II GSK 475/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Przegalińska (spr.) Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia del. WSA Krystyna Czajecka-Szpringer Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Finansów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 1325/09 w sprawie ze skargi B. P. Spółki z o.o. w W. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie zmiany zezwolenia na prowadzenie salonu gier 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2. zasądza od B. P. Spółki z o.o. w W. kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., po rozpoznaniu skargi B. P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] maja 2009 r. w przedmiocie zmiany zezwolenia na prowadzenie salonu gry, uchylił tę decyzję oraz utrzymaną tą decyzją decyzję z dnia [...] marca 2009 r. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. Minister Finansów udzielił skarżącej Spółce B. P. zezwolenia na urządzenie i prowadzenie działalności w zakresie gry bingo pieniężne w salonie zlokalizowanym w R. przy ulicy P. [...]. W dniu [...] lutego 2009 r. Spółka, powołując się na art. 155 k.p.a. w związku z art. 24 ust. 1 oraz art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27 ze zm.), zwróciła się z wnioskiem o zmianę decyzji w zakresie miejsca prowadzenia salonu gry bingo pieniężne z R. przy ulicy P. [...] na W. przy ulicy M. [...]. Uzasadniając wniosek Spółka wskazała, iż zmiana lokalizacji salonu gry ma na celu zminimalizowanie strat związanych z kontynuacją działalności w lokalizacji niedającej szans na przekroczenie progu rentowności. Spółka wskazała, iż w przedmiotowym wniosku spełnione są wszystkie przesłanki zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a., albowiem za zmianą przemawia słuszny interes strony, wnioskowana zmiana jest zgodna z interesem społecznym, zaś przepisy ustawy o grach i zakładach wzajemnych w żaden sposób nie sprzeciwiają się takiej zmianie. Spółka podkreśliła, że wnioskowana zmiana nie spowoduje rozszerzenia przyznanych jej uprawnień wynikających z obowiązującego zezwolenia i tym samym będzie zgodna z art. 37 ustawy o grach i zakładach wzajemnych. Nadto Spółka wskazała, iż wyrażenie zgody przez organ na zmianę lokalizacji będzie zgodne z art. 29 ust. 2 cyt. ustawy i w żaden sposób nie ograniczy innym podmiotom rynku gier możliwości ubiegania się o zezwolenie na prowadzenie salonu gry bingo pieniężne na terenie W. W wyniku rozpatrzenia wniosku Spółki, Minister Finansów odmówił zmiany udzielonego zezwolenia decyzją z dnia [...] marca 2009 r., nr [...], na podstawie art. 104 k.p.a. w związku z art. 155 k.p.a. oraz art. 35 ust. 1 i art. 36 ust. 1 ustawy o grach i zakładach wzajemnych. Spółka w dniu [...] kwietnia 2009 r. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, po rozpoznaniu którego Minister Finansów decyzją z dnia [...] maja 2009 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia 27 marca 2009 r. w przedmiocie odmowy zmiany zezwolenia na prowadzenie salonu gry bingo pieniężne. Uzasadniając podjętą decyzję, Minister odwołał się w pierwszej kolejności do art. 16 k.p.a. i wyrażonej w nim zasady trwałości decyzji ostatecznych. Wskazując zaś na art. 155 k.p.a. stwierdził, iż z jego treści wyraźnie wynika, że umożliwia on zmianę decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, jeżeli nie sprzeciwiają się temu przepisy szczególne, tj. przepisy ustawy o grach i zakładach wzajemnych oraz przepisy wykonawcze do tej ustawy. Minister Finansów wskazał w szczególności na art. 9 pkt 1 lit. c), art. 29 ust. 2, a także art. 35 ust 1 pkt 3 i art. 37 ustawy o grach i zakładach wzajemnych, uznając, że według tych przepisów zezwolenie udzielone jest na prowadzenie salonu gry bingo pieniężne w danej lokalizacji, zgodnie z zachowaniem limitów określonych w art. 