II GSK 4757/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Sędzia NSA Joanna Zabłocka Sędzia del. WSA Magdalena Maliszewska Protokolant Agata Zdunek po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A Spółki z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 16 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Op 180/16 w sprawie ze skargi A Spółki z o.o. w K. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Opolu z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oddala skargę kasacyjną. I Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, wyrokiem objętym skargą kasacyjną, oddalił skargę A. Spółki z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Opolu z dnia [...] kwietnia 2013 r., w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: decyzją z dnia [...] marca 2012 r. Dyrektor Izby Celnej w Opolu, cofnął zezwolenie udzielone skarżącej decyzją Dyrektora Izby Skarbowej w Opolu z dnia [...] sierpnia 2007 r., na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...]. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. Wojewódzki Sądu Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 19 września 2013 r., sygn. akt II SA/Op 310/13, uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Izby Celnej w Opolu z dnia [...] marca 2012 r. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy nie było podstaw do bezkrytycznego uznania wniosków z eksperymentu i opinii biegłego sądowego za miarodajne dla oceny zgodności stanu kontrowanego w toku postępowania automatu do gier z warunkami zezwolenia, z pominięciem dokonania oceny przez kompetentną jednostkę badającą, uprawnioną do przeprowadzania badań przedrejestracyjnych, a także do weryfikowania prawidłowości działania automatów już zarejestrowanych. Sąd zaznaczył też, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż organ administracyjny rozstrzygający sprawę cofnął zezwolenie na podstawie art. 129 ust.1 i art. 138 ust. 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm., dalej: ugh lub ustawa o grach hazardowych), nierozważając kwestii technicznego charakteru tych przepisów w świetle Dyrektywy nr 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz.U.UE.L.1998.204.37; dalej: dyrektywa 98/34/WE). W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Celnej w Opolu, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 stycznia 2016 r., sygn. akt II GSK 649/14, uchylił powyższe orzeczenie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wyrok TSUE z dnia 19 lipca 2012 r. został wydany w trybie prejudycjalnym wobec trzech pytań WSA w Gdańsku: czy art. 129 ust. 2, art. 135 ust. 2 i art. 138 ust. 1 ugh wprowadzają warunki mogące mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż produktów. Żaden z tych przepisów nie stanowił natomiast podstawy rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Sądowi I instancji umknęło, iż przyczyną cofnięcia zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na podstawie art. 59 pkt 2 ugh było w rozpatrywanej sprawie użytkowanie przez spółkę automatów, wobec których nie przeprowadzono badań zgodnie z rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych (Dz. U. z 2003 r. Nr 102, poz. 946; dalej: rozporządzenie z 2003 r.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu ponownie rozpoznając sprawę i oddalając skargę wyrokiem objętym skargą kasacyjną stwierdził, że postępowanie wyjaśniające w sprawie zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami art. 120, art. 121 § 1, art. 122, art. 124, art. 180 § 1, art. 187 § 1, art. 188 i art. 191 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 749 ze zm.; dalej: Op lub Ordynacja podatkowa). W toku postępowania prowadzonego przez organy zgromadzono bowiem dowody pozwalające na dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz jej załatwienie odpowiadające zakresowi art. 59 pkt 2 ustawy o grach hazardowych. Organy prawidłowo ustaliły wszystkie istotne okoliczności na podstawie zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, który to materiał wszechstronnie i wnikliwe oceniły, z zachowaniem reguł tej oceny. Żaden z przepisów nie formułuje przy tym zakazu korzystania przez organy z dokumentacji zgromadzonej w innej sprawie. Zebrane dowody potwierdziły też jednoznacznie brak dochowania przy rejestracji części automatów procedury wymaganej rozporządzeniem z 2003 r. Ponadto w wydanych decyzjach obszernie, przekonująco i trafnie wyjaśniono powody oraz przesłanki cofnięcia spółce zezwolenia z dnia [...] sierpnia 2007 r. Przedstawione dowody zobowiązywały organ celny do cofnięcia zezwolenia na prowadzenie przez skarżącą spółkę działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, stosownie do postanowień art. 59 pkt 2 ustawy o grach hazardowych, ponieważ okoliczności faktyczne w sposób ewidentny uprawniały organ do uznania poświadczeń rejestracji za bezprawne i nieobowiązujące. Stanowiska tego - w świetle przedstawionych przez organ okoliczności - nie mogą natomiast zmienić twierdzenia spółki o naruszeniu przez organ przepisów rozporządzenia z 2003 r. z uwagi na posiadanie urzędowo poświadczonej rejestracji automatu. W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji powołał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: ppsa). II Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. Sp. z o.o. zaskarżając orzeczenie w całości, i zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ppsa naruszenie: 1. art. 134 § 1 ppsa, poprzez brak rozstrzygnięcia w granicach sprawy - brak odniesienia się do zarzutów podniesionych w skardze przez stronę skarżącą, 2. art. 141 § 4 ppsa, poprzez pominięcie w uzasadnieniu skarżonego wyroku odniesienia się do zarzutów podniesionych przez stronę skarżącą, 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa, poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżąca wykazała, iż postępowanie organów administracji publicznej było sprzeczne z przepisami prawa, 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżąca wykazała, iż decyzje wydane zostały z naruszeniem prawa, 5. art. 34 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską poprzez zastosowanie środka o skutku równoważnym do ograniczeń ilościowych, 6. art. 49 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską poprzez istotne ograniczenie swobody przedsiębiorczości obywateli innych państw członkowskich na terytorium Polski oraz zmniejszenie atrakcyjności korzystania z tych swobód, 7. art. 56 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską poprzez ewidentne ograniczenie swobody świadczenia usług, przy czym zarzuty 5, 6 i 7 rozpatrywane powinny być w związku z zasadą proporcjonalności (zastosowanie środków rażąco niewspółmiernych do osiągnięcia manifestowanych celów), zasadą pierwszeństwa prawa wspólnotowego oraz zasadą bezpośredniego stosowania i bezpośredniej skuteczności prawa wspólnotowego, 8. art. 260 ust. 2 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dalej TFUE, dawny art. 228 TWE) oraz art. 267 TFUE (dawny art. 234 TWE) poprzez przyjęcie wykładni przepisu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE innej niż dokonana przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w opublikowanym 29 września 2012 r. w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej (C 295/12) orzeczeniu z 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-231/11, C-214/11 i C-217/11, 9. art. 2 ust. 2b ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27, ze zm.) oraz art. 129 ust. 3 ugh, poprzez błędne przyjęcie, iż na automatach, których kwestionowanie legalności jest podstawą wydania skarżonej decyzji, możliwa jest gra za stawkę w wysokości przekraczającej dozwolone kwoty, 10. art. 138 § 2 w zw. z art. 59 pkt 2 ugh poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż możliwa jest weryfikacja automatu do gier o niskich wygranych bez badania przez bezstronną jednostkę badającą, 11. art. 2 ust. 2b ustawy o grach i zakładach wzajemnych oraz art. 129 ust. 3 ugh, poprzez błędne przyjęcie, iż strona skarżąca użytkowała automat sprzeczny z tymi przepisami prawa, a także art. 59 pkt 2 ugh poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż strona skarżąca dopuściła się rażącego naruszenia warunków określonych w zezwoleniu. Podnosząc te zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Opolu do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi w trybie art. 188 ppsa, a w każdym przypadku o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 190 ppsa Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W myśl natomiast zdania drugiego powołanego przepisu nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie wykładnią prawa dokonaną w danej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny oznacza, że sąd I instancji, ponownie rozpoznając sprawę nie może nie dostosować się do zapatrywania prawnego wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny. W przypadku, gdy sąd I instancji pominie w swym ponownym orzeczeniu wykładnię prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, może to stanowić istotne uchybienie procesowe i w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na zarzucie art. 190 ppsa, doprowadzić do ponownego uchylenia zaskarżonego orzeczenia. Z akt sprawy, wyroku Sądu I instancji, a nade wszystko wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2016 r., sygn. akt II GSK 649/14 wynika w sposób bezsporny, że podstawą materialnoprawną decyzji cofającej skarżącej spółce zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...] był przepis art. 59 pkt 2 ustawy o grach hazardowych. Zgodnie z tym przepisem organ właściwy w sprawie udzielenia koncesji lub zezwolenia, w drodze decyzji, cofa koncesję lub zezwolenie, w całości lub w części, w przypadku rażącego naruszenia warunków określonych w koncesji, zezwoleniu lub regulaminie, lub innych określonych przepisami prawa warunków wykonywania działalności, na którą udzielono koncesji lub zezwolenia. W poprzednim wyroku Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że przepis ten nie ma charakteru technicznego wskazując m.in. na to, że stanowi on powtórzenie treści art. 52 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych i z mocy art. 138 ust. 2 ustawy o grach hazardowych w związku z art. 129 ust. 1 tej ustawy znajduje zastosowanie do podmiotów, które prowadzą działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na podstawie zezwoleń udzielonych przed 1 stycznia 2010 r. Stwierdził również, że skoro norma zawarta w art. 59 pkt 2, art. 138 ust 2 w związku z art. 129 ust. 1 ustawy o grach hazardowych nie wprowadza w omawianym zakresie żadnej nowej regulacji wobec działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach, nie ma podstaw do przyjęcia, że może powodować ograniczenie, a nawet stopniowe uniemożliwienie prowadzenia tego typu działalności poza kasynami i salonami gry, co zakwalifikowałoby ją do potencjalnych przepisów technicznych w rozumieniu dyrektywy nr 98/34/WE oraz wyroku TSUE z dnia 19 lipca 2012 r. Oczywiście ze stanu faktycznego sprawy wynika, że postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte na skutek kontroli dotyczącej jednego z automatów spółki, niemniej jednak w jego toku, wobec włączenia do akt sprawy materiału dowodowego sporządzonego w sprawie prowadzonej przez Prokuraturę Apelacyjną w [...] sygn. akt [...], ustalono, że w punktach położonych na terenie województwa [...] spółka użytkowała automaty, co do których nie przeprowadzono badań zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami. Inaczej rzecz ujmując okoliczność, że jeden z automatów nie spełniał wymogu automatu o niskich wygranych, o którym mowa w art. 129 ust. 3 ustawy o grach hazardowych nie była podstawą cofnięcia zezwolenia w całości obejmującego wszystkie punkty na terenie województwa [...]. Tymczasem skarga kasacyjna w oderwaniu od tych bezspornych ustaleń, wynikających z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2016 r. koncentruje się na kwestiach związanych z technicznym charakterem przepisów przejściowych, odwołując się w tym zakresie zarówno do wyroku TSUE, jak i zasad Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Jedynie w dwóch ostatnich zarzutach (punkty 10 i 11 petitum skargi kasacyjnej) odwołano się do art. 59 pkt 2 ustawy o grach hazardowych. Przy czym w zarzucie nr 10 naruszenia tego przepisu autor skargi kasacyjnej upatruje w bezpodstawnym przyjęciu, iż możliwa jest weryfikacja automatu do gier o niskich wygranych bez badania przez bezstronną jednostkę badającą. Natomiast w odniesieniu do ostatniego zarzutu skargi kasacyjnej kwestionowane jest przyjęcie, że naruszenie miało charakter rażący w rozumieniu art. 59 pkt 2 ustawy o grach hazardowych skoro dotyczyło "jednego tylko automatu". Konstrukcja tych zarzutów, których celem jest zakwestionowanie zaskarżonego wyroku jest niezrozumiała, zważywszy na przyjęcie przez Sąd i instancji, że "przedstawione dowody zobowiązywały organ celny do cofnięcia zezwolenia na prowadzenie przez skarżącą spółkę działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, stosownie do postanowień art. 59 pkt 2 ustawy o grach hazardowych, ponieważ okoliczności faktyczne w sposób ewidentny uprawniały organ do uznania poświadczeń rejestracji za bezprawne i nieobowiązujące". Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 ppsa orzekł jak w sentencji.