II GSK 47/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia NSA Czesława Socha Sędzia del. WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.) Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 20 października 2011 r. sygn. akt II SA/Ke 602/11 w sprawie ze skargi J. N. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz odmowy przyznania uzupełniającej płatności obszarowej z sankcjami oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 20 października 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. N. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] lipca 2011 r. [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; zasądził od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. na rzecz J. N. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Relacjonując przebieg postępowania Sąd I instancji wskazał, co następuje: Wnioskiem z dnia 15 maja 2010 r. J. N. wystąpił o przyznanie jednolitej płatności obszarowej i płatności uzupełniającej deklarując użytkowanie 2 działek rolnych oznaczonych we wniosku literami A i B, o łącznej powierzchni 4,33 ha, położonych na działkach ewidencyjnych w obrębie K., w gminie K. Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. w dniu [...] lutego 2011 r. wydał decyzję Nr [...] o przyznaniu J. N. Jednolitej Płatności Obszarowej (JPO) na rok 2010 w wysokości 2409,51 zł oraz odmówił przyznania Uzupełniającej Płatności Obszarowej (UPO) do powierzchni grupy upraw podstawowych i nałożył sankcję w wysokości 1417,12 zł. Organ I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na ustaleniu, że dla działki rolnej A/A1 zamiast deklarowanej powierzchni 1,63 ha stwierdzono 1,87ha, natomiast uprawa stwierdzona na działkach rolnych A1 i B1 należy w całości do innej grupy upraw niż deklarowana (kod błędu DR7). Od powyższej decyzji odwołał się J. N. wskazując na nieprawidłowości w dokonanej kontroli oraz wyjaśniając, że na działce A1 rośnie leszczyna oraz kostrzewa czerwona, a nie jak twierdzi organ porzeczki i trawa, na działce B1 rośnie orzech włoski i kostrzewa czerwona, a nie trawa. Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że w wyniku przeprowadzonej w dniu 21 października 2010 r. kontroli na miejscu ustalono, że powierzchnia działki A jest większa od powierzchni deklarowanej o 0,24 ha, której strona nie zgłosiła do płatności JPO i nie wykazała w kolumnie "powierzchnia niezgłoszona" (kolumna 11, sekcji VII formularza). Różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną do płatności JPO stanowi 5,54% powierzchni deklarowanej, a w związku z tym kwota jednolitej płatności została pomniejszona o 1%, tj. 24,34 zł, stosownie do postanowień art. 55 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009. Zgodnie bowiem z ust. 1 powołanego przepisu, jeśli w danym roku rolnik nie zgłosi wszystkich obszarów, o których mowa w art. 13 ust. 8, a różnica pomiędzy całkowitym obszarem zadeklarowanym w pojedynczym wniosku, a obszarem zadeklarowanym wraz z całkowitą powierzchnią działek niezadeklarowanych wynosi więcej niż 3 % zadeklarowanej powierzchni, całkowitą kwotę płatności bezpośrednich wypłacanych temu rolnikowi za dany rok obniża się o maksymalnie 3 %, w zależności od rozmiaru pominięcia. Uzasadniając odmowę przyznania uzupełniającej płatności obszarowej wskazano, iż wykonana dokumentacja fotograficzna potwierdza, że na zgłoszonych przez rolnika działkach występuje trawa i porzeczki, a więc uprawa, która nie kwalifikuje się do tej płatności. Uprawa ta nie należy do roślin wymienionych w § 2 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2009 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. Nr 40, poz. 326 ze zm.) – cytowanego dalej jako "rozporządzenie w sprawie rodzajów roślin". Na działce B nie stwierdzono uprawy orzecha włoskiego. Okoliczność, że różnica pomiędzy powierzchnią stwierdzoną, a deklarowaną wynosi 4,33 ha i jest większa niż 50% powierzchni zatwierdzonej, stanowi według organu podstawę do odmowy przyznania UPO z jednoczesnym nałożeniem sankcji w wysokości 1417,12 zł, wynikającej z iloczynu stawki płatności UPO, tj. 327,28zł/1ha i powierzchni 4,33 ha. Zgodnie z przepisem