II GSK 441/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędziowie NSA Rafał Batorowicz (spr.) del. WSA Wojciech Czajkowski Protokolant Patrycja Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Krajowego Sądu Dyscyplinarnego Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 18 grudnia 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1928/09 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Krajowego Sądu Dyscyplinarnego Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej w budownictwie 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., 2. zasądza od M. K. na rzecz Krajowego Sądu Dyscyplinarnego Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa kwotę 220 (dwieście dwadzieścia złotych) tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 18 grudnia 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1928/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. K. na decyzję Krajowego Sądu Dyscyplinarnego Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2009 r., o nr [...] w przedmiocie uznania popełnienia czynu polegającego na nierzetelnym wykonywaniu obowiązków inspektora nadzoru stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w części uznającej, iż M. K. popełniła czyn podlegający na nierzetelnym wykonaniu obowiązków inspektora nadzoru; stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; zasądził od Krajowego Sądu Dyscyplinarnego Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa na rzecz skarżącej M. K. kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sąd pierwszej instancji uwzględnił następujący stan sprawy. Postępowanie w przedmiotowej sprawie wszczął Okręgowy Rzecznik Odpowiedzialności Zawodowej wnosząc pismem z dnia [...] listopada 2007 r. do Okręgowego Sądu Dyscyplinarnego Ś. Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa o ukaranie M. K.. Rzecznik zarzucił nierzetelne pełnienie obowiązków inspektora nadzoru w przedmiotowej inwestycji, tj. zarzucił czyny z art. 95 pkt 4 w zw. z art. 25 pkt 1, 2, 4 Ustawy z dnia 7 lipca 1994r., prawo budowlane (Dz. U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 z zm.). Okręgowy Sąd Dyscyplinarny Ś. Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa, postanowieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. zwrócił przedmiotowy wniosek o ukaranie do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego. Okręgowy Rzecznik Odpowiedzialności Zawodowej w dniu [...] czerwca 2008 r. po uzupełnieniu materiałów sprawy wniósł ponownie o ukaranie M. K. za nierzetelne pełnienie obowiązków inspektora nadzoru dla inwestycji budowy kompleksu obiektów sportowych wraz z parkingami dla samochodów osobowych przy Zespole Szkół nr [...] w Z. przy ulicy C., wraz z przebudową kuchni i jadalni w budynku szkoły, tj. o czyny z art. 95 pkt 4 w zw. art. 25 ust. 1, 2, 4 prawa budowlanego, polegające na niezgodności realizacji łącznika z projektem i pozwoleniem na budowę, braku wpisów w dzienniku budowy w okresie wykonywania łącznika, co stanowi naruszenie art. 25 pkt 1, 2 i 4 prawa budowlanego, niedbałe przygotowanie obiektu budowlanego do czynności odbioru, niesprawdzenie całości dokumentacji w tym protokołów odbiorów specjalistycznych, co stanowi naruszenie art. 25 pkt 3 prawa budowlanego oraz dopuszczenie do złej jakości wykonanej inwestycji, poprzez brak wpisów do dziennika budowy, co skutkowało dużą ilością usterek – naruszając tym samym art. 25 pkt 2 prawa budowlanego. Okręgowy Sąd Dyscyplinarny Ś. Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa decyzją z dnia [...] maja 2009 r. powołując się na art. 95 pkt 4 w związku z art. 22 pkt 2, 3, 8 i 9 oraz art. 96 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego, po rozpatrzeniu sprawy odpowiedzialności zawodowej w budownictwie, uznał, iż M. K. popełniła czyn polegający na nierzetelnym wykonywaniu obowiązków inspektora nadzoru dla przedmiotowej inwestycji i za popełnienie tego czynu na podstawie art. 96 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego orzekł karę upomnienia, umarzając w pozostałym zakresie postępowanie. Odwołanie od tej decyzji wniosła M. K. zarzucając błędne ustalenie stanu faktycznego i brak uwzględnienia całego szeregu okoliczności, które miały bezpośredni wpływ na podejmowane przez nią czynności nadzoru. Krajowy Sąd Dyscyplinarny Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. Nr [...] stwierdził, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie, uznając że Sąd Dyscyplinarny I instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny i przeprowadził postępowanie dowodowe, podtrzymał też argumentacją zawartą w uzasadnieniu I instancji. Skargę do sądu administracyjnego na powyższą decyzję złożyła M. K. negując popełnienie czynu polegającego na nierzetelnym wykonywaniu obowiązków inspektora nadzoru budowlanego. Decyzji zarzuciła naruszenie art. 7 i art. 80 k.p.a., poprzez oparcie rozstrzygnięcia o niedokładnie wyjaśniony stan faktyczny i nieuwzględnienie całego szeregu okoliczności, które miały bezpośredni wpływ na podejmowane przez skarżącą czynności inspektora nadzoru. W związku z powyższym wniosła o uchylenie decyzji we wskazanej powyżej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż zaskarżona decyzja Krajowego Sądu Dyscyplinarnego Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] oraz poprzedzająca ją decyzja Okręgowego Sądu Dyscyplinarnego Ś. Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] maja 2009 r., nr [...], w części stwierdzającej, że M. K. popełniła czyn polegający na nierzetelnym wykonywaniu obowiązków inspektora nadzoru budowlanego, dotknięte są kwalifikowaną wadą prawną, gdyż wydane zostały bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Przepis art. 95 pkt 4 Prawa budowlanego stanowi, że odpowiedzialności zawodowej w budownictwie podlegają osoby wykonujące samodzielne funkcje techniczne w budownictwie, które nie spełniają lub spełniają niedbale swoje obowiązki. Okręgowy Sąd Dyscyplinarny Ś. Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa uznał, że M. K. popełniła czyn polegający na nierzetelnym, a nie na niedbałym wykonywaniu obowiązków inspektora nadzoru budowlanego dla przedmiotowej inwestycji. Pojęcia "niedbale" i "nierzetelnie" na gruncie języka polskiego mają inne znaczenie. Niedbale coś wykonywać, to tyle, co robić coś niestarannie, lekceważąco, nonszalancko. Natomiast wykonywać coś nierzetelnie, oznacza robić to w sposób niebudzący zaufania, niedotrzymując zobowiązań, a także też niezgodnie z prawdą. Sąd wskazał również, że ustawodawca we wskazanym przepisie na określenie podstawy odpowiedzialności zawodowej w budownictwie użył pojęcia niedbałości. Porównanie treści przepisu, na podstawie którego uznano za winną M. K. z treścią postawionego jej zarzutu wskazuje, że zarzuty przedstawione przez Rzecznika i przyjęte za podstawę orzekania przez Sąd Dyscyplinarny nie odpowiadają dyspozycji wskazanego przepisu. Przepis art. 95 pkt 4 prawa budowlanego przewiduje odpowiedzialność za niedbałe wykonywanie obowiązków, natomiast w orzeczeniu Sądu Dyscyplinarnego I instancji, a także utrzymującego w mocy to orzeczenie decyzji wydanej przez Sąd II instancji M. K. uznano za winną nierzetelnego wykonywania obowiązków inspektora nadzoru. Sąd zwrócił uwagę, że w nagłówku decyzji z dnia [...] maja 2006 r. powołano się na naruszenie przez obwinioną obowiązków ujętych w art. 22 prawa budowlanego. Przepis ten odnosi się jednak do obowiązków kierownika budowy, a nie obowiązków inspektora nadzoru inwestorskiego. Wprawdzie w dalszej części decyzji wskazuje się na art. 25 pkt 1, 2, 3 i 4 prawa budowlanego, dotyczący obowiązków inspektora nadzoru inwestorskiego, jednakże uzasadnienie decyzji nie koresponduje z osnową tejże decyzji, skutkiem powyższego w osnowie decyzji wskazano wadliwie jako podstawę określenia obowiązków, które miała naruszyć M. K. pełniąc obowiązki kierownika budowy ujęte w art. 22 prawa budowlanego, chociaż nie pełniła ona na budowie tej funkcji. M. K. uznano zatem winną czynu, nieprzewidzianego w ustawie jako podstawy odpowiedzialności zawodowej w budownictwie odnoszącej się do inspektora nadzoru