przyczepą marki S. o nr rej. [...]. Zespołem pojazdów kierował H. N. w imieniu i na rzecz Spółki "[A.] " Sp. z o.o. z siedzibą w M.. Kierowca wykonywał przewóz drogowy ładunku w postaci odpadów drewnianych (zrzyny sosnowej). Podczas kontroli sprawdzono rzeczywistą masę całkowitą oraz naciski osi zespołu pojazdów. W wyniku dwukrotnego ważenia, za pomocą przenośnych wag do pomiarów statycznych typu SAW 10C/II stwierdzono następujące naruszenia dopuszczalnych norm: nacisku na podwójną oś napędową pojazdu, przekroczenie o 4,5 t; nacisku na przednią oraz tylną oś przyczepy, przekroczenie odpowiednio o 1t i 0,3t; rzeczywistej masy całkowitej pojazdu, przekroczenie o 10,05 t. Wobec stwierdzonych naruszeń, decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, działając na podstawie art. 13 ust. 1 pkt 2, art. 13g ust. 1, art. 40c ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.), § 3 i § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. z 2003 r. Nr 32, poz. 262 ze zm.) oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako k.p.a.), nałożył na [A.] Sp. z o.o. z siedzibą w M. karę pieniężną w wysokości 6.360 zł za przekroczenie nacisków na poszczególne osie oraz za przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej zespołu pojazdów. Od powyższej decyzji strona wniosła odwołanie, w którym zakwestionowała m.in. tezę organu, że przewożony przez nią ładunek nie był drewnem. Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego, stosując art. 138 § 2 kpa, art. 13 ust. 1 pkt 2, art. 13g ust. 1, ust. 1a, ust. 1b pkt 1, ust. 2, art. 40c, art. 41 ust. 4, 5 i 6 ww. ustawy o drogach publicznych oraz lp. 7 pkt 1 lit. "b" i "c", lp. 7 pkt 9 lit. "d" i "e", lp. 9 pkt 4 lit. "c" załącznika nr 2 do tej ustawy, art. 64 ust. 1 ww. ustawy – Prawo o ruchu drogowym, art. 5 ust. 2 w związku z art. 8 pkt 1 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 222, poz. 1321), uchylił zaskarżoną decyzję, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z dnia [...] września 2012 r. nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, powołując ww. przepisy, ponownie nałożył na Spółkę karę pieniężną w kwocie 6.360 zł. Na skutek wniesionego przez stronę odwołania Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji Decyzją z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego po raz kolejny nałożył na Spółkę karę w wysokości 6.360 zł. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego, mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej jako k.p.a.), art. 13g ust. 1, ust. 1a, ust. 1b pkt 1, ust. 2, art. 40c ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.) oraz lp. 7 pkt 1 lit. "b" i "c", lp. 7 pkt 9 lit. "d" i "e", lp. 9 pkt 4 lit. "c" załącznika nr 2 do ww. ustawy o drogach publicznych, a także art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm., dalej jako p.r.d.), art. 5 w związku z art. 8 ww. ustawy o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw oraz § 1 i § 2 ww. rozporządzenia Ministra Środowiska oraz Ministra Gospodarki w sprawie określenia gęstości drewna, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania. W motywach decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że podmiot wykonujący przejazd winien tak działać, aby normy prawa były przestrzegane, natomiast ryzyko ich naruszenia obciąża przedsiębiorcę, zwłaszcza w przypadku nieuwzględnienia czynników atmosferycznych mogących mieć wpływ na przewożone odpady drewniane i powodujących przekroczenie dopuszczalnego ciężaru pojazdów poruszających się po drogach publicznych. Organ wskazał, że podmiot wykonujący przejazd powinien był je przewidzieć i nie dopuścić, by przewóz odbywał się z naruszeniem obowiązujących przepisów. Organ, przywołując definicje "należytej staranności" i "braku wpływu", stwierdził, iż nie zachodziły w tym przypadku okoliczności wyłączające odpowiedzialność podmiotu wykonującego przejazd. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję "[A.]" Sp. z o.o. z siedzibą w M. wniosła o jej uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, stawiając tożsame zarzuty, jakie podniosła w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 lutego 2014 r. o sygn. akt VI SA/Wa 2850/13 uwzględnił skargę Spółki, uchylając zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie "[A.]" Sp. z o.o. z siedzibą w M. złożyła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 17 marca 2015 r. o sygn. akt II GSK 1781/14 uchylił rozstrzygnięcie Sądu I instancji, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że Sąd I instancji przyjął dowolną ocenę, że nieautomatyczne wagi elektroniczne typu SAW 10C/II przeznaczone są wyłącznie do pomiaru nacisków kół i osi pojazdów, z wyłączeniem możliwości dokonywania pomiarów masy całkowitej pojazdów. Zdaniem NSA, wagi, jakich użyto w sprawie, mogą służyć do ustalenia dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu i pomiaru nacisku osi, natomiast wynikający z protokołu kontroli sposób ważenia nie budzi zastrzeżeń. W tych okolicznościach Sąd I instancji nie miał podstaw do kwestionowania wyników