art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, jeśli różnica pomiędzy obszarem zadeklarowanym do danej grupy upraw, a obszarem stwierdzonym przekracza 20% zatwierdzonego obszaru, nie przyznaje się żadnej pomocy obszarowej. Jeżeli różnica ta przekracza 50%, rolnika wyklucza się również z otrzymywania pomocy do wysokości równej kwocie odpowiadającej różnicy między obszarem zadeklarowanym, a stwierdzonym zgodnie z art. 57 tego rozporządzenia. Kwota ta zostaje obliczona zgodnie z art. 5b rozporządzenia Komisji (WE) Nr 885/2006. Organ II instancji wyjaśnił, że kostrzewa czerwona stosownie do § 2 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia w sprawie rodzajów roślin jest objęta płatnością uzupełniającą do powierzchni upraw, pod warunkiem złożenia przez rolnika oświadczenia o objęciu tej rośliny oceną polową, o której mowa w przepisach o nasiennictwie. W myśl § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie szczegółowych wymagań jakie powinny spełniać wnioski w sprawach dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. Nr 39, poz. 215) – cytowanego dalej jako "rozporządzenie w sprawie wniosków", rolnik powyższe oświadczenie dołącza do wniosku. Wskazanego oświadczenia J. N. nie dołączył do wniosku z dnia 15 maja 2010r., co oznacza, że nie ubiegał się o płatność do roślin wymienionych w § 2 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia w sprawie rodzajów roślin. Nadto podniesiono, że przewidziany przepisami termin do złożenia poprawek do pojedynczego wniosku zakończył się w dniu 11 czerwca 2010r. Odnosząc się do zarzutu błędnego pomiaru działek w uzasadnieniu wskazano, że działka 810/3 nie była objęta wnioskiem rolnika i z tej przyczyny nie ma znaczenia dla powierzchni stwierdzonej. Organ ponadto wyjaśnił, że J. N. w prowadzonym postępowaniu nie wnosił żądania udzielania niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych mających wpływ na prawa i obowiązki będące przedmiotem postępowania, jak również nie żądał czynnego udziału w tym postępowaniu, które to kwestie z mocy art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm.) – cytowanej dalej jako "ustawa o płatnościach" zostały odmiennie uregulowane niż w kodeksie postępowania administracyjnego. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. wniósł J. N. Domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu podtrzymał twierdzenia co do wadliwych ustaleń stanu faktycznego dokonanych przez organ oraz zarzucił naruszenie zasady zaufania do organów Państwa. Uchylając zaskarżone decyzje Sąd I instancji zwrócił uwagę na treść art. 3 ust. 2 ustawy o płatnościach, zgodnie z którym w postępowaniach dotyczących między innymi płatności bezpośredniej i uzupełniającej organ administracji publicznej stoi na straży praworządności (pkt 1), jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy (pkt 2). Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa więc obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, w stopniu pozwalającym na ustalenie stanu faktycznego sprawy, zgodnie z rzeczywistością. W ocenie Sądu I instancji, organ tym obowiązkom nie sprostał. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie jest wystarczający do stwierdzenia prawidłowości kwalifikacji upraw dokonanej przez organ w ramach Uzupełniającej Płatności Obszarowej. Określenie bowiem rodzaju uprawy stanowi istotną okoliczność przy ocenie prawidłowości dokonanego przez organ rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania uzupełniającej płatności. W ocenie Sądu I instancji, nie zasługuje również na aprobatę stanowisko organu, że brak załączenia do wniosku o przyznanie płatności na 2010 r. oświadczenia o objęciu roślin oceną polową świadczy o tym, że rolnik nie ubiega się o płatności UPO do roślin, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia w sprawie rodzajów roślin. W powołanym przepisie zostały enumeratywnie w pkt 1-13 wymienione rodzaje roślin uprawiane w plonie głównym objęte płatnością uzupełniającą, wśród nich pkt 9 wymienia rośliny przeznaczone na materiał siewny kategorii elitarny lub kwalifikowany, które są określone w załączniku nr 1 do rozporządzenia. Do takich roślin zaliczono kostrzewę czerwoną – kod CN 1209 23 15. Jednocześnie zgodnie z § 4 rozporządzenia w sprawie rodzajów roślin, płatność uzupełniająca do powierzchni upraw roślin wymienionych w załączniku nr 1 rozporządzenia przysługuje, jeżeli uprawy tych roślin zostały objęte oceną polową, o której mowa w przepisach o nasiennictwie. Wymóg dołączenia do wniosku tej oceny zawiera § 3 ust. 3 rozporządzenia w sprawie wniosków. Sąd I instancji podkreślił, że ze złożonego formularza wniosku wynika, że rolnik ubiegając się o UPO wykazał tylko powierzchnię działek, nie zaznaczając rodzaju roślin uprawianych w plonie głównym objętych tą płatnością, a z materiału dowodowego nie wynika, aby organ wzywał rolnika do sprecyzowania rodzaju roślin zgłoszonych do UPO. Sąd I instancji wskazując na specyfikę uregulowania w odniesieniu do roślin wymienionych w § 2 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia w sprawie rodzajów roślin podniósł, że organ ponadto nie wykazał, że rolnik był pouczony o obowiązku dołączenia do wniosku oświadczenia, o którym mowa w § 3 ust. 3 rozporządzenia w sprawie wniosków. W związku z powyższym z uwagi na naruszenie art.7, art. 77 §1 i art. 80 k.p.a. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., Sąd I instancji uchylił przedmiotowe decyzje. Skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygniecia wywiódł Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Przedmiotowy wyrok zaskarżył w całości, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w K., ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenia o oddaleniu skargi strony. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżonemu wyrokowi kasator zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię: 1. art. 3 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach poprzez przyjecie, że organ winien prowadzić postępowanie wyjaśniające pomimo posiadania kompletnego materiału dowodowego wbrew zasadom określonym ww. przepisem; 2. § 2 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia w sprawie rodzajów roślin w związku z § 4 tego rozporządzenia, § 3 ust. 3 rozporządzenia w sprawie wniosków oraz art. 18 ust. 2 ustawy o płatnościach, art. 23 ust. 1 i 2 i art. 14 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2006 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 02.12.2009, str. 65, ze zm.), poprzez uznanie, że organ winien prowadzić postępowanie w sprawie płatności uzupełniającej mimo, że z wniosku strony nie wynikało, że ubiegała się o przedmiotową płatność dla określonego rodzaju roślin; 3. art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a., poprzez przyjęcie, że organ nie przeprowadził postępowania dowodowego w niniejszej sprawie pomimo, że stosowne postępowanie zostało przeprowadzone w ramach obowiązujących przepisów właściwych dla płatności o które ubiegała się stroną, co miało wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu kasator wskazał na na specyfikę postępowania w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego wykazujac, że organ obowiazany jest rozpatrzeć sprawe w oparciu o materiały, które zostały złożone. Podkreślił, że obowiązek udzielania informacji co do okoliczności faktycznych i prawnych w postępowaniach o jakich mowa w art. 3 ust. 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego realizowany jest inaczej niż w art. 9 k.p.a. Obowiązek powstaje tylko wtedy, gdy strona zażąda udzielania informacji. Takie ukształtowanie obowiązku wyłącza stosowanie zasady czuwania nad tym, by strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa. Regulacja zawarta w art.3 ust. 2 pkt 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego wyczerpuje materię udzielania niezbędnych pouczeń. W ocenie kasatora materiał dowodowy związany z uprawą porzeczek był wystarczajacy do podjęcia zaskarżonego rozstrzygniecia, gdyż mimo niewyraźnego zdjecia porzeczek należy wskazać, że kontrola został przeprowadzona dwukrotnie, a kontrolujący dysponują wiedzą i doświadczeniem w zakresie kontrolowanych upraw. Bezpodstawnym jest w ocenie kastora powoływanie się przez Sąd I instancji na okoliczność, że organ pierwszej instancji nie wezwał rolnika do sprecyzowania rodzaju roślin zgłoszonych do płatności UPO wymienionych w § 2 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia w sprawie rodzajów roślin. We wskazanym przepisie zostały wymienione rośliny przeznaczone na materiał siewny kategorii elitarny lub kwalifikowany uprawiane w plonie głównym, które są wymienione w załączniku nr 1 do tego rozporządzenia (m.in. kostrzewa czerwona), kwalifikujące się do płatności uzupełniającej do powierzchni upraw. Organ ARiMR nie miał powodu wskazywać rolnikowi rośliny uprawnej deklarowanej na działkach podrzędnych A1 i B1, ponieważ deklarował on przedmiotowe działki w myśl przepisu § 3 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie wniosków. Deklarując uprawę do płatności UPO rolnik nie ma obowiązku wskazywać rośliny uprawnej na działce rolnej tylko ma obowiązek wpisać grupę upraw. Wpisując grupę upraw UPO producent rolny ubiega się o płatność do powierzchni grupy upraw podstawowych § 2 ust. 1 rozporządzenia w sprawie rodzajów roślin. Wpisanie uprawy przy oznaczeniu grupy upraw jest wymagane o ile nie składa się wniosku np. o płatność rolnośrodowiskową lub do owoców miękkich. Jeżeli chodzi o oświadczenie o objęciu roślin oceną polową, o którym mowa w § 3 ust. 3 rozporządzenia w sprawie wniosków, to nawet jeżeli organ wezwałby skarżącego do złożenia oświadczenia to i tak prowadziło by to również do odmowy przyznania płatności UPO dla obszaru objętego oceną polową, ponieważ stwierdzona tam trawa została by zgłoszona po ostatecznym terminie składania wniosków. Na zakończenie kasator wskazał na treść art. 3 ust. 2 ustawy, z którego wynika, że organ administracji udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, co nie miało miejsca w przedmiotowej sprawie. J. N. nie występował do organów ARiMR o udzielenie informacji w przedmiocie płatności UPO do roślin objętych oceną polową. Dodatkowo kasator wskazał, że J. N. własnoręcznym podpisem na formularzu wniosku oświadczył, że zna zasady przyznawania płatności objętych wnioskiem na rok 2010, w związku z powyższym stwierdzono, że odpowiedzialność za treść znajdującą się we wniosku ponosi wnioskujący. Uczestnik postępowania J. N. nie skorzystał z prawa złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. sąd ten rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie wystąpiła. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zgodnie natomiast z treścią art.176 p.p.s.a. podstawy kasacyjne winny być uzasadnione. Z art. 174 p.p.s.a. wynika, że skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W wypadku drugiej podstawy kasacyjnej koniecznym jest wykazanie, że naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do kwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania - art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. Zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną, powyższa ocena została sformułowana z pominięciem regulacji zawartych w art. 3 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach, a także z naruszeniem przepisów wskazanych w pkt 2 skargi kasacyjnej poprzez uznanie, że organ winien prowadzić postępowanie w sprawie płatności uzupełniającej mimo, że z wniosku strony nie wynikało, że ubiegała się o przedmiotową płatność dla określonego rodzaju roślin. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż mimo częściowo błędnego uzasadnienia, zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Przystępując do oceny zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej należy zauważyć, że w postępowaniu w sprawie przyznania płatności do gruntów rolnych stosownie do art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Oznacza to, że w przypadkach, gdy przepisy Unii Europejskiej lub ustawy o płatnościach stanowią inaczej, niż regulacje zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego, stosowanie tych ostatnio wymienionych przepisów jest wyłączone. W postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów, oraz wsparcia specjalnego obowiązują zasady odmienne od zasad ogólnych znajdujących zastosowanie w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów k.p.a. W wymienionych sprawach organ administracji publicznej: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Porównanie przytoczonej regulacji z zasadami ogólnymi wymienionymi w k.p.a. wskazuje, że ustawodawca w omawianej kategorii spraw odstąpił od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. Zgodnie z tą zasadą organy administracji publicznej, w toku postępowania podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładne wyjaśnienia stanu faktycznego. Konsekwencją odejścia od zasady prawdy obiektywnej jest również rezygnacja z zasady postępowania dowodowego, wyrażonej w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którą organ administracji publicznej ma obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach, obowiązek ten został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Przy czym chodzi tu przede wszystkim o dowody wskazane we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę i ewentualnie innych uczestników postępowania. Organy administracji publicznej nie mają natomiast obowiązku działania z urzędu w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Ponadto w ustawie o płatnościach, ograniczono stosowanie zasady informowania stron i innych uczestników postępowania przez organ administracji publicznej (art. 9 k.p.a.) oraz zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). Zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy o płatnościach, organ administracji ma obowiązek: zapewnić stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania, umożliwić stronom, przed wydaniem decyzji, wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań oraz udzielić stronom, również na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania. Należy również zauważyć, że omawiana ustawa w art. 3 ust. 3 nałożyła na strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności obowiązek przedstawiania dowodów oraz dawania wyjaśnień, co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek oraz obciążyła obowiązkiem udowodnienia faktu osobę, która wywodzi z niego skutki prawne. Oznacza to, że w postępowaniu w sprawie przyznania płatności to wnioskujący o płatność rolnik, a nie organ administracji publicznej, ma obowiązek przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji niesłusznie zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. (co do obowiązku gromadzenia materiału dowodowego). Wbrew stanowisku Sądu, stosowanie wspomnianych przepisów zostało w ustawie o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego wyłączone (art. 7 k.p.a.) lub ograniczone do rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.). Ustawa o płatnościach nie wyłącza i nie ogranicza natomiast stosowania art. 80 k.p.a. To czy dana okoliczność została udowodniona, można zaś ocenić jedynie na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Organ nie może więc pomiąć przy ocenie materiału dowodowego żadnego dowodu, również zgłaszanego dopiero w odwołaniu, tym bardziej, że kontrola administracyjna wniosku dokonywana była bez udziału strony. Wobec powyższego zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 80 k.p.a. należy uznać za chybiony. Strona wnosząca skargę kasacyjną niesłusznie natomiast kwestionuje przyjęcie przez WSA, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 77 k.p.a. w zakresie w jakim przepis ten miał zastosowanie w sprawie wyczerpującego tj. rozpatrzenia całego materiału dowodowego, czego organy w niniejszej sprawie nie dokonały . Słuszny jest natomiast zarzut naruszenia przez Sąd I instancji w niniejszej sprawie art. 7 k.p.a., którego stosowanie, z powodu wyżej wskazanych przyczyn w niniejszym postępowaniu jest wyłączone. Pomimo, iż zarzut powyższy jest słuszny to nie prowadzi do uchylenia wyroku Sadu I instancji, gdyż uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. W nawiązaniu do wcześniejszych rozważań na temat zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, stwierdzić należy, że analiza akt sprawy nie wykazuje, by skarżący zgłaszał żądania, o których mowa w art. 3 ust. 2 pkt 4 ustawy o płatnościach. Należy zgodzić się z Sądem I instancji, że zaskarżona decyzja została wydana bez dokonania bezspornych ustaleń co do kwalifikacji upraw znajdujących się na zgłoszonych przez Jana Nowaka działkach rolnych, które to działki w ocenie organu kwalifikują się do jednolitej płatności obszarowej (JPO) i nie kwalifikują się do uzupełniającej płatności obszarowej (UPO). Jak wynika z akt administracyjnych kontrola działek został przeprowadzona w dniu 21 października 2010 r., kopia powyższego raportu została doręczona J. N., co nie jest kwestionowane. Podkreślenia wymaga jednak fakt, że fotografie przedmiotowych działek rolnych wykonane zostały w dniu 21 października 2010 r. działki B1 oraz w dniu 10 grudnia 2010 r. działki A1. Z dokumentacji działki B1 wynika, że stwierdzono na niej trawę. Dokumentacja fotograficzna działki A1 jest nieczytelna i nie pozwala, co słusznie zauważył Sąd I instancji, w rzeczywistości na weryfikację ani twierdzeń organu, że na działce znajduje się porzeczka, ani twierdzeń J. N., że na działce znajduje się leszczyna zaliczana do upraw objętych płatnościami UPO, co ma zasadnicze znaczenie dla przyznania płatności UPO. Organ odwoławczy nie odniósł się w należytym stopniu do stanowiska skarżącego, który kwestionował wyniki kontroli na miejscu w tym zakresie, zarówno w odwołaniu, jak i w skardze do WSA. Podkreślenia wymaga również fakt, że kwestie nieczytelności dokumentacji fotograficznej dotyczącej działki A1 zauważyli także pracownicy organu (Formularz oceny raportu z czynności kontrolnych w zakresie kwalifikowalności powierzchni z dnia 6 grudnia 2012 r.), gdzie stwierdzono nieczytelność fotografii działki A oraz wskazano, że na zdjęciu można dostrzec brak upraw z grupy UPO oraz rozpoznać trawę, natomiast bark jest informacji o porzeczkach. W związku z tym rodzi się pytanie, w oparciu o jakie dokumenty organ uznał, że na działce A1 znajduje się porzeczka, zwłaszcza, że w skardze kasacyjnej kasator podkreśla, że w trakcie kontroli terenowej 21 października 2010 r. inspektorzy terenowi stwierdzili na spornej powierzchni porzeczkę, twierdzenie to nie znajduje jednak odzwierciedlenia w aktach administracyjnych niniejszej sprawy. Z protokołu kontroli wynika jedynie, że na działce rolnej A1 i B1 miał zastosowanie kod DR7 co oznacza, że stwierdzona uprawa należy w całości do innej grupy upraw niż deklarowana, w uwagach wpisano natomiast trawa. Samo powołanie się przez organ w zaskarżonych decyzjach na fakt, że na przedmiotowej działce A1 znajduje się uprawa porzeczek bez poparcia tego twierdzenia jakimkolwiek materiałem dowodowym, jest w ocenie składu orzekającego w tej sprawie daleko niewystarczające . Prawdą jest, że w niniejszym postępowaniu rolą organu rozpatrującego wniosek nie jest aktywne poszukiwanie dowodów, co nie oznacza jednak jego bierności, skoro zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach, na organie ciąży obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego, wskazanego we wniosku oraz w innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę. Postępowanie dowodowe prowadzone na potrzeby ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (także przez organ odwoławczy), choć uproszczone, albowiem ograniczone w stosunku do ogólnych reguł i sprowadzające się do obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego (z uwagi na treść ww. art. 3 ust. 2 tej ustawy), winno prowadzić do wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą oraz wyczerpującego rozpatrzenia w tym celu całego pozostającego w dyspozycji organu materiału dowodowego. Postępowanie to winno także uwzględniać stanowisko strony, tj. jej argumenty i wyjaśnienia zgłaszane przez nią w trakcie tego postępowania administracyjnego również zawarte w odwołaniu, tym bardziej, iż ciężar dowodzenia w tych sprawach ustawodawca przerzucił właśnie na stronę tego postępowania, wnioskującą o przyznanie danej płatności. Dopiero po tak przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym organ administracyjny winien dokonać oceny zebranych w sprawie dowodów, opierając się na przekonujących podstawach i dając temu wyraz w uzasadnieniu swojej decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). Skoro więc materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie jest jednoznaczny co do kwestii zasadniczej, tj. kwalifikacji upraw znajdujących się na zgłoszonych przez J. N. działkach rolnych, to organ winien tę