II GSK 440/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Protokolant asystent sędziego Monika Tutak-Rutkowska po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 4 listopada 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 756/13 w sprawie ze skargi A.D. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A.D. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 900 (dziewięćset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 4 listopada 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 756/13, oddalił skargę A.D. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej. Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia: W wyniku kontroli drogowej, W. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] września 2012 r. nałożył na A.D. karę pieniężną w wysokości 7.560 zł. Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło przekroczenie dopuszczalnych nacisków osi na drogach, na których jest dopuszczalny ruch pojazdów o naciskach osi do 10 t, dla podwójnej osi napędowej pojazdów silnikowych, przy odległości pomiędzy osiami składowymi nie mniejszej niż 1,3 m i mniejszej niż 1,8 m, podwójnej osi pojazdów silnikowych, przyczep i naczep, przy odległości pomiędzy osiami składowymi nie mniejszej niż 1,3 m i mniejszej niż 1,8 m, oraz dopuszczalnej masy całkowitej trzyosiowego pojazdu samochodowego i dwuosiowej przyczepy. Kontrola powyższa została przeprowadzona w dniu [...] lipca 2012 r. w miejscowości C. na drodze wojewódzkiej nr [...], gdzie zatrzymano zespół pojazdów składający się ciągnika marki Man o nr rej. PO 901HC wraz z przyczepą marki Meiller o nr rej. PO 201YC, którego kierowcą był D.K. przewożący żwir w imieniu przedsiębiorcy A.D.. Przebieg tej kontroli został utrwalony w protokole z dnia [...] lipca 2012 r. GITD rozpoznając niniejszą sprawę, na skutek odwołania strony w dniu 31 grudnia 2012 r. wydał decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 13 ust. 1 pkt 2, art. 13 g ust. 1, ust. 1a, ust. 1 b pkt 1, ust. 2, art. 40 c, art. 41 ust. 4, 5, 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. nr 19, poz. 115 ze zm., Dz.U. z 2011 r. nr 222, poz. 1321 dalej jako "u.d.p") oraz lp. 7 pkt 4 lit. d), lp. 7 pkt 9 lit. d) i e), lp. 9 pkt 4 lit. b) załącznika nr 2 do u.d.p., art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005 r. nr 108, poz. 908 ze zm., Dz.U. z 2011 r. nr 222, poz. 1321), art. 5 ust. 2 w zw. z art. 8 pkt 1 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy — Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U z 2011 r. nr 222, poz. 1321). Organ drugiej instancji podał, że droga wojewódzka nr [...], po której poruszał się kontrolowany pojazd została zaliczona do dróg, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t. Miejsce ważenia kontrolowanego pojazdu legitymuje się protokołem z pomiaru pochylenia terenu na stanowisku ważenia pojazdów z dnia [...] marca 2012 r. Pojazd został zważony przy pomocy przenośnych wag do pomiarów statycznych typu SAW 10C o nr fabrycznych [...] i [...], które w chwili kontroli legitymowały się ważnymi świadectwami legalizacji ponownej wydanymi przez Dyrektora Okręgowego Urzędu Miar w P. z datą ważności do [...] maja 2014 r. Jednocześnie organ zaznaczył, że dokumenty te zostały okazane kierowcy przed dokonaniem ważenia, który został poinformowany o sposobie przeprowadzenia pomiarów oraz o przysługujących mu uprawnieniach. Pojazd zważono jednokrotnie, kierowca nie wnosił o ponowne ważenie. Po dokonaniu pomiarów sporządzono protokół kontroli nr [...] z dnia [..] lipca 2012 r., który kierowca podpisał bez uwag. Organ podkreślił ustosunkowując się do zarzutów odwołania, że tabela w pkt 2.5 instrukcji obsługi wag typu SAW przedstawia propozycje ustawienia wag dla różnych pojazdów i nie wyklucza to ważenia pojazdu 4 i 5 osiowego