inwestorskiego, po pierwsze wskazując wadliwie na przepis niemający związku z wykonywanymi przez nią obowiązkami (art. 22 prawa budowlanego), po wtóre określając jej zawinienie jako nierzetelne wykonywanie obowiązków, chociaż art. 95 ust. 4 prawa budowlanego czynu takiego nie przewiduje. Orzeczenia Sądu Dyscyplinarnego (decyzje administracyjne) obu instancji wydane zostały zatem nie tylko wskazując niewłaściwy przepis (art. 22 prawa budowlanego), ale i bez podstawy prawnej (gdyż nierzetelność w wykonywaniu obowiązków nie stanowi podstawy odpowiedzialności zawodowej w budownictwie), co odpowiada przesłance określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wada powyższa wynika z treści decyzji organu I instancji, jednak organ II instancji nie dostrzegł i powielił opisane wyżej błędy zawarte w decyzji organu I instancji. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia złożył Krajowy Sąd Dyscyplinarny Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa zaskarżając w całości wyrok zarzucając: 1. na podstawie art. 175 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 95 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. prawo budowlane (Dz. U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 z zm.), która doprowadziła do niezastosowania tego przepisu, poprzez przyjęcie, że ukaranie osoby wykonującej samodzielnie funkcje techniczne w budownictwie na podstawie art. 95 pkt 4 prawa budowlanego za nierzetelne wykonywanie swoich obowiązków nie mieści się w dyspozycji przepisu art. 95 pkt 4 prawa budowlanego oraz poprzez przyjęcie, że pojęcia "niedbale" i "nierzetelnie" mają inne znaczenie na gruncie języka polskiego; 2. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 2 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez uwzględnienie skargi kiedy nie zachodziły przyczyny określone w art. 156 k.p.a. 3. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, naruszenie przepisu art. 141 § 4 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez sformułowanie uzasadnienia wyroku w części dotyczącej zastosowania przez organ I instancji przepisu art. 22 prawa budowlanego bez wskazania podstawy rozstrzygnięcia w tym zakresie oraz jej wyjaśnienia. Kasator wniósł o zasądzenie na rzecz organu o zwrot kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przypisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność decyzji organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. przyjmując, że decyzja organu pierwszej instancji wydana została bez podstawy prawnej czego organ odwoławczy nie dostrzegł utrzymując w mocy decyzję dotkniętą wadą nieważności. W tej sytuacji zasadnicze znaczenie dla kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny miała ocena, czy rzeczywiście Okręgowy Sąd Dyscyplinarny Ś. Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa wydał decyzję bez podstawy prawnej. Do tego zagadnienia odnosił się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Brak podstawy prawnej zachodzi w przypadkach, gdy: 1) obowiązek uprawnienie, inny skutek prawny powstaje z mocy samego prawa; 2) prawo nie wymaga określenia albo ustalenia praw lub obowiązków w drodze decyzji; 3) brak przepisu prawnego powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę załatwienia sprawy w drodze decyzji. Decyzja, która nie zawiera podstawy prawnej, określa ją ogólnikowo lub błędnie nie jest wydana bez podstawy prawnej (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz , Warszawa, 2011 r., str. 625 – 626). W niniejszej sprawie nie zachodzi żaden ze wskazanych przypadków, w których decyzja dotknięta jest wadą nieważności polegającej na wydaniu jej bez podstawy prawnej. Zgodnie z art. 95 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane "Odpowiedzialności zawodowej w budownictwie podlegają osoby wykonujące samodzielne funkcje techniczne w budownictwie, które: 1) dopuściły się występków lub wykroczeń, określonych ustawą; 2) zostały ukarane w związku z wykonywaniem samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie; 3) wskutek rażących