ważenia. Nadto, Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że w dniu kontroli nie obowiązywało rozporządzenie z dnia 2 maja 2012 r. Ministra Środowiska oraz Ministra Gospodarki w sprawie określenia gęstości drewna (Dz. U. z 2012 r., poz. 536), a zatem – wbrew twierdzeniom Sądu I instancji – w chwili załadunku zespołu pojazdów strona nie mogła dokonać tej czynności w zgodzie z tym rozporządzeniem. NSA wskazał, iż w takiej sytuacji Sąd I instancji winien był więc wyjaśnić i wskazać, jak należało ustalić rzeczywistą masę ładunku drewna, a także, czy rzeczywiście przyjęty przez organ sposób ważenia ładunku był wadliwy, biorąc pod uwagę treść art. 61 ust. 1 i 2 pkt 1 ww. ustawy – Prawo o ruchu drogowym, który stanowi, że ładunek nie może powodować przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej lub dopuszczalnej ładowności pojazdu. W przeciwnym razie zachodzi podstawa do stwierdzenia naruszenia i ustalenia wysokości kary. NSA podkreślił również, że WSA w Warszawie błędnie przyjął, iż przekroczenie masy całkowitej pojazdu mogło wynikać ze zwiększenia masy drewna "pod wpływem ponadprzeciętnej wilgoci", na co przedsiębiorca organizujący transport w kontenerach nie miał wpływu z uwagi na wilgoć czy deszcz. Sąd II instancji uznał to stanowisko Sądu I instancji za nieprawidłowe. Również za wadliwe NSA uznał stanowisko, że strona dochowała należytej staranności przy organizowaniu przewozu, i że w związku z tym postępowanie powinno być umorzone. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Sąd I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy powinien ocenić, według jakich przepisów należało wyliczyć rzeczywistą masę ładunku zrzyn sosny oraz masy całkowitej lub ładowności pojazdu w sytuacji, gdy w dacie kontroli nie obowiązywało ww. rozporządzenie w sprawie określania gęstości drewna, i czy wobec tego zastosowana podczas kontroli procedura dotycząca pomiarów w zakresie rzeczywistej masy całkowitej zespołu pojazdów, powodująca nałożenie kary, naruszała prawo, co powinno pozwolić na ocenę legalności decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając sprawę ponownie, uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie WSA, kluczowe znaczenie dla oceny legalności zaskarżonej decyzji miał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2015 r. o sygn. akt II GSK 1781/14, mocą którego sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania. WSA wskazał, iż w powołanym wyroku z dnia 17 marca 2015 r. o sygn. akt II GSK 1781/14 Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że zastosowane do pomiaru kontrolowanego zespołu pojazdów nieautomatyczne wagi elektroniczne typu SAW 10C/II mogą służyć do ustalenia dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu i pomiaru nacisku osi, natomiast wynikający z protokołu kontroli sposób ważenia nie budzi zastrzeżeń. W tych okolicznościach ponownie rozpoznający niniejszą sprawę Sąd pierwszej instancji wskazał, iż nie ma podstaw do kwestionowania wyników ważenia. WSA uznał, iż stosując obowiązujące w dniu kontroli przepisy, należy wskazać, że zgodnie z art. 61 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.), ładunek nie może powodować przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej lub dopuszczalnej ładowności pojazdu. Jeżeli zatem w wyniku przeprowadzonego ważenia pojazdu stwierdzone zostanie przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej bądź nacisków na osie, zaś przejazd pojazdem nienormatywnym odbywa się bez wymaganego prawem zezwolenia, to właśnie wyniki ważenia będą stanowiły podstawę do stwierdzenia naruszenia i obliczenia wysokości kary pieniężnej, jak to prawidłowo uczyniono w sprawie. W wyniku pomiarów kontrolowanego zespołu pojazdów stwierdzono następujące naruszenia dopuszczalnych norm: nacisk 11,0 t na pierwszej pojedynczej osi nienapędowej pojazdu – przekroczenie o 1,0 t; nacisk 10,30 t na drugiej pojedynczej osi nie napędowej pojazdu – przekroczenie o 0,30 t; nacisk 20,60 t na podwójnej osi napędowej pojazdu – przekroczenie o 4,60 t; łączna masa zespołu pojazdów – 50,05 t – przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej o 10,05 t. WSA wskazał, iż w dniu kontroli nie obowiązywało rozporządzenie Ministra Środowiska oraz Ministra Gospodarki z dnia 2 maja 2012 r. w sprawie określenia gęstości drewna (Dz. U. z 2012 r., poz. 536), a więc w chwili załadunku zespołu pojazdów strona nie mogła dokonać tej czynności w zgodzie z tym rozporządzeniem. Zdaniem Sądu, przewożony ładunek zrzyny sosnowej nie jest drewnem, w rozumieniu art. 61 ust. 15 p.r.d., a zatem przepis ten nie mógł mieć zastosowania. W konsekwencji przewoźnik nie był uprawniony do ustalania rzeczywistej masy ładunku na podstawie art. 61 ust. 15 p.r.d., a jedynym sposobem zweryfikowania masy tego ładunku było jego zważenie. Bez znaczenia prawnego dla sprawy pozostaje to, czy przekroczenie masy całkowitej zespołu pojazdów wynikało ze zwiększenia masy zrzyny sosnowej "pod wpływem ponadprzeciętnej wilgoci", gdyż przedsiębiorca organizujący transport w kontenerach mógł dostosować przewóz do warunków atmosferycznych. WSA wskazał, iż