dwoma wagami. Każdą oś waży się osobno, a wyniki osi wielokrotnych uzyskuje się poprzez ich sumowanie. Nadto podkreślił, że kontrolę przeprowadzono na miejscu zatwierdzonym do przeprowadzania kontroli przez kompetentny organ, legitymującym się protokołem z pomiaru pochylenia terenu z dnia [...] marca 2012 r. Pomiary zawarte w jego treści wskazują, że pomierzone spadki mieszczą się także w normie, przewidzianej nawet dla wag do pomiarów dynamicznych (do ważenia pojazdów w ruchu) tj. nie przekraczają 1 % spadku podłużnego i 2 % spadku poprzecznego. Organ za gołosłowne uznał zarzuty strony co do zanieczyszczenia wagi, podkreślając, że z treści protokołu kontroli nie wynika, by kierowca wniósł uwagę o zanieczyszczeniu wagi, ani też jakiekolwiek inne uwagi, które miałyby wskazywać, że w trakcie pomiarów doszło do jakichkolwiek innych nieprawidłowości. Dodał, że kierowca podpisał protokół nie wnosząc żadnych uwag, a także nie skorzystał z prawa do drugiego ważenia pojazdu, które odbywa się jedynie na wniosek kierowcy. GITD stwierdził także, że organ pierwszej instancji rozstrzygając niniejszą sprawę, wypełnił obowiązek wynikający z art. 7 oraz 77 K.p.a. i zgromadził w aktach sprawy dowody, które są konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz dopuścił jako dowód wszystko, co mogło przyczynić się do jej wyjaśnienia. Jego zdaniem decyzja organu pierwszej instancji zawiera niezbędne elementy określone w art. 107 K.p.a., a sporządzone uzasadnienie umożliwiło sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia. Skargę na powyższą decyzję złożyła A.D. zarzucając naruszenie art.: 7, 8, 10 § 1, 77 § 1, 78 § 1 oraz 107 § 1 i 3 w związku z art. 140 K.p.a. Skarżąca rozwijając w uzasadnieniu zarzuty skargi podniosła, że w toku postępowania organy administracji nie przeprowadziły postępowania dowodowego, które prowadziłoby do wyjaśnienia wszelkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. W kwestii zanieczyszczenia wagi, na której dokonano pomiarów, podkreśliła, że możliwe było dokonanie oględzin miejsca pomiaru tuż po przeprowadzonej kontroli, skoro taki wniosek został przez nią złożony już po trzech dniach od dnia kontroli. Wskazała także, że w toku postępowania wniosła o przesłuchanie w charakterze świadków swoich pracowników, tj. kierowców M.B. i D.K. na okoliczność ustalenia warunków w jakich dokonano pomiarów, możliwości wnikliwego zapoznania się z treścią protokołu przed jego podpisaniem oraz udzielenia im niezbędnych i stosownych pouczeń i wyjaśnień. Nadto dodała, że organy prowadzące postępowanie nie umożliwiły jej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji. Zatem skarżąca w konkluzji stwierdziła, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone nieprawidłowo, a organy obu instancji dopuściły się naruszeń podstawowych zasad postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę GITD wniósł o oddalenie skargi oraz podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę, gdyż nie dopatrzył się w działaniu organów nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jaki zastosowania do jego oceny przepisów prawa. W ocenie Sądu wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona na ten temat argumentacja jest wyczerpująca. Po przytoczeniu treści przepisów mających zastosowanie w sprawie, Sąd wskazał, że w rozpoznawanej sprawie pojazd został zważony przy pomocy przenośnych wag do pomiarów statycznych typu SAW 10C, które legitymowały się w dniu kontroli ważnym świadectwem zgodności wydanym przez Okręgowy Urząd Miar w P. w dniu [...] grudnia 2009 r. W ocenie Sądu pomiar dopuszczalnej masy całkowitej przy użyciu 1 pary wag został wykonany w sposób technicznie prawidłowy, a algebraiczne zsumowanie wyników poszczególnych pomiarów, przy uwzględnieniu pomniejszeń jest działaniem