II GSK 4555/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) sędzia NSA Gabriela Jyż sędzia del. WSA Tomasz Smoleń Protokolant Sylwia Nerkowska po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Naczelnej Rady Aptekarskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 maja 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 265/16 w sprawie ze skargi I. M. na uchwałę Naczelnej Rady Aptekarskiej z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie zaopiniowania kandydata na kierownika apteki ogólnodostępnej oddala skargę kasacyjną I Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem objętym skargą kasacyjną, po rozpoznaniu skargi I. M. na uchwałę Naczelnej Rady Aptekarskiej z dnia [...] października 2015 r. w przedmiocie negatywnego zaopiniowania kandydata na kierownika apteki ogólnodostępnej, uchylił zaskarżoną uchwałę oraz utrzymaną nią w mocy uchwałę Okręgowej Rady Aptekarskiej w G. z dnia [...] września 2015 r. oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania. Sąd orzekał w następującym stanie sprawy: Okręgowa Rada Aptekarska w G. uchwałą z dnia [...] września 2015 r. negatywnie zaopiniowała skarżącą na stanowisko kierownika apteki ogólnodostępnej "[...]" przy ul. [...]. W uzasadnieniu uchwały wskazano na okoliczność prowadzenia niedozwolonego obrotu hurtowego (tzw. odwrócony łańcuch dystrybucji) z hurtownią farmaceutyczną przez aptekę, której kierownikiem oraz równocześnie wspólnikiem spółki jawnej była skarżąca. Uznano, że jako żona drugiego wspólnika, którego podpisy widniały na części faktur sprzedażowych na rzecz hurtowni farmaceutycznej musiała wiedzieć o nielegalnym obrocie produktami farmaceutycznymi i godzić się na ten obrót. W oparciu o powyższe organ stwierdził brak rękojmi należytego prowadzenia apteki po stronie skarżącej. Uchwała ta została utrzymana w mocy zaskarżoną uchwałą Naczelnej Rady Aptekarskiej z dnia [...] października 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając podjęte w sprawie uchwały wyrokiem objętym skargę kasacyjną, za trafny uznał zarzut bezpodstawnego przyjęcia przez organ, że skarżąca wiedziała i godziła się na niezgodny z przepisami prawa obrót produktami leczniczymi, pełniąc funkcję kierownika apteki w ramach spółki jawnej: A z siedzibą w M. Zdaniem Sądu, nie jest dopuszczalne rozumowanie organu sprowadzające się do automatycznego połączenia dwóch faktów: sprawowania funkcji kierownika apteki przez skarżącą oraz prowadzenia przez tę aptekę nielegalnej odsprzedaży leków do hurtowni i wyprowadzenia z tego wniosku o braku rękojmi skarżącej na stanowisko kierownika apteki. Sąd podkreślił, że z orzeczenia sądu dyscyplinarnego uniewinniającego skarżącą od zarzucanego czynu (orzeczenie Okręgowego Sądu Aptekarskiego w G. z dnia [...] grudnia 2014 r.), wynika, że "nie można przypisać sprawstwa obwinionej I. M. Brak jest bowiem ku temu dowodów. Obwiniona nie przyznała się do winy, nie składała także wyjaśnień, natomiast z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy nie wynika, aby to ona podejmowała się sprzedaży produktów leczniczych bądź aby chociażby o tym wiedziała". O ile Sąd zgodził się z organem, że rolą kierownika apteki jest dbałość o prawidłową organizację pracy apteki, a w szczególności o zgodność z prawem podejmowanym przez nią działań, to nie można wykluczyć zdaniem Sądu sytuacji, że proceder, o którym mowa, toczył się niejako poza wiedzą i świadomością skarżącej, która w tej sytuacji nie mogła mieć wpływu na zaistniałą sytuację. Z pewnością odpowiedzialności skarżącej nie determinuje fakt dyscyplinarnego skazania za omawiany czyn jej męża, a zarazem wspólnika spółki jawnej prowadzącej aptekę. Sąd wyraził pogląd, iż skoro odmowa stwierdzenia rękojmi następuje w formie odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści (art. 217 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.; dalej kpa), to w razie zaistnienia przesłanki do jego wydania (w rozpatrywanym przypadku: art. 217 § 2 ust. 1 – gdy urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa) – należy, co do zasady, wydać zaświadczenie żądanej treści. Sąd wskazał, że organ przed wydaniem zaświadczenia może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 kpa), ale to postępowanie spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia. Odnosi się ono do zbadania okoliczności wynikających z istniejących ewidencji, rejestrów i akt innego rodzaju, czy też wyjaśnienia, czy dane w nich zawarte odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry i akta innego rodzaju mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów. Postępowanie to ma zatem na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub stanu prawnego. Sąd stwierdził, że organ rozpoznając ponownie sprawę powinien przeprowadzić raz jeszcze postępowanie dowodowe, a jeśli brak jest w tej sprawie dowodu obalającego przedmiotowe domniemanie rękojmi należytego prowadzenia apteki przez skarżącą, organ zobowiązany jest zgodnie z zasadą legalizmu i normą art. 217 kpa wydać zaświadczenie. Sąd wskazał, że organ będzie miał również na względzie, że sposób rozstrzygnięcia wniosku skarżącej przez organ I instancji, a mianowicie połączenie w jednej uchwale negatywnego zaopiniowania wniosku w przedmiocie rękojmi na prowadzenie apteki ogólnodostępnej oraz postanowienia o niewydaniu stosownego zaświadczenia nie był prawidłowy. Takie działania organów można odczytywać jako błędne połączenie dwóch trybów postępowania: opinii z art. 106 kpa, do wydania której nie było w niniejszej sprawie podstaw, oraz trybu wydania zaświadczenia (art. 217 i nast. kpa). W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji powołał art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej: ppsa). II Skargę kasacyjną wniósł organ zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie: I. na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 88 ust. 2 w zw. z art. 99 ust. 4a ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 45 poz. 271 ze zm.; dalej: pf) i przyjęcie, że niedopuszczalne jest łączenie sprawowania funkcji kierownika apteki oraz prowadzenia przez tę aptekę odsprzedaży leków do hurtowni i wyprowadzenia z tego wniosku o braku rękojmi skarżącej na stanowisko kierownika apteki. II. na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 3 § 1 ppsa poprzez niezastosowanie środków określonych w ustawie pomimo istnienia przesłanek do ich zastosowania; 2) art. 152 ppsa poprzez uwzględnienie skargi pomimo braku naruszenia przez organ prawa materialnego oraz braku naruszenia przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; 3) art. 145 § 1 pkt 2 ppsa poprzez jego zastosowanie pomimo braku zaistnienia przyczyn określonych w art. 156 kpa lub w innych przepisach. Podnosząc te zarzuty skarżący kasacynie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych i rozpoznanie sprawy na rozprawie. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Zasada związania tego sądu granicami skargi kasacyjnej, stanowiąca podstawowy element kształtujący zakres kontroli zaskarżonego orzeczenia, oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany wnioskiem określającym przedmiot zaskarżenia, jak i związany podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Zasada związania Sądu granicami skargi kasacyjnej nie obowiązuje w całości jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 ppsa, które w rozpoznawanej sprawie nie występują. Przenosząc te uwagi na rozpoznawaną skargę kasacyjną podkreślenia wymaga, że ten środek odwoławczy został wniesiony od wyroku Sądu I instancji, w którym Sąd uchylając wydane w sprawie uchwały przyjął, a strona skarżąca tego nie zakwestionowała, że organ I instancji "połączył w jednej uchwale negatywne zaopiniowanie wniosku w przedmiocie rękojmi na prowadzenie apteki ogólnodostępnej oraz postanowienie o nie wydaniu stosownego zaświadczenia". To ustalenie Sądu I instancji nie zostało zakwestionowane odpowiednim zarzutem skargi kasacyjnej i w takiej sytuacji wiąże Naczelny Sąd Administracyjny. Odnotować zatem jedynie należy, że postępowanie przed organami samorządu aptekarskiego w tej sprawie zainicjowane zostało wnioskiem Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w G. "o opinię Okręgowej Rady Aptekarskiej w G. w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej" zawierającej "między innymi opinię w sprawie stwierdzenia rękojmi należytego prowadzenia apteki ogólnodostępnej przez kandydata proponowanego na kierownika apteki" (wniosek z dnia 7 sierpnia 2015 r. k. 36 akt administracyjnych). Rozpoznając wniosek organu inspekcji farmaceutycznej organ I instancji przywołując art. 106 § 5 kpa negatywnie zaopiniował skarżącą na kierownika apteki. Z kolei organ samorządu aptekarskiego II instancji utrzymał w mocy uchwałę Okręgowej Izby Aptekarskiej "odmawiającą wydania zaświadczenia potwierdzającego, że I. M. daje rękojmię należytego prowadzenia apteki". Sposób procesowania i rozpoznania wniosku inicjującego postępowanie w tej sprawie pozostaje jednak, jak już wskazano, poza granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznając skargę kasacyjną w jej granicach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. W punkcie pierwszym skargi kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji naruszenie art. 88 ust. 2 w zw. z art. 99 ust. 4a Prawa farmaceutycznego. Zgodnie z art. 88 ust. 2 Prawa farmaceutycznego kierownikiem apteki może być farmaceuta, o którym mowa w ust. 1, który ma co najmniej 5-letni staż pracy w aptece lub 3-letni staż pracy w aptece, w przypadku gdy posiada specjalizację z zakresu farmacji aptecznej. Natomiast w myśl art. 99 ust. 4a Prawa farmaceutycznego podmiot prowadzący aptekę jest obowiązany zatrudnić osobę odpowiedzialną za prowadzenie apteki, o której mowa w art. 88 ust. 2, dającą rękojmię należytego prowadzenia apteki. W ocenie strony skarżącej doszło do naruszenia ww. przepisów "poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że niedopuszczalne jest łączenie sprawowania funkcji kierownika apteki oraz prowadzenia przez tę aptekę odsprzedaży leków do hurtowni i wyprowadzenia z tego wniosku o braku rękojmi skarżącej na stanowisko kierownika apteki". Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd I instancji nie dokonał takiej wykładni jak wskazana w zarzucie. Sąd stwierdził bowiem, że "nie jest dopuszczalne rozumowanie organu sprowadzające się do automatycznego połączenia dwóch faktów: sprawowania funkcji kierownika apteki przez skarżącą oraz prowadzenia przez tę aptekę nielegalnej odsprzedaży leków do hurtowni i wyprowadzenia z tego wniosku o braku rękojmi skarżącej na stanowisko kierownika apteki". Stanowisko Sądu I instancji w omawianym zakresie odnosi się zatem nie do wykładni, a do subsumcji art. 90 ust. 4a Prawa farmaceutycznego do ustalonego stanu faktycznego sprawy. Sprowadza się do tezy, że ustalenie posiadania przez skarżącą rękojmi należytego prowadzenia apteki wymaga ustaleń co do związku, jaki i jeżeli zachodzi, pomiędzy faktem nielegalnej odsprzedaży leków przez aptekę, w której określone funkcje sprawowała skarżąca, a kwestią posiadania lub też nieposiadania rękojmi. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew stanowisku strony skarżącej brak jest zatem podstaw aby twierdzić, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego w sposób, w jaki przedstawiono to w skardze kasacyjnej. Z uzasadnienia zarzutów naruszenia przepisów postępowania, wynika z kolei, że zdaniem autora skargi kasacyjnej było ono konsekwencją błędnej wykładni wskazanych w punkcie pierwszym petitum skargi kasacyjnej przepisów prawa materialnego. Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów i ich uzasadnienia wskazać należy, że po pierwsze Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego, a po wtóre, że przepis art. 3 § 1 ppsa określa zakres kognicji sądów administracyjnych. Mógłby zostać naruszony, gdyby Sąd I instancji w ogóle sprawy nie rozpoznał, albo rozpoznał z uwzględnieniem innego kryterium niż zgodność z prawem, zaś to, czy ocena legalności decyzji była prawidłowa czy nie, nie może być utożsamiane z naruszeniem art. 3 § 1 ppsa. Zatem zarzut ten należy uznać za chybiony. Natomiast zarzut naruszenia art. 152 ppsa nie został uzasadniony. Autor skargi kasacyjnej ograniczył się do stwierdzenia, że naruszenie tego przepisu polega na uwzględnieniu skargi pomimo "braku naruszenia przez organ prawa materialnego oraz braku naruszenia przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy". Wskazać należy, że stosownie do art. 176 § 1 pkt 2 ppsa podstawy kasacyjne powinny być uzasadnione. Oznacza to, że autor skargi kasacyjnej nie może ograniczyć się tylko do wskazania przepisu prawa, który w jego ocenie został naruszony, ma bowiem obowiązek uzasadnić w czym upatruje uchybienia temu przepisowi. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno być na tyle precyzyjne, aby pozwalało na sformułowanie zwrotu stosunkowego o zgodności bądź niezgodności zaskarżonego wyroku z prawem. Ponadto należy podkreślić, że o skuteczności zarzutów opartych na podstawie z pkt 2 art. 174 ppsa nie decyduje każde uchybienie przepisów, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy bowiem istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Z kolei zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 2 ppsa poprzez zastosowanie tej normy w sytuacji niezaistnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 2 kpa jest zupełnie niezrozumiały. Sąd I instancji uchylił wydane w sprawie uchwały na podstawie art. 145 § 1 pkt lit. 1 lit. a) i c) ppsa, nie stwierdził natomiast ich nieważności, a zatem nie zastosował, wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej art. 145 § 1 pkt 2 ppsa. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa orzekł jak w sentencji.