w rozpoznawanej sprawie kierowca nie okazał zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego po drogach publicznych. Nadto, iż wysokość kar za przekroczenie dopuszczalnych parametrów nie podlega uznaniu administracyjnemu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła ,,[A.]" Sp. z o.o. z siedzibą w M. domagając się uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Skargą kasacyjną zarzucono: 1. Naruszenie przepisów postępowania: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej "p.p.s.a.") w związku z art. 7, 77, 80 oraz 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej "k.p.a."), przejawiające się w błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organy administracji dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych w zakresie przekroczenia przez pojazd [A.] nacisku na oś i wyjaśniły w decyzjach, że użyte podczas kontroli pojazdu wagi typu SAW 10C, mogły zostać użyte do pomiarów osi wielokrotnych, podczas gdy prawidłowość uzyskanych za pomocą wag typu SAW 10C wyników pomiaru budzi poważne wątpliwości z uwagi chociażby na treść dokumentów dopuszczających te wagi do użytkowania, a wykładnia prawa dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 marca 2015 r. nie wiązała Sądu I instancji w zakresie możliwości dokonania oceny stanu faktycznego przedmiotowej sprawy; 2). naruszenie przepisów prawa materialnego: - art. 61 ust. 15 i 16 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 roku Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. 2012, poz. 1137) - dalej "Ustawa", poprzez ich niezastosowanie i stwierdzenie, że przewożony przez [A.] w dniu [...] marca 2012 roku ładunek nie był drewnem, pomimo, że ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji, wynika, że [A.] w dniu [...] marca 2012 r. dokonywała przewozu drewna, a co za tym idzie, zastosowanie powinny mieć przepisy dotyczące odmienności w ustalaniu masy przewożonego drewna. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuję: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżony wyrok został wydany po uchyleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 17 marca 2015 r. wcześniejszego wyroku WSA w tej sprawie. Sąd I instancji rozstrzygał zatem sprawę w warunkach związania wyrokiem NSA (art. 190 p.p.s.a.). To związanie obejmuje również Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu niniejszej skargi kasacyjnej. We wspomnianym wyroku NSA z 17 marca 2015 r. Sąd zajął stanowisko, że drewno przewożone, którego masa rzeczywista jest ustalana na podstawie art. 61 ust. 15 p.r.d. musi mieć zastosowanie w przemyśle i budownictwie. Zarzucił w związku z tym Sądowi I instancji, że ten nie wykazał, że przewożony ładunek – odpady drewniane stanowi drewno mające zastosowanie w przemyśle i w budownictwie. W wykonaniu tych zaleceń Sąd I instancji stwierdził w zaskarżonym wyroku, że przewożony ładunek zrzyny sosnowej nie jest drewnem w rozumieniu art. 61 ust. 15 ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Jednocześnie stwierdził, że przepis ten nie znajduje zastosowania w sprawie. Ponadto Sąd pierwszej instancji wskazał, że w sytuacji o której mowa powyżej, a więc gdy nie znajduje zastosowania przepis art. 61 ust. 15 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, jedynym sposobem zweryfikowania masy tego ładunku jest jego zważenie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji sprowadzając wykonanie zaleceń NSA do tego stwierdzenia naruszył wskazane w zarzutach skargi kasacyjnej przepisy postępowania przez dokonanie nieprawidłowych ustaleń faktycznych i tym samym nie wykonał zaleceń NSA. Sąd nie wyjaśnił, na jakiej podstawie uznał, że przewożony ładunek nie jest drewnem. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie ma jakichkolwiek rozważań dotyczących przewożonej zrzyny sosnowej – właściwości tego materiału i możliwości jego wykorzystania. Ponadto Sąd nie wypowiedział się na temat możliwości zastosowania drewna w przemyśle i budownictwie. Powszechnie zaś wiadomo, że drewno w różnych postaciach (elementy drewniane) ma, jako surowiec lub komponent szerokie zastosowanie w przemysłowym wytwarzaniu wielu produktów, mających również zastosowanie w budownictwie. Przyjęcie, że zrzyna sosnowa nie ma zastosowania w przemyśle i budownictwie powstaje w sprzeczności z ogólnodostępną powszechną wiedzą na temat zastosowania tego materiału w przemyśle i budownictwie. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od oceny zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących nieprawidłowego zastosowania wag SAW 10C do pomiaru masy całkowitej pojazdu. Zarzuty te są przedwczesne w sytuacji, w której NSA uznał, że Sąd I instancji wadliwie ocenił dopuszczalność zastosowania w tej sprawie sposobu ustalenia masy przewożonego ładunku przewidzianego w art. 61 ust. 15 p.r.d. Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną i na podstawie art. 188 p.p.s.a. rozpatrzył również skargę na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego O kosztach Sąd orzekł stosownie do art. 200, art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a.