prawidłowym. Ponadto miejsce ważenia legitymuje się pomiarem z pochylenia terenu z dnia [...] marca 2012 r., który zatwierdza stanowisko do ważenia pojazdów. Powyższe dokumenty zostały okazane kierowcy kontrolowanego pojazdu przed dokonaniem ważenia. Kierowca został również poinformowany o sposobie przeprowadzania pomiarów oraz o przysługujących mu uprawnieniach. Pojazd zważono jednokrotnie, kierowca nie wnosił o ponowne ważenie oraz podpisał protokół kontroli nie wnosząc do niej zastrzeżeń. Z akt sprawy, a w szczególności protokołu kontroli nr [...] z dnia [..] lipca 2012 r. wynika, że w kontrolowanym pojeździe przekroczony został nacisk na podwójnej osi napędowej pojazdu o 6,9 t, na podwójnej osi przyczepu o 2,5 t oraz dopuszczalnej masy całkowitej o 8,4 t. W ocenie Sądu ważenie pojazdu zostało przeprowadzone prawidłowo, zaś otrzymane wyniki ważenia zostały podane po uwzględnieniu tolerancji 200 kg + 2% dla każdej osi. Również wysokość kary pieniężnej została ustalona prawidłowo na podstawie powołanych przepisów załącznika nr 2 do u.d.p. Sąd odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organy zasady prawdy obiektywnej przez oparcie ustaleń stanu faktycznego niniejszej sprawy jedynie na podstawie protokołu kontroli, stwierdził że w sprawach o nałożenie kary pieniężnej - protokół z kontroli jest w zasadzie jedynym dokumentem stanowiącym materiał dowodowy w sprawie, skoro utrwala on jej wyniki. Jednocześnie podkreślił, że sporządzenie protokołu z kontroli znajduje umocowanie w art. 74 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2012, poz. 1265 ze zm.). Protokół jako dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 K.p.a., sporządzony w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe, w zakresie ich działania, stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Nadto korzysta z wiarygodności zawartych w nim ustaleń z tego jeszcze względu, że sporządzany jest z udziałem przedstawiciela podmiotu kontrolowanego, który ma prawo wnieść do niego zastrzeżenia. Protokół, zatem obrazuje stan faktyczny, który później może być trudny do odtworzenia. Dlatego podpisanie bez zastrzeżeń przez osobę kontrolowaną protokołu stanowi dowód w sprawie. W rozpoznawanej sprawie protokół kontroli, podpisany przez kontrolowanego kierowcę bez uwag, potwierdza przekroczenie dopuszczalnych nacisków osi oraz masy całkowitej zespołu pojazdów. W tym kontekście, Sąd pierwszej instancji uznał zarzuty skargi dotyczące nieuwzględnienia wniosków dowodowych zgłoszonych przez skarżącą w toku postępowania przed organami za bezprzedmiotowe. Odtworzenie procedury kontroli, stanu wag, które miały być zdaniem skarżącej zanieczyszczone i miejsca na którym dokonano pomiarów - jest praktycznie niemożliwe nawet w kilka dni po przeprowadzonej kontroli, a moc dowodowa takiego środka dowodowego budziłaby w ocenie Sądu poważne wątpliwości. Zanieczyszczone wagi mogłyby przecież zostać wyczyszczone tuż po przeprowadzeniu kontroli, albo przeciwnie tuż po przedmiotowej kontroli mogły zostać zanieczyszczone. Jednocześnie Sąd zauważył, że art. 73 ust. 1 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym uprawnia inspektorów kontroli drogowej do przesłuchania świadków i zasięgania opinii biegłych w toku kontroli. W niniejszej sprawie z możliwości tej skorzystano przesłuchując kierowcę kontrolowanego pojazdu w charakterze świadka, a protokół z tej czynności włączono do akt sprawy. Skoro zatem kierowca kontrolowanego zespołu pojazdów został przesłuchany na miejscu kontroli, słusznie zdaniem Sądu, organy administracji drogowej odmówiły przeprowadzenia dowodu z zeznań kierowcy w toku postępowania administracyjnego. Wskazany dowód został już przeprowadzony ad hoc w toku kontroli, co po pierwsze wzmacnia jego wartość dowodową, a po drugi czyni powtórne przeprowadzenie dowodu z tego samego źródła dowodowego bezprzedmiotowym, tym bardziej, że co do zasady upływ czasu wpływa niekorzystnie na dokładność odtwarzanych spostrzeżeń. Sąd przypomniał, że stosownie do treści art. 78 § 2 K.p.a. organ administracji publicznej może nie uwzględnić żądania przeprowadzenia dowodu, które nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy. Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 K.p.a., Sąd wskazał, że skarżąca nie wykazała, iż zaniechanie zawiadomienia o zgromadzeniu materiału dowodowego, możliwości zapoznania się z nim oraz możliwości składania wniosków pozbawiło jej możliwości dokonania konkretnej czynności. W konsekwencji, Sąd pierwszej instancji uznał, że organy administracji nie naruszyły przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art. 7, 77 § 1 oraz 80 K.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem podjęły wszelkie możliwe i niezbędne zarazem czynności celem pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w oparciu o zebrany w sposób wyczerpujący materiał dowodowy. Ponadto poprzez pełne uzasadnienie faktyczne obu zaskarżonych decyzji, nie naruszono normy postępowania administracyjnego wskazanej w przepisie art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu, który miałby istotny wpływ na wynik sprawy. A.D. w skardze kasacyjnej wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Wyrokowi zarzuciła: - naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 8 K.p.a., poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie decyzji, w której organ odwoławczy, a uprzednio organ pierwszej instancji nie podjęły wszelkich czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 i art. 78 § 1 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie decyzji, w której organ odwoławczy, a uprzednio organ pierwszej instancji nie zebrały i nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego, a w szczególności nie uwzględniły wniosków dowodowych skarżącej o przeprowadzenie dowodów z oględzin miejsca dokonania pomiarów kontrolnych oraz zeznań kierowców w charakterze świadków w sytuacji, gdy dowody te miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podniosła, że organy obu instancji, co zostało zaakceptowane przez WSA w W., za podstawę wszelkich ustaleń stanu faktycznego i okoliczności sprawy przyjęły informacje zawarte w protokole kontroli i w ogóle nie podjęły próby weryfikacji prawdziwości danych w nim zawartych. Organy administracji nie uwzględniły wniosków dowodowych skarżącej opierając swoje ustalenia wyłącznie na protokole kontroli, nie przeprowadzając dalszego postępowania dowodowego, co do faktu zanieczyszczenia wagi oraz warunków, w jakich dokonywano pomiarów, czy kierowcy wnikliwie zapoznali się z treścią protokołu przed jego podpisaniem oraz czy osoba przeprowadzająca czynności kontrolne udzieliła im niezbędnych i stosownych pouczeń i wyjaśnień. Zdaniem strony skarżącej okoliczności te miały znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy oraz przyczyniłyby się do prawidłowego ustalenia jej stanu faktycznego. Przesłuchanie kierowców w charakterze świadków pozwoliłoby zweryfikować prawdziwość ustaleń zawartych w protokole kontroli. Pominięcie wnioskowanych środków dowodowych, w ocenie strony skarżącej, stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Postawiony Sądowi pierwszej instancji zarzut naruszenia przepisów postępowania, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, 8, 77 § 1 i 78 § 1 K.p.a., jest pozbawiony uzasadnionych podstaw. W myśl zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 i skonkretyzowanej w art. 77 § 1 K.p.a. organy administracji mają obowiązek podjąć wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, zobowiązane są w sposób wyczerpujący nie tylko zebrać, ale i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Należy jednak mieć na względzie, że celem powyższego jest dokonanie ustaleń, pozwalających na prawidłowe zastosowanie prawa materialnego. Tym samym to normy prawa materialnego decydują o tym, jakie fakty są prawotwórcze, tj. mają znaczenie dla sprawy wyznaczając zakres ustaleń faktycznych koniecznych do jej załatwienia. Chodzi, więc o fakty mające obiektywne znaczenie dla załatwienia sprawy. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.p, za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia określonego przepisami o ruchu drogowym lub niezgodnie z warunkami podanymi w zezwoleniu, wymierza się karę pieniężną w drodze decyzji administracyjnej. W myśl art. 13g ust. 1b pkt 1, karę tę nakłada się na podmiot wykonujący przejazd. Pojazdem nienormatywnym, w myśl art. 2 pkt 35a ustawy – Prawo o ruchu drogowym, jest pojazd lub zespół pojazdów, którego naciski osi wraz z załadunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi w przepisach o drogach publicznych, lub którego wymiary lub rzeczywista masa całkowita wraz z ładunkiem lub bez niego są większe od dopuszczalnych, przewidzianych w przepisach niniejszej ustawy. Według art. 13g ust. 2 u.d.p. wysokość kar pieniężnych, o których mowa w ust. 1, określa załącznik nr 2 do ustawy. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołano liczby porządkowe: 7 pkt 4 lit. d), 7 pkt 9 lit. d) i e) oraz 9 pkt 4 lit. b) tego załącznika. Tak, więc w sprawach o nałożenie kary pieniężnej na podstawie art. 13g ust. 1 u.d.p. i lp. 7 pkt 4 lit. d), 7 pkt 9 lit. d) i e) oraz 9 pkt 4 lit. b) załącznika nr 2 do ustawy, ustalenia wymaga, czy miał przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia, jak i czy miało miejsce przekroczenie dopuszczalnych nacisków osi oraz dopuszczalnej masy całkowitej zespołu pojazdów składającego się z trzyosiowego pojazdu samochodowego i dwuosiowej przyczepy, o których mowa w wymienionych przepisach. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ustalenia takie zostały w sprawie poczynione. Brak zezwolenia jest niesporny, fakt zaś, że pojazd którym przewożono ładunek był nienormatywny w postępowaniu administracyjnym ustalono na podstawie protokołu kontroli. Skład orzekający w tej sprawie w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2010 r. sygn. akt II GSK 1062/09 (oraz w powołanych w uzasadnieniu tego wyroku orzeczeniach, jak również orzeczeniach wskazanych w zaskarżonym wyroku), że dowód z dokumentu urzędowego, - jakim jest prawidłowo sporządzony protokół kontroli – ma znaczenie szczególne, bowiem zostaje w nim utrwalony stan rzeczy, jaki kontrolerzy zastali podczas kontroli. Protokół ten, podpisany przez osoby uczestniczące w kontroli, tj. inspektorów i kierowcę, stanowi dowód tego, co zostało w nim stwierdzone. W rozpoznawanej sprawie protokół kontroli, podpisany przez kontrolowanego kierowcę bez uwag, potwierdza przekroczenie dopuszczalnych nacisków osi oraz masy całkowitej pojazdów. Kierowca nie zgłaszał żadnych zastrzeżeń do protokołu kontroli co do zanieczyszczenia wagi użytej do pomiaru oraz warunków w jakich dokonywano pomiaru. Kierowca ten został również przesłuchany w charakterze świadka na miejscu kontroli, a protokół z tej czynności włączono do akt sprawy. W tym stanie rzeczy organ na podstawie art. 78 § 2 K.p.a., zasadnie nie uwzględnił wniosków dowodowych strony, bowiem jest wysoce wątpliwe, ażeby można było na podstawie proponowanych przez stronę środków dowodowych obalić dowód z dokumentu urzędowego w postaci protokołu kontroli, na podstawie którego ustalono istotne dla sprawy okoliczności, tj. przekroczenie dopuszczalnych nacisków osi oraz masy całkowitej pojazdów. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 1 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji.