II GSK 476/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia NSA Tadeusz Cysek Sędzia NSA Anna Robotowska (spr.) Protokolant Piotr Suchoń po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 1618/11 w sprawie ze skargi K.B. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od K.B. na rzecz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 listopada 2011 r., V SA/Wa 1618/11, oddalił skargę K.B. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] , w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o odrzuceniu wniosku o dofinansowanie realizacji projektu. Sąd I instancji przyjął za podstawę następujące okoliczności faktyczne. K.B. zwrócił się w dniu [...] października 2005 r. do Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) z wnioskiem o dofinansowanie realizacji projektu w zakresie działania "Rozwój i ulepszanie infrastruktury technicznej związanej z rolnictwem" w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006". Pismem z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...] , Mazowiecki Oddział Regionalny ARiMR poinformował skarżącego, że wniosek o dofinansowanie realizacji projektu został odrzucony z uwagi na fakt, iż skarżący dołączył do niego dokumenty zawierające nieprawdziwe dane. Od powyższej decyzji skarżący złożył odwołanie. Prezes ARiMR decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...] , podtrzymał stanowisko Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR. W dniu [...] listopada 2008 r. skarżący złożył do Prezesa ARiMR wniosek o wydanie decyzji administracyjnej w sprawie odmowy przyznania pomocy w ramach ww. działania. W dniu [...] stycznia 2009 r. Prezes ARiMR wydał na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, dalej: k.p.a.) decyzję uchylającą swą decyzję z dnia 28 grudnia 2006 r. oraz poprzedzającą ją decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Pismem z dnia [...] maja 2010 r. K.B. zwrócił się do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa ARiMR z dnia [...] stycznia 2009 r. oraz stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa ARiMR z dnia [...] grudnia 2006 r. i poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Mazowieckiego OR ARiMR z dnia [...] listopada 2006 r. Decyzją z dnia [...] października 2010 r., nr [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nieważność decyzji Prezesa ARiMR z dnia [...] stycznia 2009 r. Z kolei decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] , Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa ARiMR z dnia [...] grudnia 2006 r., uznawszy, że decyzja ta nie jest dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Dnia [...] marca 2011 r. skarżący wystąpił o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnosząc o uchylenie decyzji z dnia [...] lutego 2011 r., wskazując w szczególności, że decyzja Ministra z dnia [...] lutego 2011 r. jest nieprawidłowa, ponieważ stanowi o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa ARiMR z dnia [...] grudnia 2006 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Mazowieckiego OR ARiMR z dnia [...] listopada 2006 r., mimo że decyzje te podpisane zostały przez osoby nieuprawnione. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] , utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] lutego 2011 r. W uzasadnieniu organ w szczególności wskazał, że pozbawiony podstaw jest zarzut wskazujący, że decyzja z [...] grudnia 2006 r. i z [...] listopada 2006 r. zostały podpisane przez osoby nieuprawnione do wydania decyzji. Organ wskazał, że pierwsze z ww. rozstrzygnięć podpisane zostało przez Kierownika Biura Obsługi Wniosków Mazowieckiego OR ARiMR zgodnie z zapisami procedury wewnętrznej ARiMR zatwierdzonej przez instytucję zarządzającą na podstawie postanowień umowy między Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi a ARiMR. Natomiast decyzję z [...] grudnia 2006 r. podpisał Dyrektor Departamentu SAPARD i Funduszy Strukturalnych na podstawie upoważnienia udzielonego mu [...] maja 2006 r. przez pełniącego obowiązki Prezesa ARiMR. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł K.B. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 listopada 2011 r., V SA/Wa 1618/11, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz. U. Nr 116, poz. 1206 ze zm.: dalej: ustawa o NPR), na podstawie której wdrażane były poszczególne programy operacyjne, nie wskazywała, aby system wdrażania poszczególnych działań lub programów miał odwoływać się do przepisów k.p.a. Wobec tego – zdaniem Sądu I instancji – upoważnienia osób podpisanych na ww. rozstrzygnięciach nie mogą wynikać bezpośrednio z art. 268a k.p.a., skoro rozstrzygnięcia te zapadły w czasie, gdy do pomocy finansowej udzielanej w ramach programu nie stosowano przepisów k.p.a. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że decyzja Prezesa ARiMR z dnia [...] grudnia 2006 r. została podpisana przez D.Z., pełniącego wtedy funkcję Dyrektora Departamentu SAPARD i Funduszy Strukturalnych. Podstawę prawną do podpisania ww. decyzji przez Dariusza Zdybla stanowiło upoważnienie do rozpatrywania odwołań oraz podpisywania pism do wnioskodawców programu, jakie zostało mu udzielone w dniu [...] maja 2006 r. przez M.D., pełniącego od dnia [...] maja 2006 r. obowiązki Prezesa ARiMR. W ocenie Sądu I instancji – mimo że M.D. nie piastował [...] grudnia 2006 r. swojej funkcji – to udzielone przez niego pełnomocnictwo administracyjne obowiązywało, ponieważ upoważnienia takie wygasają wyłącznie w drodze ich odwołania przez osobę, która zaprzestała sprawowania funkcji lub jej następcę. Sąd I instancji podniósł jednocześnie, że decyzja Dyrektora Mazowieckiego OR ARiMR z dnia [...] listopada 2006 r. podpisana została przez G.W. pełniącą funkcję Kierownika Biura Obsługi Wniosków w Mazowieckim OR ARiMR. Sąd zwrócił uwagę, że zgodnie z zapisami procedury wewnętrznej Agencji uprawnionym do podpisywania w imieniu Dyrektora Oddziału Regionalnego pisma informującego wnioskodawcę o podjętej decyzji w przedmiocie przyznania bądź nieprzyznania pomocy finansowej był Kierownik Biura Obsługi Wniosków w danym OR ARiMR. Procedura ta zatwierdzona została do stosowania w oparciu o postanowienia umowy z dnia 16 września 2004 r. na podstawie art. 21 ustawy o NPR. Tym samym – w przekonaniu Sądu I instancji – kwestionowana przez stronę decyzja w tym zakresie odpowiada prawu. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Krzysztof Bieńkowski, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, jak również orzeczenia o kosztach postępowania kasacyjnego zgodnie z art. 203 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach przewidzianych przez art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 87 pkt 1 Konstytucji RP przez uznanie wewnętrznej księgi procedur organu administracji publicznej za źródło prawa powszechnie obowiązującego względem obywateli pomimo sprzeczności jej treści z przepisem rangi ustawowej; 2) art. 1 ust. 1 oraz art. 6 k.p.a. przez uznanie za zgodną z prawem sytuację, w której organ administracji rozstrzygnął sprawę uznając explicite, że nie obowiązują go przy rozstrzyganiu powszechnie obowiązujące przepisy k.p.a., pomimo że przepisy szczególne, które organ uznał za podstawę rozstrzygnięcia, nie wyłączają w stosunku do postępowań danego rodzaju stosowania kodeksu; 3) art. 268a k.p.a. i w konsekwencji art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. przez pominięcie pierwszego z wymienionych przepisów jako podstawy rozstrzygnięcia w sprawie. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. kasator zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 1 p.p.s.a. przez brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, które w zakresie kluczowym dla meritum sporu prawnego między skarżącym a organem nie znajduje oparcia w przepisach prawa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej kasator zwrócił w szczególności uwagę, że k.p.a. jest bezpośrednio stosowanym źródłem prawa i jedynie wyraźnie sformułowany przepis prawa rangi ustawowej może przesądzić o tym, że do określonego postępowania jego przepisy nie znajdą zastosowania. Takiego waloru nie mają zaś z pewnością – w ocenie kasatora – przepisy wewnętrznej księgi procedur stosowanej przez ARiMR. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do tego, że Sąd pierwszej instancji wadliwie, zdaniem kasatora, przyjął, iż decyzje z dnia [...] listopada 2006 r. i [...] grudnia 2006 r. podpisały osoby do tego upoważnione, a w związku z tym brak było podstaw do stwierdzenia ich nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny podziela to stanowisko Sądu pierwszej instancji, choć jego uzasadnienie w części jest wadliwe. Przede wszystkim wadliwy jest pogląd, że upoważnienia osób podpisanych pod rozstrzygnięciami z dnia [...] listopada 2006 r. i [...] grudnia 2006 r. nie mogą wynikać bezpośrednio z art. 268a k.p.a., skoro rozstrzygnięcia te zapadły w czasie, gdy do pomocy finansowej udzielanej w ramach Programu nie stosowano przepisów k.p.a. Uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r. rozstrzygnęła wątpliwości co do formy prawnej rozstrzygnięcia w zakresie przyznawania pomocy finansowej na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy o Narodowym Planie Rozwoju – przyjmując, że jest to decyzja administracyjna. Z uzasadnienia uchwały wynika, iż ARiMR jest organem administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym, gdyż jest z mocy prawa powołana do załatwiania spraw z zakresu administracji publicznej rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych (art. 1 pkt 2 k.p.a.). Kompetencje ARiMR do załatwiania spraw z zakresu administracji publicznej w formie decyzji administracyjnej regulują przepisy ustawy o NPR – tj. przepis art. 26 ust. 1, z którego wynika, iż wniosek o dofinansowanie projektu składa się do instytucji wdrążającej, którą jest ARiMR. Stanowisko przyjęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w powyższej uchwale skutkuje w stosunku do podejmowanych przez ARiMR, zgodnie z ustawą o NPR, rozstrzygnięć zarówno po dacie jej podjęcia, jak i przed tą datą. Skoro więc rozstrzygnięcia zakwestionowane przez skarżącego są decyzjami administracyjnymi, to również, zgodnie z art. 1 pkt 2 k.p.a., ma do nich zastosowanie art. 268a k.p.a. Wadliwy jest pogląd skarżącego, że forma udzielenia upoważnienia dla p. G.W. nie może być uznana za prawidłowe upoważnienie udzielone w trybie art. 268a k.p.a. Przyjmuje się w orzecznictwie i doktrynie, że upoważnienie, o którym mowa w art. 268a k.p.a., może mieć nie tylko postać odrębnego dokumentu lecz także np. załącznika do zakresu czynności danego pracownika lub regulaminu organizacyjnego, statusu, czy jak w tej sprawie książki procedur wewnętrznych - jeżeli upoważnienie w takiej formie dotyczy imiennie wskazanego pracownika. Upoważnienie ma być udokumentowanie i mieć formę pisemną. Takiego upoważnienia, co wynika z akt sprawy, udzielono p. G.W. Prawidłowo przyjął Sąd I instancji, iż decyzja z dnia [...] grudnia 2006 r. podpisana została przez upoważnioną osobę, tj. p. D.Z., albowiem okoliczność, że udzielający pełnomocnictwa przestał pełnić funkcję Prezesa ARiMR – nie skutkuje automatycznie wygaśnięciem udzielonego pełnomocnictwa. Niezasadny jest również zarzut skargi kasacyjnej, iż Sąd Wojewódzki naruszył przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W utrwalonym orzecznictwie przyjmuje się, że skuteczne naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. ma miejsce wówczas, gdy uzasadnienie orzeczeń nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek jakimi kierował się sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie, nie zawiera któregokolwiek z elementów konstrukcyjnych wymienionych w tym przepisie i nie pozwala to na kontrolę kasacyjną. Zaskarżone orzeczenie zawiera wszystkie elementy, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. i poddaje się kontroli instancyjnej. Reasumując powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż zaskarżony wyrok odpowiada prawu mimo częściowego błędnego uzasadnienia i na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono zgodnie z art. 204 pkt 1 p.p.s.a.