błędów lub zaniedbań, spowodowały zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska albo znaczne szkody materialne; 4) nie spełniają lub spełniają niedbale swoje obowiązki; 5) uchylają się od podjęcia nadzoru autorskiego lub wykonują niedbale obowiązki wynikające z pełnienia tego nadzoru." W art. 96 ust. 1 tej ustawy ustawodawca zawarł katalog kar, w tym upomnienia, jakimi zagrożone jest popełnienie czynów powodujących odpowiedzialność zawodową w budownictwie. W sprawach odpowiedzialności zawodowej w budownictwie orzekają organy samorządu zawodowego (art. 98 ust. 1) w formie decyzji ( art. 99 ust. 1 ). Decyzją z dnia [...] maja 2009r. Okręgowy Sąd Dyscyplinarny Ś. Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa uznał "(...) iż Pani M. K. popełniła czyn polegający na nierzetelnym wykonywaniu obowiązków inspektora nadzoru dla przedmiotowej Inwestycji, poprzez dopuszczenie do realizacji budowy łącznika w okresie listopad 2006 – marzec 2007, w sposób istotnie odbiegający od projektu architektoniczno – budowlanego "Budowa kompleksu obiektów sportowych wraz z parkingiem dla samochodów osobowych przy Z. S. O. nr [...] w Z. przy ul. C. nr (...) "z sierpnia 2005r., który był podstawą uzyskania pozwolenia na budowę nr (...), to jest czyn określony w art. 95 pkt 4 w związku z art. 25 pkt 1 ustawy (...) Prawo budowlane (...) i za popełnienie tego czynu na podstawie art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy (...) Prawo budowlane (...)" orzekł karę upomnienia. Rozstrzygnięcie organu samorządu zawodowego składało się z opisu czynu polegającego na, jak to określono, nierzetelnym wykonywaniu obowiązków inspektora nadzoru i dokładnego wymienieniu sposobu jego popełnienia oraz, odrębnie, kwalifikacji czynu jako odpowiadającego znamionom określonym w art. 95 pkt 4 ustawy – Prawo budowlane (odpowiedzialności podlegają osoby, które "nie spełniają lub spełniają niedbale swoje obowiązki"). Okoliczność, że opis czynu nie w pełni odpowiada treści art. 95 pkt 4 ustawy – Prawo budowlane sam przez się nie stanowi podstawy przyjęcia, że kwalifikacja czynu jest wadliwa. Ocenie podlega to, czy czyn opisany przy użyciu, między innymi, słów "nierzetelnym wykonywaniu obowiązków" odpowiada ustawowemu znamieniu niedbałego spełniania obowiązków. Tym bardziej, ewentualny błąd w zakresie kwalifikacji czynu jako odpowiadającego ustawowym znamionom czynu zabronionego nie oznacza, że decyzję, której rozstrzygnięcie dotyczyło kwalifikacji i wymiaru kary, wydano bez podstawy prawnej. Błąd w zakresie wskazania jednego z elementów podstawy prawnej, to jest wskazania w nagłówku decyzji art. 22 ustawy – Prawo budowlane, który to błąd nie występował ani w rozstrzygnięciu ani w uzasadnieniu decyzji, jak to wyjaśniono, nie stanowił podstawy uznania, ze decyzje wydano bez podstawy prawnej. Trafnie w skardze kasacyjnej zarzucono, że z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji nie wskazał jak zakwalifikował ten błąd, w szczególności czy przyjął, że stanowił on przesłankę uznania, że zachodziła przyczyna stwierdzenia nieważności inna niż wydanie decyzji bez podstawy prawnej. Wykazany brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji jest okolicznością, która powoduje, że przedwczesnym byłoby rozważanie, czy Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. popełnił błąd w zakresie wykładni art. 95 pkt 4 ustawy – Prawo budowlane. Godzi się jedynie zauważyć, że opis czynu dokonany przez organ samorządu zawodowego był znacznie szerszy niż ogólne wskazanie nierzetelnego wykonywania obowiązków. Konieczne będzie zatem rozważenie, niezależnie od oceny czy opisywany czyn popełniono, na ile pełny opis czynu odpowiada ustawowym znamionom niedbałego wykonywania obowiązków , o jakim mowa w art. 95 pkt 4 ustawy – Prawo budowlane. Zaskarżony wyrok z wymienionych przyczyn uchylono na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego oparto na art. 203 pkt 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielanej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1349 ze zm.).