II GSK 459/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Monika Krzyżaniak (spr.) Protokolant asystent sędziego Agata Skorupska po rozpoznaniu w dniu 23 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 października 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 1340/21 w sprawie ze skargi W.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 24 lutego 2021 r. nr KOC/475/Dr/21 w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje w całości od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 7 października 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 1340/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W.Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 24 lutego 2021 r., nr KOC/475/Dr/21 w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z 31 stycznia 2020 r. SKO w Warszawie utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 28 listopada 2018 r. o odmowie udzielenia W.Ł. zezwolenia na zajęcie na terenie Dzielnicy Mokotów, pasa drogowego drogi gminnej ul. [...], w celu umieszczenia tymczasowego pawilonu handlowego (wolnostojącego), o powierzchni rzutu poziomego 83,00 m2 w terminie od 1 października 2019 r. do 30 listopada 2019 r. Decyzją z 31 marca 2020 r. SKO w Warszawie utrzymało również w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 24 kwietnia 2019 r. o odmowie udzielenia stronie zezwolenia na zajęcie ww. pasa drogowego w terminie od 1 lutego 2019 r. do 28 lutego 2019 r. Postanowieniem z 31 lipca 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 860/20 WSA w Warszawie odrzucił skargę W.R. na decyzję SKO w Warszawie z 31 stycznia 2020 r. o odmowie udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w okresie od 1 października 2019 r. do 30 listopada 2019 r., a postanowieniem z 31 lipca 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 1188/20 WSA w Warszawie odrzucił skargę strony na decyzję SKO w Warszawie z 31 marca 2020 r. o odmowie udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w okresie od 1 lutego 2019 r. do 28 lutego 2019 r. Decyzją z 15 grudnia 2020 r. Prezydent m.st. Warszawy nałożył na W.R. karę pieniężną w wysokości 59 096,00 zł za zajęcie, bez zezwolenia zarządcy drogi, pasa drogowego drogi gminnej ul. [...] przez obiekt budowlany, tymczasowy pawilon handlowy wolnostojący o powierzchni rzutu poziomego 83,00 m2 w okresie od 1 lutego 2019 r. do 28 lutego 2019 r. oraz od 1 października 2019 r. do 30 listopada 2019 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że na podstawie decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Warszawa - Mokotów z 6 listopada 1972 r. H.J. otrzymała pozwolenie na wykonanie robót budowlanych polegających na budowie pawilonu handlowego ww. lokalizacji. Pismem z 5 kwietnia 1989 r. Urząd Dzielnicowy Warszawa - Mokotów zawiadomił H.J., że wobec samowolnego zaprzestania działalności handlowej ww. pawilonie handlowym brakiem możliwości skontaktowania się po spaleniu pawilonu, uchyla powyższą lokalizację i wskazuje nowego użytkownika, który wybuduje nowy obiekt handlowy. 11 października 1989 r. została zawarta umowa dzierżawy pomiędzy Urzędem Dzielnicowym Warszawa - Mokotów, a skarżącą dotycząca dzierżawy ww. terenu pod pawilon handlowy w okresie od 1 listopada 1989 r. do 1 listopada1994 r. z możliwością przedłużenia okresu dzierżawy za zgodą wydzierżawiającego. Decyzją z 31 marca 1990 r., nr [...] Urząd Dzielnicowy Warszawa – Mokotów udzielił skarżącej zezwolenia na rekonstrukcję i modernizację (remont kapitalny) istniejącego pawilonu. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego organ uznał, że pawilon został faktycznie wybudowany po wejściu w życie ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a tym samym strona nie może korzystać ze zwolnienia określonego w art. 38 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 470 ze zm.), dalej u.d.p., zawierającego nielimitowane czasowo zezwolenie na zajmowanie pasa drogowego przez obiekty w nim umieszczone, nieobciążone opłatami za zajęcie pasa drogowego. Jednocześnie organ I instancji zwrócił uwagę na fakt, że brak jest dokumentacji potwierdzającej, że zarządca drogi wyraził zgodę na prace budowlane związane z rekonstrukcją i modernizacją pawilonu. Wskazał, że dla obszaru, na którym znajduje się ww. pawilon obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Wierzbna w rejonie ul. [...] (Rada m. st. Warszawy, nr XCIII/2382/2014 z 30 października 2014 r. (Dz. U. Woj. Mazowieckiego z dnia 5 grudnia 2014 r., poz. 11233). Zgodnie z ustaleniami planu, pawilon stoi w granicach ulicy o symbolu [...], w granicach której nakazuje się zachowanie i uzupełnienie lub odtworzenie nasadzeń szpalerów drzew (§ 6 pkt 4 ust. 1). Dodatkowo w § 21 pkt 3 ust. 2 dla terenów ulic publicznych KD zakazuje się lokalizowania zabudowy, tymczasowych obiektów budowlanych (...). Plan dopuszcza (tj. § 8 pkt 7) tymczasową zabudowę o funkcjach usług i handlu - jednego kiosku, w sąsiedztwie przystanków komunikacji masowej, w liniach rozgraniczających ulic publicznych, w odległości nie większej niż 30 m od wiaty przystankowej lub od słupa przystankowego. Funkcjonowanie pawilonu, zdaniem organu jest zatem sprzeczne z ustaleniami planu miejscowego. W związku z powyższym organ stwierdził, że zgodnie z art. 38 ust. 1 i 2 u.d.p. warunkowe przyzwolenie na pozostawienie budowli i urządzeń w pasie drogowym dotyczy tylko i wyłącznie obiektów i urządzeń już istniejących w dniu wejścia w życie art. 38 u.d.p., tj. 1 października 1985 r., zaś sporny obiekt do takich nie należy. Organ I instancji wyjaśnił również, że nie znalazł podstaw do zastosowania art. 189f k.p.a. ponieważ kilkumiesięczny okres zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia oraz wysokość naliczonej kary pieniężnej nie stanowi naruszenia prawa o charakterze znikomym. Z tych samych względów nie było podstaw do zastosowania art. 189f § 2 k.p.a. z uwagi na fakt ujawnienia z urzędu naruszenia prawa, tj. zajęcia bez stosownego zezwolenia przez zarządcę drogi, a nałożona kara pieniężna za zajęcie pasa drogowego jest sankcją za naruszenie art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p. Decyzją z 24 lutego 2021 r. SKO w Warszawie utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 15 grudnia 2020 r. wskazując, że okolicznością bezsporną jest, że kiosk handlowy zajmował część pasa drogowego ul. [...]. W ostatniej decyzji z 5 grudnia 2018 r., o udzieleniu stronie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w pkt 7 warunków, w obowiązkach właściciela obiektu podano, że jest zobowiązany do powiadomienia organu o przywróceniu zajmowanego odcinka pasa drogowego do poprzedniego stanu użyteczności w terminie obowiązywania zezwolenia oraz, że zarządca drogi dokona komisyjnego odbioru zajmowanego odcinka pasa drogowego w terminie 14 dni od dnia powiadomienia. W uzasadnieniu decyzji Prezydent m.st. Warszawy wskazał, że m.in. z uwagi na kolizję obiektu z planem miejscowym nie jest możliwe udzielenie zezwolenia na zajmowanie pasa drogowego przez kiosk handlowy na dalszy okres. Strona była zatem świadoma obowiązków, jakie na niej ciążą w związku z wydaniem zezwoleń na zajęcie pasa drogowego oraz czynności, jakie należy spełnić po wygaśnięciu zezwolenia. Odnosząc się do zarzutu zawartego w odwołaniu, że w rozpatrywanej sprawie nie miał zastosowania art. 40 ust. 1 u.d.p., ponieważ obiekt istniał już w dniu wejścia w życie ustawy, tj. od 6 listopada 1972 r. SKO wyjaśniło, że z akt sprawy wynika, że pawilon został posadowiony na podstawie decyzji Urzędu Dzielnicy Warszawa Mokotów z 21 marca 1990 r., nr UA-I-8381/401/90, a więc po wejściu w życie ustawy o drogach publicznych, tj. po 1 października 1985 r. W skardze skierowanej do WSA w Warszawie W.R. wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 15 grudnia 2020 r. i umorzenie postępowania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wniosła również o przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci decyzji SKO w Warszawie z 25 maja 2020 r. na okoliczność istnienia pawilonu handlowego w miejscu, w którym znajdował się m.in. w dacie wydania zaskarżonych decyzji, już w dacie wejścia w życie ustawy o drogach publicznych i w konsekwencji na okoliczność braku obowiązku uzyskiwania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego a także braku obowiązku uiszczania jakichkolwiek opłat z tytułu zajęcia pasa drogowego lub kar pieniężnych za brak wydanego zezwolenia. Wskazanym na wstępie wyrokiem z 7 października 2021 r. WSA w Warszawie oddalił skargę podnosząc, że postawione w skardze zarzuty w istocie sprowadzają się do zakwestionowania stanowiska organów o nałożeniu na skarżącą kary za zajęcie pasa drogowego, w sytuacji gdy sporny obiekt został posadowiony w tym miejscu 6 listopada 1972 r., czyli przed wejściem w życie ustawy o drogach publicznych, a zatem skarżąca nie jest zobowiązana do uzyskana pozwolenia na korzystanie z drogi publicznej. Sąd wskazał, że z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy wynika, że w 1972 r. H.J. otrzymała pozwolenie na wykonanie robót budowlanych polegających na budowie pawilonu handlowego w przedmiotowej lokalizacji. Obiekt po pięciu latach niszczenia został podpalony przez nieznanych sprawców i dopiero w 1989 r. zawarto ze skarżącą umowę dzierżawy terenu, a w 1990 r. skarżąca otrzymała zgodę na remont kapitalny pawilonu. 8 maja 1991 r. nadzór budowlany Dzielnicy - Gminy - Warszawa - Mokotów sporządził protokół z oględzin robót budowlanych, zgodnie z którym: "na terenie stwierdzono istniejące ściany murowane piwnic z odkrytym zagłębieniem piwnicznym. Teren ogrodzony - zabezpieczony. Brak prowadzenia prac remontowych". Biorąc pod uwagę wskazane wyżej okoliczności Sąd stanął na stanowisku, że organ, prawidłowo nie zastosował wobec skarżącej art. 38 ust. 1 u.d.p. Zdaniem Sądu sporny pawilon został posadowiony dopiero na podstawie decyzji Urzędu Dzielnicy Warszawa Mokotów z 31 marca 1990 r., nr [...], a więc po wejściu w życie ustawy o drogach publicznych tj. po 1 października 1985 r. Skarżąca nie może sobie niejako "doliczać" czasu posiadania poprzedniego użytkownika tego terenu celem uniknięcia kary za brak zezwolenia. Art. 38 ust. 1 u.d.p. dotyczy wyłącznie obiektów istniejących (uprzednio zlokalizowanych) w pasie drogowym, nie zaś obiektów zlokalizowanych (umieszczonych) w pasie drogowym w rozumieniu art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p. Przedstawiona wykładnia art. 38 ust. 1 u.d.p., zdaniem Sądu koresponduje z brzmieniem art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p., zgodnie z którym przedmiotem zezwolenia jest "umieszczenie" obiektu w pasie drogowym, a więc dotychczas nie znajdującego się tam jeszcze, a także z art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p. i § 2 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. Nr 140, poz. 1481), w świetle których zezwolenie na zajęcie pasa drogowego udziela się na czas ściśle określony. W ocenie Sądu wysokość nałożonej kary pieniężnej została wyliczona zgodnie z art. 40 ust. 12 u.d.p. z uwzględnieniem treści uchwały Rady m.st. Warszawy Nr XXXI/666/2004 z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych oraz biorąc pod uwagę ww. ostateczne decyzje odmawiające zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, wydane przez Prezydenta m. st. Warszawy z 24 kwietnia 2019 r. i 28 listopada 2019 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył pełnomocnik W.R.. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił: 1) na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: A. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a tej ustawy przez jego niezastosowanie mimo istnienia podstaw do przyjęcia naruszenia przez organ administracji prawa materialnego - art. 38 ust. 1 i art. 40 ust. 1 u.d.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i pominięcie, podczas gdy pawilon handlowy należący do skarżącej będący obiektem budowlanym niewiązanym z gospodarką drogową - nie powoduje zagrożenia i utrudnienia w ruchu drogowym oraz nie zakłóca wykonywania zadań zarządu drogi, a dodatkowo istnieje w posadowionym miejscu od 6 listopada 1972 r., czyli przed dniem wejścia w życie ustawy o drogach publicznych, a zatem skarżąca nie była zobowiązana do uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a tym bardziej nie mogła być zobowiązana do zapłaty kary umownej za zajęcie pasa drogowego w sytuacji uprawnienia wynikającego z art. 38 ust. 1 u.d.p.; B. art. 40 ust. 12 u.d.p. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że istnieją przesłanki do nałożenia na skarżącą kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego w sytuacji, gdy obiekt budowlany zlokalizowany był w miejscu jego posadowienia już w dniu wejścia w życie ustawy, a zatem brak jest podstaw do nakładania na skarżącą opłat za zajecie pasa drogowego; C. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c tej ustawy przez jego niezastosowanie wobec bezzasadnego przyjęcia, że postępowanie administracyjne nie powinno być umorzone na podstawie art. 105 ust. 1 k.p.a., mimo istnienia przesłanek do umorzenia postępowania; D. art. 1 § 1 i 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) tej ustawy w zw. art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organów obu instancji pomimo, iż decyzje te zostały wydane bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego, co skutkowało błędnym zastosowaniem przepisów prawa materialnego, w szczególności art. art. 38 ust. 1 i art. 40 ust. 1 u.d.p., w tym poprzez poczynienie ustaleń faktycznych w zakresie daty zlokalizowania przedmiotowego obiektu zupełnie dowolnie i wyłącznie na podstawie uznania, że wykonanie remontu kapitalnego (nawet bez oceny jego faktycznego zakresu) oznacza, że z chwilą takiego remontu powstaje de facto nowy obiekt. W oparciu o postawione zarzuty pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też nie zostały spełnione przesłanki prowadzące do odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania - art. 189 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te wyznaczone są wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny bada bowiem legalność wyroku sądu pierwszej instancji jedynie w zakresie zakwestionowanym w skardze kasacyjnej, a nie rozpoznaje sprawy ponownie w jej całokształcie. Spór prawny w rozpatrywanej sprawie odnosi się do oceny prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując legalność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie w przedmiocie nałożenia na skarżącą kary pieniężnej z tytułu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia stwierdził, że decyzja ta oraz poprzedzająca ją decyzja nie są niezgodne z prawem. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że wszystkie istotne kwestie mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. zajęcie pasa drogowego, sposób i okres czasu tego zajęcia zostały ustalone w sposób prawidłowy i znajdują pełne potwierdzenie w materialne dowodowym zgromadzonym w sprawie. Z akt sprawy wynika, iż skarżąca do 31 grudnia 2018 r. posiadała zezwolenie Prezydenta m. st. Warszawy na zajęcie na terenie Dzielnicy Mokotów, pasa drogowego drogi gminnej ul. [...], w celu umieszczenia tymczasowego pawilonu handlowego (wolnostojącego), o powierzchni rzutu poziomego 83,00 m2 w terminie od 1 grudnia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. (decyzja z 5 grudnia 2018 r. nr 117/03/2018). W omawianej decyzji Zarządca drogi wskazał, iż podtrzymuje swoje stanowisko o konieczności przeniesienia pawilonu handlowego w inne miejsce do dnia 31.12.2018 r., o czym informowano skarżącą również we wcześniejszych pismach. W punkcie 7 tej decyzji organ zobowiązał skarżącą do powiadomienia Wydziału Inwestycji i Infrastruktury dla Dzielnicy Mokotów Urzędu m.st. Warszawy o przywróceniu zajmowanego odcinka pasa drogowego do poprzedniego stanu użyteczności w terminie obowiązywania zezwolenia. Zarządca drogi wskazał również, że dokona komisyjnego odbioru zajmowanego odcinka pasa drogowego w terminie 14 dni od dnia powiadomienia. Skarżąca do dnia 31.12.2018 r. nie przywróciła zajmowanego odcinka pasa drogowego do poprzedniego stanu użyteczności, lecz wystąpiła z kolejnymi wnioskami o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi gminnej ul. [...] pod pawilon handlowy. Decyzją z 31 stycznia 2020 r. SKO w Warszawie utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 28 listopada 2018 r. o odmowie udzielenia W.R. zezwolenia na zajęcie na terenie Dzielnicy Mokotów, pasa drogowego drogi gminnej ul. [...], w celu umieszczenia tymczasowego pawilonu handlowego (wolnostojącego), o powierzchni rzutu poziomego 83,00 m² w terminie od 1 października 2019 r. do 30 listopada 2019 r. Kolejną decyzją z 31 marca 2020 r. SKO w Warszawie utrzymało również w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 24 kwietnia 2019 r. o odmowie udzielenia skarżącej zezwolenia na zajęcie ww. pasa drogowego w terminie od 1 lutego 2019 r. do 28 lutego 2019 r. Od opisanych wyżej decyzji SKO wniesione zostały przez stronę skargi do WSA w Warszawie, jednak postanowieniami z 31 lipca 2020 r., o sygn. akt VI SA/Wa 860/20 i VI SA/Wa 1188/20 Sąd odrzucił skargi W.R. na decyzję SKO w Warszawie z 31 stycznia 2020 r. o odmowie udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w okresie od 1 października 2019 r. do 30 listopada 2019 r. oraz na decyzję SKO w Warszawie z 31 marca 2020 r. o odmowie udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w okresie od 1 lutego 2019 r. do 28 lutego 2019 r. Konsekwencją powyższego było wszczęcie przez Prezydenta m.st. Warszawy postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia na W.R. kary pieniężnej za zajęcie, bez zezwolenia zarządcy drogi, pasa drogowego drogi gminnej ul. [...] w Warszawie przez obiekt budowlany, tymczasowy pawilon handlowy wolnostojący o powierzchni rzutu poziomego 83,00 m² w okresie od 1 lutego 2019 r. do 28 lutego 2019 r. oraz od 1 października 2019 r. do 30 listopada 2019 r., jak również wydanie decyzji nakładającej karę. Przystępując do analizy zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej, NSA zauważa, że zostały one skonstruowane na obydwu podstawach przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Zarzuty te koncentrują się na twierdzeniu, że Sąd pierwszej instancji niewłaściwie ocenił kwestie mające istotny wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. W świetle tych zarzutów na etapie postępowania kasacyjnego spór dotyczy zasadniczo kwestii istnienia przesłanek do nałożenia na skarżącą kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego w sytuacji, gdy pawilon handlowy należący do skarżącej nie powoduje zagrożenia i utrudnienia w ruchu drogowym, a dodatkowo istnieje w posadowionym miejscu od dnia 6 listopada 1972 r., czyli przed dniem wejścia w życie ustawy o drogach publicznych, co oznacza, że skarżąca nie była zobowiązana do uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a tym bardziej nie mogła być zobowiązana do zapłaty kary umownej, gdyż korzysta z uprawnienia wynikającego z art. 38 ust. 1 u.d.p. W odniesieniu do powyższej kwestii autor skargi kasacyjnej nie zgodził się z dokonaną przez Sąd pierwszej instancji oceną zgodności działania organów administracji z zasadami dotyczącymi gromadzenia i oceny materiału dowodowego określonymi w art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zakresie stanowiącym podstawę do stwierdzenia, że doszło do zajęcia pasa drogowego. Powołany jako podstawa zarzutu art. 7 k.p.a. statuuje zasadę prawdy obiektywnej, zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z zasady tej wynika obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisów prawa. Dopełniający tę regulację art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązek wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy i przeprowadzenia w tym celu wszelkich niezbędnych dowodów. Tylko fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu (art. 77 § 4 k.p.a.). Zgodnie natomiast z art. 80 k.p.a. ocena, czy dana okoliczność została udowodniona, dokonywana ma być na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Istotną przesłanką prawidłowości swobodnej oceny dowodów jest to, aby organ administracji publicznej ocenił "nie tylko każdy dowód z osobna, ale wszystkie dowody w łączności" (E. Iserzon, Komentarz IV, 1970, s. 156). Zgodnie natomiast z art. 11 k.p.a. organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie stanowi naruszenia powołanych zasad przeprowadzenie postępowania i ocena dowodów w sposób, w jaki w rozpatrywanej sprawie uczyniły to organy administracji. Zasad tych nie naruszył również Sąd pierwszej instancji, potwierdzając zgodność z prawem dokonanej przez organy rekonstrukcji stanu faktycznego sprawy. Przed przystąpieniem do dalszych rozważań podkreślenia wymaga, że zakres badania sprawy przez organy administracji wyznaczały przepisy prawa materialnego, a przede wszystkim art. 40 ust. 12 u.d.p. stanowiący podstawę do wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi w związku z art. 4 pkt 1 tej ustawy zawierającym definicję pasa drogowego. Przyjęty przez organy i zaakceptowany przez Sąd pierwszej instancji sposób wykładni tych przepisów nie został zakwestionowany w skardze kasacyjnej. Sformułowany w niej zarzut naruszenia prawa materialnego odniesieniu do art. 40 ust. 12 u.d.p. dotyczył błędnego zastosowania tego przepisu poprzez uznanie, że istnieją przesłanki do nałożenia na skarżącą kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego w sytuacji, gdy obiekt budowlany zlokalizowany był w miejscu jego posadowienia już w dniu wejścia w życie ustawy, a zatem brak jest podstaw do nakładania na skarżącą opłat za zajecie pasa drogowego. Należy zaznaczyć, że sformułowany w pkt II.1) B. petitum skargi kasacyjnej zarzut zasadniczo wymyka się spod kontroli kasacyjnej, z uwagi na błędne sformułowanie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd I instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Natomiast w zarzutach zawartych w omawianym punkcie skargi kasacyjnej jej autor zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 40 ust. 12 u.d.p. – podczas, gdy przepis ten zawiera 3 punkty. Uwagi w zakresie wadliwego sformułowania zarzutu skargi kasacyjnej odnoszą się również do zawartego w pkt II. 1) D zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a., który składa się z 2 paragrafów. Brak prawidłowej realizacji obowiązku przytoczenia w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia skutkuje formalnym oddaleniem tak skonstruowanych zarzutów kasacyjnych (wyrok NSA z 10.07.2025 r., II GSK 2860/24, LEX nr 3895530). Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (wyrok NSA z 27.06.2025 r., III OSK 1339/24, LEX nr 3893208). Nieusprawiedliwione są również zarzuty naruszenia art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (pkt. II. 1) D. petitum skargi kasacyjnej), gdyż ustawa procesowa (p.p.s.a.) nie zawiera takich jednostek redakcyjnych – paragrafów (§) – w obrębie art. 1 p.p.s.a. Wbrew twierdzeniom strony wnoszącej skargę kasacyjną, organy obu instancji dokonały analizy okoliczności istotnych dla ustalenia, że doszło do zajęcia pasa drogowego w rozumieniu powołanych przepisów ustawy, w sposób kompletny i wystarczający przeprowadziły też niezbędne dowody. Podstawę do wydania decyzji o nałożeniu na skarżącą kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia stanowi art. 12 ust. 2 pkt 2 u.d.p., w myśl którego: za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. W sprawie jest bezsporne, iż skarżąca posiadała zezwolenie Prezydenta m.st. Warszawy na zajęcie pasa drogowego drogi gminnej ul. [...] w celu umieszczenia tymczasowego pawilonu handlowego do 31 grudnia 2018 r. (decyzja z 5 grudnia 2018 r. nr 117/03/2018). W decyzji tej zarządca drogi wyraźnie zaznaczył, iż podtrzymuje swoje stanowisko o konieczności przeniesienia pawilonu handlowego w inne miejsce do dnia 31.12.2018 r., a w punkcie 7 tej decyzji zobowiązał skarżącą do powiadomienia o przywróceniu zajmowanego odcinka pasa drogowego do poprzedniego stanu użyteczności w terminie obowiązywania zezwolenia. Kolejne wnioski składane przez skarżącą zakończyły się wydaniem decyzji z 31 stycznia 2020 r. o odmowie udzielenia zezwolenia na zajęcie na terenie Dzielnicy Mokotów, pasa drogowego drogi gminnej ul. [...] w celu umieszczenia tymczasowego pawilonu handlowego w terminie od 1 października 2019 r. do 30 listopada 2019 r. oraz decyzji z 31 marca 2020 r. o odmowie udzielenia stronie zezwolenia na zajęcie ww. pasa drogowego w terminie od 1 lutego 2019 r. do 28 lutego 2019 r. Obie te decyzje są ostateczne, a wniesione skargi do WSA w Warszawie zakończyły się prawomocnymi orzeczeniami o odrzuceniu skarg W.R.. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ulega zatem wątpliwości, iż w okresie od 1 lutego 2019 r. do 28 lutego 2019 r. oraz od 1 października 2019 r. do 30 listopada 2019 r. skarżąca zajmowała pas drogowy drogi gminnej ul. [...] w Warszawie z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi oraz wbrew decyzjom odmawiającym udzielenia stronie takiego zezwolenia. Dopóki w obrocie prawnym funkcjonują decyzje o odmowie udzielenia skarżącej zezwolenia na zajęcie na terenie Dzielnicy Mokotów, pasa drogowego drogi gminnej ul. [...] w celu umieszczenia tymczasowego pawilonu handlowego w terminie od 1 października 2019 r. do 30 listopada 2019 r. oraz od 1 lutego 2019 r. do 28 lutego 2019 r., to brak jest jednocześnie podstaw do badania w niniejszym postępowaniu, czy skarżąca była zobowiązana do uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego z uwagi na podnoszoną przez nią okoliczność, iż pawilon handlowy zlokalizowany był w miejscu jego posadowienia już w dniu wejścia w życie ustawy o drogach publicznych. Kwesta ta była bowiem przedmiotem oceny w postępowaniach w przedmiocie udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, które zakończyły się prawomocnymi orzeczeniami sądowymi, zatem pozostaje poza zakresem rozpoznawanej obecnie sprawy. Z uwagi na powyższe za niezasadny należy również uznać zarzut z pkt. II. 1) A. petitum skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się również naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez jego niezastosowanie wobec bezzasadnego przyjęcia, że postępowanie administracyjne nie powinno być umorzone na podstawie art. 105 ust. 1 k.p.a., mimo istnienia przesłanek do umorzenia postępowania. Ponownie wskazać należy, iż wobec istnienia w obrocie prawnym ostatecznych decyzji o odmowie udzielenia skarżącej zezwolenia na zajęcie na terenie Dzielnicy Mokotów, pasa drogowego drogi gminnej ul. [...] w celu umieszczenia tymczasowego pawilonu handlowego w terminie od 1 października 2019 r. do 30 listopada 2019 r. oraz od 1 lutego 2019 r. do 28 lutego 2019 r., to istniała również podstawa do prowadzenia postępowania w przedmiocie nałożenia na skarżącą kary pieniężnej za zajęcie, bez zezwolenia zarządcy drogi, pasa drogowego drogi gminnej ul. [...] w Warszawie przez pawilon handlowy w okresie od 1 lutego 2019 r. do 28 lutego 2019 r. oraz od 1 października 2019 r. do 30 listopada 2019 r. oraz do wydania decyzji nakładającej karę. Z tych wszystkich względów należy stwierdzić, że skarga kasacyjna nie podważa zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, albowiem stawiane w niej zarzuty nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości uznając, że mamy do czynienia z szczególnie uzasadnionym przypadkiem, o którym mowa w tym przepisie.