kwestię wyjaśnić by nie zastosować bezpodstawnie sankcji związanych z uzupełniającą płatnością obszarową do powierzchni grup upraw podstawowych (UPO). Takie też stanowisko zajął słusznie Sąd I instancji. Sam fakt upływu czasu nie uniemożliwia, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przeprowadzenia kontroli, gdyż specjalista jest w stanie ocenić wiek nasadzeń znajdujących się na przedmiotowych działkach. Podkreślenia wymaga, że J. N. składając wniosek występował o przyznanie płatności między innymi w ramach uzupełniającej płatności obszarowej. Zgodnie natomiast z § 1 ust. 2 pkt 6 rozporządzenia w sprawie rodzajów roślin obowiązującym w dacie składania wniosku, płatnością uzupełniającą do powierzchni upraw były objęte orzech włoski i leszczyna uprawiane w plonie głównym, które to rośliny według J. N. znajdują się na jego działkach. Błędne jest natomiast stanowisko Sądu I instancji, w którym to Sąd nakazuje organowi, z uwagi na specyfikę uregulowania w odniesieniu do roślin wymienionych w § 2 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia w sprawie rodzajów roślin, tj. przeznaczonych na materiał siewny kategorii elitarny lub kwalifikowany, wzywać rolnika do sprecyzowania rodzaju roślin zgłoszonych do UPO, jak również pouczać rolnika o obowiązku dołączenia do wniosku oświadczenia, o którym mowa w § 3 ust. 3 rozporządzenia w sprawie wniosków. Kostrzewa czerwona, która według J. N. jest uprawiana na przedmiotowych działkach należy do roślin przeznaczonych na materiał siewny kategorii elitarny lub kwalifikowany, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia w sprawie rodzajów roślin. W myśl § 4 tego rozporządzenia płatność uzupełniająca do powierzchni upraw roślin wymienionych w załączniku nr 1 do rozporządzenia przysługuje, jeżeli uprawy tych roślin zostały objęte oceną polową, o której mowa w przepisach o nasiennictwie. W przypadku ubiegania się o płatność uzupełniającą do powierzchni roślin przeznaczonych na materiał siewny kategorii elitarny lub kwalifikowany rolnik, zgodnie z przepisem § 3 ust. 3 rozporządzenia w sprawie wniosków, dołącza do wniosku, o którym mowa w § 1 pkt 1 lit. b), oświadczenie, że rośliny te zostaną objęte oceną polową, o której mowa w przepisach o nasiennictwie. J. N. nie dołączył do wniosku wskazanego oświadczenia do czego był zobowiązany obowiązującymi przepisami. Organ natomiast nie miał obowiązku pouczać go w tej kwestii, gdyż J. N. nie żądał od organu niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania (art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach). Racje ma również organ, że deklarując uprawę do płatności UPO rolnik nie ma obowiązku wskazywać rośliny uprawnej na działce rolnej tylko ma obowiązek wpisać grupę upraw. Wpisując grupę upraw UPO producent rolny ubiega się o płatność do powierzchni grupy upraw podstawowych, stosownie do § 2 ust. 1 rozporządzenia w sprawie rodzajów roślin. Wpisanie uprawy przy oznaczeniu grupy upraw jest wymagane o ile nie składa się wniosku, np. o płatność rolnośrodowiskową lub do owoców miękkich. Reasumując należy wskazać, że naruszenie przez Sąd I instancji art. 3 ust.1 i 2 ustawy o płatnościach poprzez przyjęcie, że w sprawie ma zastosowanie art. 7 k.pa. i art. 77 k.p.a. oraz § 2 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia w sprawie rodzajów roślin nie skutkuje uchyleniem wyroku, gdyż po korekcie uzasadnienia rozstrzygnięcie Sądu I instancji jest trafne. Naruszenie przepisów postępowania oraz § 2 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia w sprawie rodzajów roślin nie miało bowiem wpływu na wynik sprawy, gdyż inne uchybienie organu trafnie wskazane przez Sąd I instancji (art. 3 ust. 2 pkt 2) musiało skutkować uchyleniem decyzji, ponieważ w sprawie nie ustalono w sposób bezsporny kwalifikacji upraw znajdujących się na zgłoszonych przez J. N. działkach ,co mogło skutkować bezpodstawnym zastosowaniem sankcji związanych z uzupełniającą płatnością obszarową do powierzchni grup upraw podstawowych (UPO). Mając na uwadze podane wyżej powody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną, gdyż mimo częściowo błędnego uzasadnienia, zaskarżony wyrok odpowiada prawu.