29 ust. 1 ww. ustawy. Według organu, Spółka uzyskała zezwolenie na prowadzenie salonu gry w bingo pieniężne w R. Wskazanie takie stanowi istotny element decyzji wyznaczający jej granice. Zmiana lokalizacji oznaczałaby przyznanie Spółce uprawnienia do prowadzenia nowego ośrodka gier. Stanowiłoby to naruszenie zasady jednorazowości zezwolenia określonej w art. 37 w związku z art. 36 ust. 1 ustawy o grach i zakładach wzajemnych, z których jednoznacznie wynika, iż Spółka może uzyskać na okres 6 lat prawo do prowadzenia ośrodka gier w oparciu o jedno zezwolenie. Zdaniem organu, w sytuacji gdy Spółka chciałaby prowadzić działalność w W., powinna wystąpić z wnioskiem do Ministra Finansów o udzielenie stosownego zezwolenia w trybie art. 24 ust. 1 ustawy o grach i zakładach wzajemnych i uiścić opłatę za udzielenie zezwolenia zgodnie z art. 39 ust. 1 tej ustawy. Przychylenie się do wniosku Spółki, zdaniem organu, mogłoby świadczyć o próbie obejścia art. 24 ust. 2 ustawy, stanowiącego, że jeżeli o jedno zezwolenie ubiega się więcej niż jeden podmiot spełniający określone w ustawie warunki, minister właściwy do spraw finansów publicznych ogłasza i przeprowadza przetarg. Ewentualne dokonywanie zmian w trybie art. 155 k.p.a. odbywałoby się poza trybem przetargowym, do którego przestrzegania Minister Finansów jest bezwzględnie obowiązany. Odnosząc się do stanowiska Spółki dotyczącego zminimalizowania strat związanych z kontynuacją działalności w dotychczasowej lokalizacji, organ wskazał, iż Spółka przed wystąpieniem do Ministra Finansów z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności m.in. w zakresie gry bingo pieniężne przeprowadza analizę ekonomiczną działalności salonu zgodnie z wnioskowaną lokalizacją i przedstawia ją w studium ekonomiczno-finansowym załączanym każdorazowo do wniosku o wydanie zezwolenia. Ubiegając się o zezwolenie z lokalizacją w R., Spółka miała rozeznanie w zakresie rynku gry bingo pieniężne w takich miastach jak K. i C.. A to oznacza, że Spółka już wówczas powinna ubiegać się o udzielenie zezwolenia na prowadzenie salonu gry bingo pieniężne w W. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Finansów oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] marca 2009 r. W uzasadnieniu skargi Spółka podtrzymała stanowisko zawarte we wniosku, zarzuciła błędną wykładnię przepisów wskazanych w decyzji Ministra Finansów oraz stwierdziła, że złożony w trybie art. 155 k.p.a. wniosek pozostaje w zgodzie z obowiązującym porządkiem prawnym, w tym z przepisami ustawy o grach i zakładach wzajemnych. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględniając skargę Spółki z o.o. B. P. stwierdził, że organ wydając przedmiotową decyzję dopuścił się, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów art. 35 ust. 1 pkt 3 oraz art. 36 ust. 1 i art. 37 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych w związku z art. 155 k.p.a. Naruszenie to, zdaniem Sądu I instancji, polegało na błędnej wykładni i w konsekwencji niewłaściwym uznaniu, że konkretnie wskazana w zezwoleniu lokalizacja salonu bingo pieniężne nie może zostać zmieniona, w trybie art. 155 k.p.a., w sposób wnioskowany przez stronę skarżącą, a więc na nową lokalizację poza obręb miejscowości pierwotnie wskazanej w zezwoleniu, z uwagi na rzekomą przeszkodę wywodzoną wadliwie z treści przepisów szczególnych zawartych w ustawie o grach i zakładach wzajemnych. Ponadto, w ocenie Sądu I instancji, organ rozstrzygając wniosek skarżącej Spółki z dnia [...] lutego 2009 r., dopuścił się ewidentnej obrazy art. 29 ust. 2 ustawy o grach i zakładach wzajemnych w związku z art. 155 k.p.a. poprzez wadliwe uznanie, iż udzielenie wnioskowanej przez Spółkę zmiany zezwolenia naruszy przepisy ww. ustawy dotyczące obowiązku przeprowadzania przetargu, a w konsekwencji ograniczy innym podmiotom rynku gier możliwość ubiegania się o wydanie zezwolenia na prowadzenie salonu gry bingo pieniężne w ramach wnioskowanej lokalizacji. W dalszej części uzasadnienia Sąd I instancji przywołał treść art. 35 ust. 1 pkt 3, art. 37 w związku z art. 36 ust. 1 i art. 9 pkt 1 lit. c), a także art. 24 ust. 2 i art. 29 ust. 3 ustawy o grach i zakładach wzajemnych, stwierdzając, iż wynika z nich, że zezwolenie udzielane jest na prowadzenie salonu gry bingo pieniężne w danej lokalizacji, zgodnie z zachowaniem limitów określonych w art. 29 ust. 1 ustawy o grach i zakładach wzajemnych. Sąd I instancji następnie stwierdził, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do dokonania właściwej wykładni powyżej powołanych przepisów w związku z art. 155 k.p.a. Ostatecznie Sąd I instancji uznał, że wbrew twierdzeniom Ministra Finansów art. 35 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 37 ustawy o grach i zakładach wzajemnych nie sprzeciwiają się zmianie zezwolenia w trybie art. 155 k.p.a. w zakresie lokalizacji salonu gry bingo pieniężne. Końcowo Sąd I instancji powołał uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 2/09 następującej treści: "Na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 1071 ze zm.) dopuszczalna jest zmiana decyzji zawierającej zezwolenie na urządzenie i prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych w zakresie określenia miejsca prowadzenia tych gier, o którym mowa w art. 9 pkt 3 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27 ze zm.). Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. został zaskarżony skargą kasacyjną przez Ministra Finansów z wnioskiem o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi Bi. P. Sp. z o.o. z siedzibą w W., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. Skarga kasacyjna została wniesiona na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w ramach której podniesiony został zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 35 ust. 1 pkt 3, art. 36 ust. 1 i art. 37 w związku z art. 24 ust. 2 i art. 29 ust. 2 ustawy o grach i zakładach wzajemnych, co doprowadziło Sąd do niezasadnego przyjęcia, iż Minister Finansów mógł dokonać zmiany zezwolenia zgodnie z wnioskiem Spółki. W ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w skardze kasacyjnej wskazano na naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) tej ustawy przez przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., iż Minister Finansów naruszył przepis art. 155 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna oparta została na uzasadnionych podstawach. Podzielając zasadność argumentacji skargi kasacyjnej w zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię, co doprowadziło Sąd do niezasadnego przyjęcia, iż Minister Finansów mógł dokonać zmiany zezwolenia w trybie art. 155 k.p.a., zgodnie z wnioskiem Spółki w pierwszej kolejności należy omówić przepisy ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych. Stosownie do art. 35 ust. 1 ustawy o grach i zakładach wzajemnych zezwolenie na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gry bingo pieniężne obejmuje poza innymi elementami również określenie miejsca urządzenia gier. Zezwolenie zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy udzielane jest na 6 lat, a zgodnie z regułą zawartą w art. 37 ustawy jedno zezwolenie jest udzielane na prowadzenie jednego ośrodka gier. Zaś przez ośrodek gier rozumie się salon gry bingo pieniężne jako wydzielone miejsce, w którym prowadzi się bingo pieniężne na podstawie zatwierdzonego regulaminu (art. 9 pkt 1 lit. c). Zgodzić się należy, że wymienione przepisy wskazują na jednorazowość zezwolenia, co oznacza, że nie jest dopuszczalna zmiana zezwolenia lecz ewentualnie wydanie nowego zezwolenia zawierającego elementy wymienione w art. 35 ust. 1 ustawy o grach i zakładach wzajemnych, na które składa się również wskazanie miejsca urządzenia gier. Z treści wyżej wymienionych przepisów wynika, że zezwolenie na urządzenie i prowadzenie gier powinno zawierać m.in. miejsce urządzenia gier. Oznacza to, że wynikające z zezwoleń prawo do prowadzenia działalności w zakresie gier jest ograniczone jedynie do konkretnie wskazanego punktu, w którym działalność będzie prowadzona. Wskazanie takie stanowi zatem istotny element decyzji, wyznaczając jej granice. Uzasadnione zatem jest twierdzenie, iż zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie gry bingo pieniężne upoważnia do jej prowadzenia jedynie w tym punkcie czy punktach, na które zostało udzielone. Skoro zatem zezwolenie jest udzielane na prowadzenie gry bingo w konkretnym miejscu, to nie jest możliwe w trybie art. 155 k.p.a. udzielenie zezwolenia na prowadzenie takiej działalności również w innym lokalu. Odnosząc się do przywołanej przez Sąd I instancji uchwały składu 7 sędziów NSA z 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 2/09, to przede wszystkim należy podnieść, iż zagadnienie rozpatrywane tą uchwałą dotyczy gier na automatach o niskich wygranych, czyli nie można stosować przez analogię podjętej uchwały w odniesieniu do gry bingo pieniężne. Powyższa uchwała dotyczy zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie urządzania gier na automatach o niskich wygranych i zmiany lokalizacji punktów gier na automatach o niskich wygranych, w których nie obowiązują limity lokalizacyjne wynikające z art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o grach i zakładach wzajemnych i nie był również przeprowadzany przetarg, w sytuacji gdy o jedno zezwolenie ubiegał się więcej niż jeden podmiot spełniający określone w ustawie warunki. Uchylenie lub zmiana decyzji na postawie art. 155 k.p.a. jest możliwe, gdy zostaną łącznie spełnione wymienione w tym przepisie przesłanki. Pierwszą z nich jest wyrażenie przez stronę zgody na uchylenie lub zmianę decyzji. W sprawach dotyczących zmiany zezwolenia na urządzenie i prowadzenie działalności w zakresie gry bingo pieniężne postępowanie z reguły wszczynane jest na wniosek strony. Złożenie takiego wniosku należy traktować jako wyrażenie zgody na zmianę decyzji, gdyż żądanie zmiany decyzji jest niewątpliwie równoznaczne z wyraźnym i wyrażonym wprost oświadczeniem złożonym organowi administracyjnemu. Zgoda stron, chociaż niezbędna, nie jest wystarczającym warunkiem zmiany (uchylenia) decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. (por. wyrok NSA z 23 marca 2000 r., sygn. akt IV SA 391/98, ONSA 2002, Nr 2, poz. 93). Zmiana (uchylenie) decyzji w omawianym trybie jest możliwa, gdy przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes stron. Odnosząc się do tego warunku zmiany lub uchylenia decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, zauważyć należy, że użycie w art. 155 k.p.a. spójnika "lub" wskazuje, że zmiana decyzji może uwzględniać tylko jeden z wymienionych interesów. Stosownie do art. 155 k.p.a. zmiana lub uchylenie decyzji staje się niemożliwe, jeżeli sprzeciwiają się temu przepisy szczególne. Przesłanka ta ma charakter negatywny. Nie ulega wątpliwości, że ustawa o grach i zakładach wzajemnych nie wyłącza w sposób wyraźny stosowania art. 155 k.p.a. Jednakże jak trafnie wskazano w skardze kasacyjnej z racji jednorazowości zezwolenia, wskazania miejsca lokalizacji, limitów lokalizacyjnych usprawiedliwione jest twierdzenie, że zmianie zezwolenia w zakresie lokalizacji salonu gry bingo pieniężne w trybie art. 155 k.p.a. sprzeciwiają się przepisy szczególne zawarte w ustawie o grach i zakładach wzajemnych. Z tych przyczyn, na podstawie art. 185 i art. 204 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.